利用城市闲置社会资源发展护理院的研究

刘月田 苏剑 范斌

摘 要： 护理院是为患者提供长期医疗护理、康复促进、临终关怀等服务的医疗机构。目前我国老龄化形势严峻，养老床位供需缺口巨大，政府着力推进医养结合养老服务体系建设，对养老机构扶持力度有望继续提升，这些为护理院建设大面积开展提供了契机。与此同时，上海、江苏、浙江、广东等发达地区护理院成功发展的实践为护理院规范建设快速发展积累了宝贵的经验。

关键词： 护理院 养老 社会闲置资源

2016以来，有关部门多次发文，明确指出要充分挖掘闲置社会资源，引导社会力量参与，有效增加供给总量，推动养老服务业发展提质升级，满足社会日益增长的养老服务需求。意见要求深入推进医养结合发展，更好满足老年人健康养老服务需求，进一步完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。由此引出了利用社会闲置资源发展医养结合养老服务的社会新热点和养老产业新焦点。本文旨在研究利用社会闲置资源发展医养结合养老机构——护理院的必要性和可行性，以满足当前政府及市场对养老产业发展的思考和关切。

一、相关概念及其护理院的建设要求

（一）养老服务

养老产业主要是指以60岁以上老人为服务对象，围绕其吃住行医娱等需求而延伸的以服务为核心的产业体系，其核心是养老服务。养老服务是为老年人提供生活照顾和护理，满足老年人生活和精神需求的特殊服务，其中带有医疗康复属性的刚性服务是狭义上的养老服务或称为专业化养老服务，其他服务老人的弹性需求的服务为广义的养老服务或一般养老服务。

（二）养老机构

养老机构，指为老年人提供集中居住和照料服务的机构，是养老服务的提供主体和主要提供机构，主要分为敬老院、养老院、老年公寓和护理院四大类。其中养老公寓、养老院以活力老人、自理老人为主，提供的养老服务多以弹性养老服务为主，生活消费性需求旺盛，是一般意义上银发经济的消费主体，对专业化的医疗、介乎和康复需求一般，家庭养老或社区养老也能够满足其养老服务需求。敬老院和护理院以处于介助期、介护期和临终关怀期的老人为主要服务对象或服务对象，提供日常照护、医疗、护理和康复等医疗专业化服务，提供刚需养老服务，居家养老、社区养老难以替代其功能，是当前刚需养老的主要承载主体。

从产业化发展实践来看，当前发展相对成熟的是养老公寓和护理院。其中养老公寓以为老年人提供弹性养老服务为主，行业门槛较低，与房地产的广泛结合使其市场供给相对充裕，又受社区养老和居家養老的替代性影响，养老公寓的市场竞争相对激烈。护理院作为医疗机构，具有较高的准入门槛，提供典型养老刚需服务，市场需求强烈但市场供给不足。

（三）护理院创办与建设要求

根据国家卫生健康委员会《护理院基本标准（2011版）》，护理院是为患者提供长期医疗护理、康复促进、临终关怀等服务的医疗机构，主要针对长期卧床患者、晚期姑息治疗患者、慢性病患者、生活不能自理的老年人以及其他需要长期护理服务的患者，是医疗服务体系的重要组成部分，主管单位是国家卫生健康委员会。

住房和城乡建设部和国家发展改革委于2011年3月1日颁布施行了《老年养护院建设标准（建标144-2010）》，该标准适用于老年养护院的新建、改建和扩建工程。本建设标准所指老年养护院是指为失能老年人提供生活照料、健康护理、康复娱乐、社会工作等服务的专业照料机构。老年护理院、老年公寓、农村敬老院、社会福利院、光荣院、荣誉军人康复医院等机构相关设施建设可参照本建设标准相关规定执行。由于护理院建设、改造和扩建工程没有其他国家相关标准，故沉淀资产养老利用的建设改造等可行性研究主要基于该标准。

二、当前开展护理院建设的有利因素

（一）老龄化形势严峻

华经产业研究院基于国家统计局数据研究认为，根据联合国将65岁及以上老年人口占比超过7%或60岁及以上人口占比超过10%作为进入老龄化社会的标准，中国自2000年开始进入老龄化社会。2018年，我国60岁及以上老年人口规模为2.49亿人，占总人口比重达到17.9%;2019年我国60岁及以上人口2.54亿人，占总人口的18.1%，65岁及以上人口1.76亿人，占总人口的12.6%。从目前的趋势来看，未来中国老龄化速度会以较高比率上升，“十四五”期间中国或进入中度老龄化社会，2030年之后65岁及以上人口占总人口的比重或超过20%，届时中国将进入重度老龄化社会。

