他山之石：城市存量空间适老化更新的规划实践与运营机制研究——日本经验的阐释

李媛媛， 曾 鹏， 李晋轩

（天津大学建筑学院， 天津 300072）

寿命的延长与出生率的降低，使我国老龄化速度迅速加快。最新研究数据显示，截止到2018年末，中国大陆总人口13.96亿，比去年同期增长530万人，但60岁以上老年人口增加了859万人，65岁以上增加827万人，整体相较于10年前老年人口增加了8 960万人[1]。经预测，未来老龄人口年均增长约10%的速率，2030年前后我国的老龄人口将达到3.4亿左右，老年人口抚养比也将逼近50%，这与目前的日本情况类似，而日本目前经济已经出现了20年的零增长[2]。

报告同时指出，预计在2015——2050年间，中国全社会用于养老、医疗、照料、福利与设施方面的费用占GDP的比例，将由7.33%增长到26.24%。老年人口规模的扩大将产生庞大的服务需求，这与目前我国大城市建设用地供给短缺这一现象形成巨大反差。如何让养老服务与设施落“地”，在制度保障、规划实践和运营机制等方面仍存在诸多难点[3]。

日本是全球老龄化最严重、老龄人口比例最高的国家，同时也与我国有着相似的文化传统和老龄化进程①。因此，日本城市存量更新中的适老化规划实践和运营管理，对我国有着十分重要的借鉴意义。日本的适老化更新实践说明，依托大城市低效利用的城市存量空间，改革资源供给方式，探索大城市“内涵集约”的存量转型的操作方法，是支撑城市养老服务设施建设和健康养老服务业转型的有效途径。

一、 我国城市存量空间更新和社会老龄化的困境与机遇

改革开放40年来，快速城镇化带来了城市边界快速扩张、建设用地低效利用、耕地储备资源匮乏、生态格局饱受破坏等土地过度开发造成的难题[4]。各大城市开发强度已接近城市的空间开发极限，如2012年上海、深圳、天津的开发强度分别达到35%、44%和31%，远高于伦敦的23.7%和巴黎的21%。为转变过度依赖建设用地扩张的城市发展模式，2014年原国土资源部提出“实施建设用地总量控制和减量化战略”[5]。城市中现存的存量用地、闲置建筑以及缺乏活力的开放空间，已不能承担后工业化城市居民的空间资源配置需求，亟待转型更新。

与此同时，老龄化加剧导致养老资源存在供需矛盾。我国失智、失能半自理老年群体规模逐渐扩大，已有的存量养老设施和服务从机构数量、功能定位和服务质量方面都无法满足各类老年群体的需求[6]。例如，提供健康养老服务的市场化机构费用昂贵且数量有限，能覆盖到的老年人口较少；而养老福利设施虽然能达到照护贫困孤寡老人的标准，但因长期作为社会福利设施用地管理，一直停留在“依照固定指标划拨”的机械操作层面。尤其是对于占到老年人口61%以上的60～69岁低龄老年人，目前极度缺乏医疗保健、文教生活和照护支援服务的设施和用地[7]。

在未来城市发展的结构变革和社会持续的老龄化进程中，供需结构将出现新的可能性：1） 养老事业的发展需求为谋求“去土地财政化”的地方政府带来新的助力；2） 老旧住宅自身无障碍改造，有助于实现在地更新以节约土地资源[8]；3） 养老设施与适老型服务业的落“地”，为存量用地带来再开发的新契机[9]；4）缺乏活力的公共开放空间，因适老设计和提供老年活动场地而得以激活。可见，全社会联动的存量空间适老化更新已经迫在眉睫。

二、 日本城市存量空间适老化更新的规划实践

1. 适老化更新的最新进展

城市更新，日本也称都市再生。目前，日本的城市更新以政府与市场合作为主流模式，由都市再生机构（Urban Regeneration， UR，原日本住宅工团，日本国营公司，以下简称UR机构）参与协调统筹，以共同建设高品质可持续发展的城市生活为目标[10]。

日本房地产泡沫后，城市更新成为振兴经济、应对社会老龄化的战略政策之一。由此，更新的建筑类型不再局限于住宅，实施的项目逐渐承载社会养老保障制度的精神内涵，包含社会关系重塑、历史文化保留、人与自然和谐相处的综合型城市更新[11]（见图 1）。

