新型城镇化过程中养老保险模式的建设研究

田原 唐飞 贾月伟

摘要：面临新型城镇化过程中出现的养老保障方面的问题，本文梳理了我国养老保险体系的发展和国内部分地区统筹城乡社会保障的实践，对比中德两国在农村养老保险方面的差距，总结德国成熟模式对我国的启示，最终结合保定市实际情况，提出优化建设养老保险模式的思路和方向。

关键词：城镇化;养老保险;城乡统筹

中图分类号：F24文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.23.031

0引言

城镇化的核心目标应当在于吸纳流动人口，并使流动人口（包括农民工在内）能够在城市安居乐业。经过多年实践表明，社会保障问题是农民工市民化的最大难点，是他们能否留在城镇、扎根城镇的关键点。2016 年，国务院印发了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，其中强调要促进具有在城镇稳定就业和生活能力的农业转移人口携全家落户城镇，同时与城镇居民同权利、共义务。“新型城镇化规划”明确要求把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务，并提出了农业转移人口享有城镇基本公共服务的推进工作的具体目标要求。其中包括到 2020 年，城镇常住人口的基本养老保险覆盖率从2012年的66.9%提高到 90%以上。因此，适应国家新型城镇化发展战略的要求，研究养老保险模式的国际借鉴与建设问题，对于实现社会保障制度与城镇化进程的良性互动，促进社会保障事业的城乡统筹发展具有十分重要的意义。

1城镇化背景下整合与优化社会保障制度的国内实践

1.1我国基本养老保险体系的发展

目前，我国基本养老保险体系根据参保对象的不同，从制度层面主要包括机关事业单位基本养老保险制度、城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度。而形成这种格局经历了以下发展过程（见表1）。

1.2国内统筹城乡社会保障的实践

在社会保障与户籍挂钩时期，为解决外来从业人员无法纳入我国社会保障体系的问题，上海于2002年建立了综合保险制度。这一保险制度覆盖了所有外来从业人员，提供住院医疗、工伤和老年补贴三种保障，由商业保险公司具体经办这一保险业务。为适应外来从业人员流动性强、收入波动大的特点，综合保险以三个月为缴费周期，缴费基数和缴费比例都相对较低，虽然减轻了企业和个人的经济压力，但是保险的待遇水平也相应较低，加重了与当地户籍人员在享受社会保障方面的不平衡。2011年，这一制度取消，参保人员并入了城镇职工社会保险制度体系。

为解决由于收入偏低造成的农民工社会保障参与率不高、无法享受基本养老和基本医疗保障问题，重庆市于2007年探索采取了养老保险和基本医疗保险“双低”模式。本文不对医疗保险进行过多阐述，在农民工养老保险方面，重庆市降低了农民工参保的个人繳费和企业缴费比例，二者总共为15%，由本人和企业协商参保这一保险或是企业职工养老保险。在重庆市范围内，如果进行养老保险的变动，只转移账户档案和养老保险关系，并不会变动个人账户基金，达到规定年龄即可享有养老待遇。但是同样，由于养老待遇相应较低，2010年起，重庆开始推进整合两种保险制度，并于2012年实现并轨。

成都市2006年提出了“双放弃换社保”模式，目的在于缓解农村土地荒置、留守老人生活无法得到保障等问题。这种模式就是要求农民自愿放弃土地的承包经营权和宅基地的使用权，以此来换取购买城镇安置房的权利。在此基础上，按照不同年龄段的参保和补助政策，由个人、集体、财政三者共同出资，使失地农民参与城镇社会保险制度。成都市温江区在同一时间试点将农村集体土地股权化、集体资产股份化，建立村级股份经济合作社进行统一管理，并向农民发放其持有股份和股权相应的收益。这种模式一定程度上实现了土地养老功能，推进了土地的集约化、产业化，但是由于保障的层面并不完全，也无法解决农民的未来发展问题。

2中德两国农村养老保险模式的对比分析及启示

在中国基本养老保险体系的三个组成部分中，城乡居民基本养老制度因为涉及到较多的农村人口，成型较晚也存在更多的问题，此部分主要探讨农村养老保险模式。

2.1中德两国农村养老保险模式的成效和问题

经过较长时间的发展，中国的城乡居民基本养老保险制度覆盖面逐渐扩大，初步将广大的农村人口纳入进来，使其具有一定的养老能力，在缩小城乡居民养老水平差距方面迈出了探索的一步，养老保险基金的统筹层次也逐渐提高，一定程度上缓解了货币贬值的压力。但是我国对养老保险的制度管制相对缺乏，制度的建设尚不完全，养老保险关系的转移接续存在较大的障碍，同时部分地区的养老金平衡收支压力很大。

