因地制宜 啃下“僵尸企业”这块硬骨头

石颖

加快处置“僵尸企业”，对于推动建设现代化经济体系和实现中国经济高质量发展具有重要意义。2018年12月4日，国家发改委发布了《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》，明确要求各级地方政府在2020年之前完成“僵尸企业”的债务处置工作。2019年5月9日，国家发改委发布《关于做好2019年重点领域化解过剩产能工作的通知》，要求各地在2020年完成钢铁和煤炭两个重点领域的“僵尸企业”处置工作。处置“僵尸企业”剩下的都是难啃的硬骨头，2019年是攻坚之年，而2020年则是收官之年，急需根据不同地区“僵尸企业”现状，深入分析当前出清的难点和堵点，并提出更具针对性的对策建议。

一、各地“僵尸企业”的具体情况千差万别

（一）中部：户数多、国企占比高、耗能产业多、待安置职工人数多

中部省份“僵尸企业”问题比较严重，这些地区往往产业结构比较单一或者存在丰富的自然资源。这些省市受经济周期或价格周期影响比较大，“僵尸企业”出现的概率也比较大。调研发现，中部地区一般存在大量的国有和集体企业，这类企业规模大、员工多、在地方经济中占有支柱地位，较为容易获得银行贷款，但同时社会包袱重、员工下岗分流难度大。此外，中部省份很多企业分布在资源型产业，如煤炭、钢铁等行业，其表现特征为产能过剩引发长期价格下跌，进而形成“僵尸企业”。2015年以来的“去产能”政策首先针对的就是钢铁与煤炭等耗能较多的产业。

（二）西部：体量小、民企占比高、行业分布广、需安置职工人数少

西部省份的“僵尸企业”普遍体量较小，但行业分布相对广泛，涉及农业、纺织业、轻工制造、冶炼等不同行业。虽然西部省份“僵尸企业”在数量上占比较低，涉及的职工安置人数少，但从趋势上看，西部地区的“僵尸比例”有所上升，而且行业分布差别较大，在政策应对方面的压力不容忽视。

（三）东部：亩税高、民企占比高、加工企业多、土地资源矛盾突出

东部民营经济活跃，民营企业数量多，企业多属于加工企业、劳动密集型企业，如服装纺织业。由于劳动价格上升，生产成本逐年上升，其国际比较优势逐渐下降，向东南亚国家进行跨国产业转移的趋势明显，从而导致产能过剩。此外，调研中还发现东部一些经济发达的城市土地资源矛盾突出，亩税高，支持进一步发展的土地空间明显不足。

二、推进“僵尸企业”处置的四个难点

（一）国企缺乏应对能力，民企缺少处置压力

部分国有“僵尸企业”股东缺乏应对能力。以山西某集团为例，集团本身就是一家严重亏损企业，经历多年亏损之后，集团总资产只有50余亿元，净资产只有10余亿元。集团承担了21户“僵尸企业”的处置任务，待处置“僵尸企业”资产6.2亿元，负债20.6亿元，年亏损超过2000万元，“小马拉大车”，仅靠集团没有能力处置这么多的“僵尸企业”。部分国有“僵尸企业”缺乏处置魄力。由于注销“僵尸企业”账面资产影响国有资产保值增值考核，一些国有企业存在畏难情绪，不敢为不愿为。如调研中一些国有企业表示，“僵尸企业”一旦处置完毕，集团需注销原先的账面资产，产生的国有资产减值需有人承担责任，在国资委不出台相关政策情况下，企业不敢承担这么大比例的国有资产减值责任。民营“僵尸企业”缺少处置压力。目前在“僵尸企业”的处置过程中存在一种现象，那就是政府想“关门”，但民营企业不愿意“走人”。对民营“僵尸企业”来说，自救脱困是首选，但融资过度导致资金链断裂的民营“僵尸企业”，资产基本上都抵押给了银行，已没有任何再融资能力。“僵尸企业”的业主多数已被列入了社会信用严重失信名单。这种情况下，民营“僵尸企业”反而缺乏处置的压力，剩下的唯一指望是不被处置，待持有土地在未来大幅升值后走出困境。