2011年，日本政府为应对社会老龄化，对城市更新设定了三项与适老化城市建设有关的目标计划[11]32-35：1） 城市基本结构由扩张型转变为集约型，在人口迅速减少与老龄化趋势的大背景下，实现“多极化网络式集约型城市”，减少城市向外增量开发。2） 在人们安心且舒适生活的城市，就近规划住宅、工作单位、医疗与服务设施、育儿设施、教育与文化设施、商业设施等，形成让高龄人群生活舒心的宜居环境。3） 提高地区经济活力，削减公共设施的维修管理，灵活运用已有城市设施、公共房产以及已有住宅等城市基础设施，保持财政的可持续发展。

图1 日本都市再生发展历程与内涵

近年来，城市再生整备计划的骨干项目与提案项目中也均涉及适老化更新。日本各大城市全面展开“无障碍环境改造推动项目”“建设高层次多功能的城市设施”“活用现有建筑物项目”等更新实践。2016年至今，日本的适老化更新加入新的内涵，通过引导用地布局更加系统、集约，将适老设计渗透到城市的各个层面，积极应对老龄化[11]45-47。

2. 存量用地适老化更新的规划布局模式

由于少子化现象的加剧，日本的劳动力数量持续减少；同时，土地私有化制度导致城市内部出现难以有效集中使用的零散存量用地[12]。为综合解决这一问题，在政府、地权所有者、居民和民间组织共同参与之下，通过植入有助于激发地区活力的适老型基础设施，整合车站、街区等“空洞化”较严重地区中的零散土地。

具体来说，对于存量用地适老化更新规划布局，有利用现有闲置用地上的存量建筑腾退功能就地集约更新，以及针对不同功能特性的福利设施区分布局这两种模式[13]。

首先，利用闲置用地上的存量建筑，结合社区尺度和本地养老资源，植入适老功能进行就地集约更新。日本政府基于《老年社会对策大纲》提出“地域强化”理念，提倡要在每个社区建设高龄者福利系设施，于是利用存量用地和存量建筑就成为落实政策的有效途径。日本社区通过“地域化”“分散化”设置福利设施，在社区中呈网络式布局，主要遵照以下三个原则：1） 嵌入式就近布局，基本保证以30分钟车程或8公里距离为服务半径进行区域统筹规划；2） 增量与存量设施相结合，在易于获得闲置空地的社区新建专业化设施，在建设用地紧张的社区采用旧建筑、租赁或收购民居改造；3） 与其他公共服务设施复合设置，如与社区服务站、医疗诊所、幼儿园、老年餐厅等设施并设或相邻设置[14]。

其次，针对不同功能特性的福利设施区分布局。既往研究表明，日本的高龄者福利系设施作为提供社会公共产品与服务的公建，其规划布局除了受到全面老龄化带来供不应求的社会因素影响，也受到土地价格自身因素影响[15]。在分析日本东京、大阪两地的福利设施与服务类数量及分布对各区土地价格的影响因素中发现，老年人护理机构数量与老年福利中心数量这两种功能不同的福利设施对土地价格产生了反向影响。基于日本政府对于老龄化的高度重视，开发商将获得周边地块未来价值变动的预期资本化进入福利用地的地价中，在政策和市场力量同时引导高龄者福利设施再建设的空间布局中，呈现出福利活动中心靠近城市中心、全面走入社区，而护理机构多置于城市外围的分散格局（见表 1）。

表1 两种功能不同的福利设施布局对比

3. 日本城市存量用地适老化更新的规划实践

日本的城市存量用地适老化更新进程，可分为四个阶段。随着老龄化进程的加快和相关政策的先后颁布，每个阶段有其独特的更新模式，形成了渐进式的规划实践（见表2）。在这一过程中，更新主体不断扩大，最终形成了建筑——住区——社区——社会多元参与的连续更新体系。