相比而言，德国的农村养老保险制度发展比较成熟，保险关系的管理和转移接续科学畅通，法定养老保险与商业养老保险共同作用，在给予农民较好的养老保障的同时推动了农业的向前发展。当然，德国的农村养老保险模式也存在一些问题，主要是资金上的压力，养老保险基金的增值能力弱，过多的依靠财政资金，使得养老金入不敷出。

2.2中德两国农村养老保险模式对比分析

每个国家的养老保险制度都是基于国情而建立的，因此在各个方面都有所不同，主要从法律法规建设、投保对象、管理运营、转移接续四个方面进行对比。

在法律法规建设方面，我国只出台了《社会保险法》，养老保险只是其中一小部分内容，可操作性差，具体实施方面多靠出台一些“意见”“决定”“方案”等来进行规范。德国的养老保险的法律法规建设经历了《农民老年救济法》《农民养老保险法》《养老保险改革法》的过程，为解决德国养老保险面临的问题起到了先导作用。

在投保对象方面，我国将除参保机关事业单位养老保险和城镇职工的养老保险人群外的其他居民全部纳入了城乡居民养老保险，年满60周岁的农村老年人就可以领取基础养老金。德国针对不同的职业工种设立了不同的保险条款，如农场主及其配偶参保农民养老保险，农业企业的雇员则参保（法定）普通养老保险。

在管理运营方面，我国目前针对农村人口施行的养老保险将基础养老金和个人賬户相结合，基础养老金由国家和地方财政进行补贴，个人账户由个人缴费和财政、集体的补贴组成，养老保险基金基本实现了由社会保障部分负责的省级统筹管理，养老保险基金的投资运营自2016年开始启动，其保值增值渠道、风险管理等方面还存在问题，尚需要逐步完善。德国农村养老保险资金实行现收现付制，其组成包括农民缴纳的保费和政府的补贴，很难进行资本运作，养老保险的运作管理由各州农村养老保险机构负责，政府只负责统一立法和管理监督。

在转移接续方面，我国出台过一些文件，规定允许基本养老保险关系跨省接续转移，不影响缴费年限和个人账户资金，参与过两种或两种以上基础养老保险的人员可以转换养老保险，但是落地实施存在较大难度，近年我国各地也在出台相应文件，加强养老保险转移接续时效。德国养老保险的开放性和发达的信息化条件使得参保人可以凭借唯一的社会福利号码自由在农村养老保险体制和普通养老保险体制之间转换。

德国作为发达国家，在养老保险整个体系的建立方面都比我国成熟，虽然由于国情不同很难套用，但是也可以在充分考虑农民利益、加强养老保险特别是农村养老保险法制建设、便捷养老保险关系转移接续方面给予一定的启示和借鉴。

3城镇化背景下优化建设养老保险模式思路

数据显示，2018年末全市常住人口达到935.93万人，城镇人口为500.61万，城镇化率为53.49%，并预计保定市老年人口将在2020年达到219万，养老服务面临巨大的压力。虽然养老保险的模式建设最终要服从国家统一安排，但是在制度具体落实过程中，保定市可以在以下方面注意加大力度。

一是积极配合养老保险全国统筹进程。养老保险从县一级统筹逐步过渡到全国统筹，是加强养老金区域平衡、均衡企业和个人负担、增强养老金抗风险能力、提高养老关系转移接续效率，最终推进社会公平、加快城镇化进程的重要举措，最终目的在于实现国家统一预算、各省分账管理。在这一过程中，需要各省各市的全力配合，保定市需要根据国家、河北省的各项文件精神，提高进行相关工作的预案。

二是加强养老保险建设的制度约束。虽然我国对养老保险的法制建设还在路上，但是在坚决落实中央现行各项文件精神的同时，保定市可以以本地实施养老保险过程中出现的问题和具体的落实措施为依据，在中央、河北省制度下，制定本地操作的方案，以制度形式进行确认和补充，加强各县推进养老保险工作的规范性和实效性。

三是鼓励养老保险第三支柱发展。目前作为我国养老保险第一支柱的基本养老保险一支独大，第二支柱企业年金仍是“短板”，第三支柱个人商业保险尚为“幼苗”。在前两个支柱受到限制的时候，就需要尽力促进第三支柱的发展。我国已经对养老保险第三支柱的扩容进行了一些有益探索，也有消息称人社部正在研究将合规的银行理财、基金、商业养老保险等金融产品纳入养老保险第三支柱。这就为地方发展相应产品提供了机会，保定市可以在权限范围内支持、鼓励相应金融产品的创新发展。

参考文献

[1]国务院发展研究中心课题组.农民工市民化制度创新与顶层政策设计[M].北京：中国发展出版社，2011.

[2]穆怀中，沈毅.中国农村养老保险体系框架与适度水平[M].北京：社会科学文献出版社，2015：5.

[3]吕卓，崔宏楷，张鑫.黑龙江省农村养老保险适度水平微观测度与动态调整[J].现代商贸工业，2019，（30）.