（二）银行缺乏积极意愿，企业难以破产清算

以银行为代表的债权人缺乏处置动力。一些银行作为债权人代表对于推动“僵尸企业”破产积极性不高。其原因是“僵尸企业”破产清算，银行债权会面临缩水，可能带来连锁反应，引起一系列关联企业的破产退出，使银行损失更大;而不让“僵尸企业”破产清算，继续维持下去，银行反而能够继续计算贷款利息。实际上，银行地方分支机构处于业绩考核的压力和资本充足率监管压力下，为避免不良贷款问题暴露，也有意维持僵尸企业存活。但在贷款到期后，银行为使企业免于关停，被迫为企业发放借新还旧重组贷款。银行贷款或发放给“僵尸企业”控股股东，再委托贷款给“僵尸企业”，或由控股股东为贷款提供无限担保责任。随着社会信用体系越来越完善，企业集团普遍担心自身的贷款信用受影响被降级，主观上愿意帮助所属“僵尸企业”偿还银行贷款。基于以上原因，以银行为代表的债权人不担心收不回贷款。

（三）恶意逃债现象突出，政策处置举措滞后

目前企业恶意逃废债现象比较突出，形式多样。地方政府也针对恶意逃废债出台一些限制高消费措施，但对于企业通过转让固定资产、转移货币资金、虚构财务等方式逃避银行债务，或者通过股权受让的方式使资产转移，利用帮扶欺诈逃废债、换壳逃废债、恶意租赁逃废债、恶意诉讼和占用逃废债等形式，打击方法和手段滞后，后续企业债权债务将被悬空。

（四）社会稳定面临困难，财政收入承受压力

一是职工安置压力较大。目前基本保障制度，如失业保险覆盖面还比较窄、社会保险统筹层次低、再就业培训体系不健全等问题尚未得到根本解决，尚不能很好适应国有“僵尸企業”企业处置带来的人员安置压力问题，地方政府维护社会稳定和解决职工就业问题压力较大。二是地方财政压力较大。“僵尸企业”长期受到地方政府的财政或税收等政策性补贴，正是政府对企业的隐形担保，使企业持续获得补贴以维持经营，而僵尸企业的破产退出，会造成地区GDP减少、财政收入下降、失业率增高以及社会不稳定增加，甚至影响地方官员的政绩考核。

三、加快推进“僵尸企业”处置的对策建议

（一）明确界定标准，分类处置施策

一是明确标准，滚动排查。目前我国对“僵尸企业”没有统一公认的认定标准和统计制度，导致说法不一、指向不明、政策措施也比较混乱。为在去产能过程中积极稳妥处置“僵尸企业”提供决策信息支持，建议有关部门明确我国“僵尸企业”的认定标准和统计制度，可将占用资金、土地等经济资源但停止或基本停止生产并无法恢复生机的企业界定为“僵尸企业”。在具体指标上，可考虑收入—资产比远低于行业平均水平，以及连续数年无法支付利息或长期处于亏损状态等情形。滚动排查和动态掌握“僵尸企业”情况、逐年完成出清重组“僵尸企业”目标。进一步健全“僵尸企业”数据库，列明企业的资产负债、拖欠税费、涉诉、需安置人数及费用、产权瑕疵及或有风险等情况，动态跟踪“僵尸企业”处置进度，为及时处置提供数据支撑。二是分类处置，因企施策。在处置“僵尸企业”过程中要注重分类分业处置，不搞一刀切。对仍有一定技术、资质、品牌等优质资源，但产品结构不合理的企业，要引导上市企业和行业龙头企业通过产权转让、资产置换等方式，实施兼并重组，尽快盘活有效资产。对主业能正常经营、市场前景看好、只是短期内出现资金链断裂的企业，要保护债权人的合法权益，协调债务人和债权人对债务问题达成和解协议，尽快帮助恢复生产。对无市场价值、无人愿意接盘的“僵尸企业”，各地要停止财政补贴和不同形式的保护，债权银行要协同加快不良贷款处置，支持法院依法开展破产清算，尽快实现市场出清。