（1） 基于无障碍改造和功能置换的存量建筑微更新。因20世纪60年代大量供给住房的社区在90年代出现全面老旧化，故适老化更新的目标主体首先指向了空置率高的老旧住宅以及低效使用的公共服务建筑[16]。以存量活用的手法，将住宅内低楼层（1～2层）的住户安置到原有高楼层空置的房间，底层房屋集约更新为公共福利系的适老空间，引入介护、支援、医疗等在宅养老服务功能；同时对于住户多为高龄者的住宅通过外部加装电梯、内部空间适老化设计进行无障碍改造[17]。目前存量活用实施方式规模最大，涉及1 254个小区，共计58万户。以用途转换的手法，变更原有土地的用地性质，保留地上建筑，仅仅转换其功能建设以高龄人口“地域照护体系”为目的的养老设施，实现存量建筑微更新[11]354-362（见图2、图3）。此类更新方式以东京新宿区大久保小规模多功能介护设施为例（见表2）。

表2 日本城市存量空间适老化更新的实践

（2） “迭代式”的团地②适老化更新。团地更新，源于日本，“是对功能、设施已经严重落后的集体住宅进行翻新，以及对所在区域进行改造”的一项城市规划活动。2010年前后，日本的城市更新注重土地利用的集约化，对团地的更新开始引入适老化功能。通过政府、UR机构、高效研究院合作，将老旧社区分区分期迭代更新，集约化居住空间后的用地引入养老和医疗资源及开发商项目。这类更新项目首先将住区内部分住宅居民进行转移，可转移至本住区或UR机构下其他住区，根据事前调研确定的回迁户数量，确定住宅新建指标集约建设，UR机构主导开发收购房屋，集约用地建设出租住宅；在中心地区腾出用地,建设老年住宅及相关服务设施、商业设施和公园绿地，部分商业设施出让开发权和经营权，佣金和物业费用于公租房等公共住宅更新，多余用地进行商品化开发,实现资金平衡[18]（见图4、图5）。此类更新方式以东京千叶县柏市丰四季台住区为例（见表2）。

图2 存量建筑适老化微更新流程

图3 存量建筑适老化微更新的更新机制

图4 日本住区适老化存量更新的开发流程

（3） “地域介护体系”嵌入式的网络化社区更新。近年来，因老龄化严重，日本多数老人长期住院，大量占用有限的医疗资源，致使医院床位短缺，而再建大型医疗机构又不经济。为此，进行“地域介护体系”嵌入的社区更新，摒弃在老旧社区周边建设大型医疗机构的做法，通过集约腾挪用地统筹中小型医养资源、生活资源，建设“地域介护型”的综合福祉机构共享介护医疗、日常生活等服务，通过统一的医养信息平台与各个社区、医疗机构、文体活动中心形成网络化的密切关联[19-21]。如日本东京的社会福祉法人邦友会下属的新宿榉树园综合福祉设施③与邻近的大型专业医疗中心联合，提供高水准的医疗服务，同时设施复合了日间照料中心、在宅支援、访问介护、地域共享活动、疾病预防功能等综合性养老服务。设施紧邻周边住区和街心公园，以推进“地域介护体系”理念，让地域内老人享受从发病、入院治疗、康复训练、回家接受护理到健康地参与社区文体活动等一系列连续服务，形成介护循环圈，并与周围社区建立医疗共享[22]（见图6）。预计到2018年，UR机构将推进100个小区进行此类医养设施的建设。

（4） 多元参与的社区养老活化。社会资源参与养老活动的社区更新，也即以既有空间再利用作为支撑激活地域活力，动员社会力量参与养老活动。地域范围内的多所大学联合所在社区组织、政府和民间组织共谋社区更新，学校将UR住区的空置住房低价租赁给通过社区义务养老活动考核而获得资格的在校大学生，而本地域内的老年人可借用学校闲置活动室，在社区组织下举办涉老活动。而承办社区活动的地点因社会积极响应活动的开展而日益壮大，由开始的学校提供转而带动了社区内商店等空间的再利用[10]196-199。这类多元参与的更新模式其本质是地域内利益共享，从根本上激活了地域内既有空间资源和养老资源的活化和资产化，同时加强了社会各层次人群的联系，通过社会改造吸纳更多的行动者参与社区发展（见图7）。此类更新方式以东京市板桥区高岛平社区为例（见表 2）。