（二）养老床位供需缺口巨大

2007年1月24日，上海市率先在《上海民政事业发展“十一五”规划》中提出“9073”的养老格局，即：90%的老人在社会服务协助下通过家庭照顾养老，7%的老人通过购买社区照顾服务养老，3%的老人入住养老服务机构集中养老。这一比例安排此后陆续被其他省份模仿，成为全国范围内养老产业发展的基本格局。2018年我国65岁以上人口规模达到了1.7亿，按照“9073”的养老结构测算，需要社区养老床位1，166万，机构养老床位500万，但是目前我国机构养老床位仅393万，社区养老床位354万，供需之间仍有巨大缺口，累计需要养老床位约920万张中信证券“十三五”系列报告之养老产业：亟待解决的养老短板，千万床位缺口2019.03.28。

（三）政府着力推进医养结合养老服务体系建设

2019年10月23日国家卫生健康委、民政部等12部门联合印发《关于深入推进医养结合发展的若干意见（国卫老龄发〔2019〕60号）》，明确在2016年3月16日《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提出的“建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”的基础上，完善为“进一步完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”。医养结合护理院的养老模式，集医疗、康复、养生、养老等为一体，把老年人健康医疗服务放在首要位置，将养老机构和医院的功能相结合，把生活照料和康复关怀融为一体，成为最贴近市场需求的新型养老服务模式，是当前养老市场的突出短板。

（四）对养老机构扶持力度有望继续提升

我国政府对养老机构的扶持较为多元且因地制宜，且支持力度正逐步加大，主要包括补贴、税费优惠等。补贴方面，各级政府通过对筹建与运营进行补贴，而税费优惠则种类多样，比如房产税、城镇土地使用税优惠，企业所得税优惠，水、电、燃气按照居民生活类价格标准收费等。通过直接补贴、水电费优惠等政府扶持，提升了行业利润空间，改善了行业投资回报，使养老业从社会公共基础服务事业属性转化，具备了产业化发展的基本利润空间和基本商业模式，为养老的高质量产业化发展夯实了基础。

（五）公建民营新模式有效吸引社会资源

结合《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知（民发〔2016〕179号）》，2017年的国务院《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》又为闲置社会资源改造后的运营铺平了道路，各地政府通过两项政策的结合落地，极大地激励了社会资源投入养老产业，为优质养老运营企业加速扩张提供了有力支撑。同时通过公建民营显著降低了养老产业的投资门槛，提高了养老运营企业的利润水平，为社会企业开展市场化运作发展养老产业夯实了基础。

三、闲置社会资源发展护理院的逻辑及其实践

（一）利用闲置社会资源发展护理院的逻辑

1.适宜改造的社会闲置资源。结合护理院开设的国家相关指导要求和闲置社会资源适老化改造的实际，一般来看适合护理院改造的建筑要求有充裕的建筑面积以满足护理院的规模化住宿和医疗功能用房;有连续的居住空间以便于医护人员及时巡查管理众多住院老者;有较好的采光通风条件以满足住院老者的生活需求;有便捷充裕的电梯等配套设施以满足护理院的医疗看护需求等。从护理院市场实际运营来看，良好的交通、充裕的院落空间和便捷的医疗周边配套等能够有效提升护理院的综合质量和收费水平，但并非护理院开设的必要条件和前置条件。满足以上改造要求的主要闲置社会资源类型包括限制写字楼、宾馆、办公楼等大体量单体建筑和闲置学校、医院、老厂区等大型院落式建筑群。

2.闲置社会资源发展护理院的逻辑分析。闲置社会资源，必定是受合规性、区位、交通、空间结构、周边环境配套等一定因素的制约难以转做它用或效益不佳，因此闲置社会资源在开发利用上，倾向于考虑具有一定独立性、包容性强、需求长期稳定的业态，特别是一些市场刚需、缺口较大的具有较好自给自足能力的封闭性业态。护理院是养老产业链中的刚需业态，具有市场缺口大、持续需求稳定、自给自足能力强，交通区位包容性强、空间结构要求与住宅空间相近等特性，与大多数社会闲置资源的现状相契合，因此在逻辑上具有开发利用的可行性。

3.闲置社会资源存量充裕。随着中国社会经济的多年持续稳定发展，改革开放前后建设的大量建筑已经老化、闲置，不适合当前社会经济发展的使用需求，形成了大量闲置资源;随着全国城镇化建设的持续深入，越来越多的城镇人口让城市新区建设持续多年高增长，城区功能区的聚合调整，让许多企事业单位和厂区搬迁后的老办公楼、老厂房等成为了沉淀资源;许多经营不善、发展潜力不大的宾馆、写字楼等商业建筑，因为经营利润有限，也近乎成为了闲置资源;随着城市规划建设体系的持续规范化发展，历史遗留形成的部分建筑手续不全、合规性瑕疵的问题导致难以去化使用，形成的闲置社会资源等，多种原因叠加使几乎每一个城市都形成了一批闲置社会资源，這也是这些年各地利用闲置资源加速发展养老产业取得一定成果的客观基础。