（二）坚持因地制宜，试点方式推进

一是实施地区差异化施策。当前东南沿海城市多为民营经济，北部城市多为国有经济。民营经济发展活跃、市场机制发挥充分的地区，考虑利用土地使用税不再给僵尸企业休眠的机会，推进“僵尸企业”实现市场出清。当前，《中华人民共和国土地使用税暂行条例》规定每平方米土地使用税年应纳税额标准为1.5元至30元。这一标准制定由于起初是为解决政府税收来源问题，在处置“僵尸企业”时如隔靴搔痒，“僵尸企业”主感受不到痛，转而从企业家变成了地主收租。为此，可考虑借鉴香港经验，调高土地使用税标准，“腾笼换鸟”缓解用地紧张问题，使优质企业入驻。二是开展处置“僵尸企业”试点。为调动地方政府协调处置积极性，引导试点地区转变观念。从GDP导向到效率导向，把重点行业去产能的目标明确写入政府工作报告和考核责任表中。先试点，后推广。可以先在省级以上开发区、工业园区进行试点，取得经验、达成共识后，再把试点的经验和做法推广开来。允许试点地区为处置“僵尸企业”突破现有政策。允许成立地方资产管理公司，有效实现不良资产就地处置。允许地方政府发债，通过发债等方式筹集资金直接收购国有“僵尸企业”不良资产和历史包袱。三是及时总结推广各地好做法。既要宣传好各级出台的政策措施，更要通过案例的形式，总结推广各地好的做法，大力宣传“僵尸企业”通过处置实现脱胎换骨、转型升级的事例，以统一认识，取得社会理解和支持，营造良好氛围。

（三）遵循法治改革方向，加强信用体系建设

一是积极探索破产相关配套政策的完善。积极探索破产保护措施，提高普通债权清偿率，如搭建破产信息发布平台，帮助破产企业引入战略投资者;利用政府“退二进三”政策，盘活破产企业土地使用权价值。加快推进我国个人破产法立法工作，引入破产自然人高消费限制等制度安排。探索破产与诉讼并行，一方面可以加快金融机构债权司法确认，避免破产程序终结后还要走漫长的司法流程，加快核销流程;另一方面也能够及时保全债务人资产，而且还有利于后续对担保人的快速执行。有条件地区增设金融破产法庭，专门受理企业破产案件，破解当前面临诉讼处置难、耗时长等难题。对于无报酬破产案件，财政拨款给予管理人适当报酬，促其尽职管理加快破产进程。二是加强信用体系建设，严厉打击恶意逃废债行为。健全信息共享机制和惩戒制度，建立“僵尸企业”档案数据库和失信人名单库，严厉打击“僵尸企业”逃废银行债务、脱壳经营行为，特别是“僵尸企业”资产转移、“僵尸企业”法人或法定代表人失信等突出问题，对非法吸收公众存款、骗取贷款、违法实施票据承兑和挪用资金的犯罪行为，要及时依法处理。

（四）解决员工安置问题，健全容错免责机制

一是妥善解决员工安置问题。企业与职工解除或终止劳动合同的，应偿还拖欠工资、补缴欠缴的社会保险等。各地政府需要督促企业制定和落实职工安置方案，配合企业做好社会保险关系转移接续，及时为下岗职工办理失业登记，免费提供就业培训、就业指导、职业介绍、政策咨询等服务，并纳入当地就业创业政策扶持体系。对通过市场渠道确实难以就业的大龄困难人员和零就业家庭人员，要加大托底帮扶力度。完善好配套举措，做好职工安置与社保托底，建立跨地区产业合作机制，缓解对地区经济发展的震荡。二是建立健全容错免责机制。对“僵尸企业”账面资产减值的责任进行划分，对决策程序完备、因客观经济环境变化未能实现预期目标，导致国有资产损失的经营行为建立容错和免責机制。

〔本文系2020年中国宏观经济研究院经济体制与改革研究所青年人才项目“竞争政策视域下的国有企业改革”阶段性成果〕

（作者为国家发展改革委体管所助理研究员、博士）