图5 “迭代式”的团地适老化更新机制

图6 “地域介护体系”嵌入式社区更新机制

图7 多元参与社区养老活化的更新机制

三、 日本城市存量空间适老化更新的运营机制

日本城市适老化更新的规划实践得以有效推行，依赖于完善、系统的运营管理体系。

这个体系由三方面构成：1） UR机构对存量空间上的建筑、土地进行收购和评估，针对不同存量空间的现状区位、地域需求展开多模式的更新改造；2） 改造后的住房交由专业租赁机构出租给高龄者，更新的公共福利设施委托专业物业管理机构管理；3） 专业投资机构负责吸引社会资源出资给运营机构，其收益也将以基金的形式返还给投资人。

综上所述，多方主体共同依托存量租赁市场实现社会全面参与的适老化更新的运营[23]（见图8）。

图8 日本城市适老化更新的运营机制

1. UR机构主导的福利与服务导向的社区更新

UR机构是一个具有社会公益性质的企业。设立初期，其经营策略专注于住宅的供给，其后转向租赁住宅开发盘活和更新。2004年以来，UR机构停止住宅开发业务，而是聚焦于（适老型）租赁住宅的精细化管理。

2010年以来，日本家庭户主的平均年龄相较20年前增长了8.4岁，社会老龄化现象更加严重。因此，UR机构不断优化升级房屋设施以符合老年人的居住特征，设立了“带服务的老年人专用租赁住宅”制度。作为拥有国企背景的执行机构，UR机构利用现有的存量资产开展开发商不愿做的适老化更新项目，并在社区内配备相应的医疗护理、生活照料、休闲娱乐、上门介护等服务，打造医疗社区的目标。

UR机构的营利模式主要依靠租赁物业租金收入，对现有存量住区选择性地改造成适老化的无障碍租赁住宅④。住区因更新提高了溢价率，改造资金得以回笼用于其他项目。同时，将相关配套商业及福利性物业分租给专业的运营机构管理，聘请专业的服务公司为老年人提供看护、保障其健康，UR机构从中获得管理及服务收入[24]。

2. 城市再生行业的机构化

日本存量住宅可持续供应关键是“流通环节”，也即二手交易市场和租赁市场。通过构建一体化住宅存量信息系统，将老旧商品房和自建房纳入二手房评估体系，住宅再生企业通过“购入+改建+再售”的环节减少重复拆建导致的资源浪费[11]257-259。

面对房屋空置率居高不下和人口日益老龄化，日本政府不断完善租赁立法，鼓励育儿家庭与老年人群混住，推动老年住宅无障碍化，联合医疗机构、护理机构，推动附服务式老年住宅。

依靠租赁住宅管理行业的机构化，老年住宅再生形成了租赁住房开发——出租——租后管理——租金担保——资产证券化的全产业链条。目前日本的租赁市场机构化率达到83%，推动了应对社会老龄化的存量市场可持续流通[25]。

3. 存量资产和养老项目的资本证券化

存量更新项目周期长、伴有连锁性，需要资金量大，且需要企业长期持有部分物业，项目进行中容易受到市场或者政策的影响。为了避免经营的高风险，日本企业通常选择通过证券化的方式提高流动性，同时将风险充分分散。

日本不动产证券化得到了政府的大力支持，开发商以及金融机构持有的租赁住宅纷纷证券化。例如，房地产投资信托基金（REITs）的融资方式提高养老项目流动性，将投资综合收益（设施租金、养老服务费）按比例分配给投资者，为适老化更新的开发机构提供更灵活的融资方式，实现资产的流动性[26]。

四、 中国相关的策略分析

1. 加强政府导控，完善制度设计

日趋严峻的老龄化使得日本政府在医疗卫生、健康护理、养老服务上不断改革，探寻完善的社会养老制度。日本城市适老化更新除了都市再生政策的引导，于2000年创新性实施了《长期护理保险法》，支持老年人地域护理所需的设施、服务等费用。相比之下，目前我国社会应对老龄化的制度设计，只有医疗保险而没有长期护理保险，存在社区医疗服务级别低、数量少、社区介护设施缺乏的问题[27]。

因此，有必要引入长期护理保险制度，嵌入社会集体参与的介护服务，推行社区居家养老。只有在制度保障下，大型医疗介护器械才可能走进社区，专业化服务运营才能得以有序展开。

相比于日本城市更新在UR机构的引导下的规划统筹，我国的城市更新缺乏顶层制度设计。未来应明确城市更新的重点是空间改善背后的社会效益与公平和可持续发展，在物质空间改造的基础上加强空间资源再生与社会公共产品与服务的有机连接。以“细分市场”原则进行存量更新。