4.刚性需求包容性强。护理院作为专业化医疗机构，利用其自身技术设备提供长期医疗护理、康复促进、临终关怀等专业化服务，是失能半失能老人养老的唯一选择或为数不多的选择，同时护理院的消费主体普遍都是失能半失能老人，多数已经不具备生活自理能力，不再对护理院环境、室外空间、娱乐空间、休闲配套等有过高要求，对护理院选址包容性较强。护理院在选址考虑上，首要条件是使用成本和充裕的使用空间，其他要素要求较低，对闲置社会资源的再利用包容性强，远超其他产业业态，这也是闲置社会资源进行护理院改造的根本动力和基础逻辑。

5.护理院产业化相对成熟。根据和君健康养老研究中心《中国养老健康全产业链发展报告（2018）》显示，护理院行业受到的国家补贴扶持逐渐增加、整体投资要求较低，对于人员、设备、技术要求更低，可承接资源较多，已经具备回收周期短，收益稳定的产业发展优势，是社会资本切入康复养老体系的绝佳入口。当前国内双箭股份（002381）等上市公司持续扩大布局医养结合的护理院产业，浙江绿康、上海佰仁堂、苏州福星等护理院行业龙头也在积极寻求上市，这些企业的发展实践充分证明了当前护理院产业化发展的模式已经成熟，产业化发展的进程在不断加速。

（二）闲置社会资源发展护理院的市场实践

护理院行业普遍采用轻资产方式运营，其使用限制社会资源一般均为租赁方式，闲置社会资源往往因其价格优势而成为护理院的首选。

1.闲置写字楼的护理院改造。望年荟，位于上海市普陀区中山北路镇坪路，是稀缺型的市区型养老机构。望年荟总建筑面积1.7万㎡，140个房间，296张床位，面向半护理、全护理及轻中度失智长者。上海申养·望年荟项目是上海申养投资管理股份有限公司2017年开放运营的医养结合护理院项目，每个月的基本费用四千元起，加床位、护理费、餐费等，约为五六千元，医保与普陀区长期护理险可同时使用，双重养老支付体系，最大限度地降低长住者经济负担。

2.闲置宾馆的护理院改造。苏州姑苏区劳动路福元护理院是苏州福星医疗养老产业集团正在改建的高端护理院，目前已进入临时改变建筑使用功能用作养老服务的审核阶段，计划2020年开业，宾馆建筑面积约4100平方米，年租金150万，预计可改建150张床位。苏州福元护理院是苏州福星依托医养结合护理院专业运营能力，打造的护理院升级版项目。

3.闲置厂区的护理院改造。上海市静安区恒裕曹家渡老年福利院是静安区首个养老综合体项目，也是上海市公建民营的标杆项目之一，由上海市静安区民政局开办，由华康健康产业股份有限公司与日本元气集团合作成立恒裕养老服务（上海）有限公司运营，总建筑面积近1.7万平方米，共设床位499张。2016年底福利院开始运营，作为以保基本为主的养老机构，恒裕曹家渡老年福利院以满足老年人群中高龄、独居、失能、失智长者对专业养老护理服务的需求为主，并优先保障統一需求评估达到四级以上长者的入住需求。

利用城市闲置社会资源发展医养结合的护理院，是当前养老市场的迫切需求，也是当前政策导向的阶段风口。经过近年来公建民营、长护险等利好政策的区域落地，护理院产业化发展的基础逐步夯实，为社会资源进入医养结合养老产业提供了重要支撑。地方政府应该充分借鉴上海、江苏、浙江、广东等发达地区的护理院发展实践经营，重新审视评估城市闲置社会资源，积极探索依托城市闲置资源利用社会资本发展医养结合护理院的特色道路，让地方医养结合养老产业实现高质量跨越式发展，以满足人民群众对老年美好生活的向往。

参考文献：

[1]中华人民共和国民政部.老年社会工作服务指南（2016）[EB/OL]：http：//www.mca.gov.cn/article/yw/shgzyzyfw/fgwj/201702/20170200003150.shtml.

[2]全国老龄工作委员会.中国人口老龄化发展趋势预测研究报告[EB/OL]：http：//www.cncaprc.gov.cn/contents/16/11224.html.

[3]尤玉其.民办非营利性养老机构护理人员供给困境与反思[J].社会保障研究，2017（5）.

[4]于潇，包世荣.健康中国背景下医养结合养老模式研究[J].社会科学战线，2018（06）.

[5]王皓田.“软硬”兼施促进医养结合养老服务发展[J].宏观经济管理，2019（07）.

[6]李从容，李媛媛，刘凡.社区医养结合模式整合构建探析[J].中国卫生经济.2019（07）.

[7]胡雯.健康中国背景下机构改革助力医养结合发展的方案构想[J].行政管理改革，2019（02）.