2. 以社区为单元，推动存量空间多层次更新

目前国内青睐的“医养结合”的社区养老机构，更新后的产品与服务是“非公共化”的，仅对此“封闭社区”内拥有使用权的社员提供商品化的养老服务和生活空间，是一种“点-点”的独立更新。相比之下，日本全面推行的社区居家养老，则是一种以现有社区空间结构为基础，利用存量建筑及其用地小规模渐进式嵌入医疗、介护、保健、娱乐等服务，为老人提供“家-社区”联动的福利医疗服务[28]和适老空间的有机更新。日本的社区适老更新倡导的是地域内利益共享的普惠养老。这种“点-面”的地域有机更新，其联动效益是广泛的、开放的、公共的。

我国正处于城镇化进程中，老年人养老需求分层明显，应以低端有保障、中端有供给、高端有市场的原则，推动存量空间适老化更新。目前各大城市已针对高收入老年人试点建设了集中式独立居家养老社区，仅以地块为更新单元，服务辐射范围仅限原地。对于中心城区大量缺乏福利与养老保障的中、低等收入的老年人，应借鉴日本经验，以社区为适老化更新的基本单元，保留原有生活空间结构进行有机更新。对老旧住宅适老化翻新的同时，利用社区中的存量用地嵌入公共的、普惠性的社区医养服务和适老空间，城企联动共同参与社区养老活动，实现既有空间资源的活化和资产化。

3. 发展租赁市场，推动资产证券化

国务院办公厅、原住建部和国土资源部已于2016年先后出台相关政策，支持将商业用房、工业厂房改建为租赁住房[29]。日本完善的租赁住房市场发展经验，以及改造旧建筑的租赁型适老化社区模式，对落实上述政策、开展中国特色存量用地市场运营机制具有参考价值。

例如，低层高密的老旧存量居住用地，可改造建设成带有养老服务的老年人专用租赁住宅；存量公共服务设施，可改建或扩建为公益性养老服务相关设施，并租赁给专业运营管理机构；城市存量工业用地，可转型为医卫慈善用地，构建租赁式福利医疗设施网络布局。

对于自持物业资产体量巨大的大型国有企业，可通过将这些存量资产证券化，发行REITs、类租金证券产品等方式，将原本流动性很低的房地产投资变成资本市场上的证券资产交易。养老项目的资产证券化，可为居民投资者提供风险低、收益稳定的金融投资产品，企业也可通过社会力量进行融资建设养老服务设施和出售养老服务来提高收益。

五、 结 语

日本城市的存量空间适老化更新相对成熟，直至今天，其规划实践与运营机制仍在不断修改和完善。我国城市更新和老龄化社会建设的相关研究和实践起步较晚，但面对存量资产规模扩大和健康事业的需求加大，未来我国应借鉴日本经验，在规划建设层面制定合理有效的适老化更新制度，通过现状改造、功能转换和集约新建等模式推动社区存量空间的适老化再配置；在运营管理层面依托租赁市场不断健全“租赁住房开发——出租——租后管理——租金担保——资产证券化”的全产业链条，加强适老化更新的公众参与。在物质更新和软实力提升的共同作用下，以上举措将促进存量空间适老化更新模式的不断完善，更好地应对老龄化社会。

注 释：

① 我国于1999年开始迈入老龄化社会，迄今已20多年，与日本20世纪70年代到90年代的老龄化进程相似。

② 团地，指二战后，日本政府为稳定民生建设大量面向中低收入人群的住宅，在当时较好地解决了居住问题。但随着日本家庭人口结构、生活方式等发生的巨大变化，“团地”住宅的户型、功能越来越不能满足居住人群的需求。

③ 新宿榉树园属于国际医疗福祉大学集团中的一员，该集团的下属机构共包括6所教育机构、13所医疗机构以及15所福祉机构，彼此间保持着密切的合作关系。例如，新宿榉园就通过与邻近的三田医院及山王医院合作，确保每一位入住者都能及时得到高水准医疗服务。

④ 住宅改造费用由国土交通省补贴1/3，东京市政府补贴1/3，UR机构自行筹集资金1/3。