新型城镇化进程下生态文明与韧性城市协同建设研究

韩庚君

摘要：生态文明和韧性城市是中国新型城镇化建设的两大驱动力。二者的协调建设将成为新时期中国城市化建设的关键战略步骤，在发展过程中将韧性城市和生态文明相结合，对提高城市的生态韧性，进行生态文明协同创新具有重要的实践意义。六年来，北京、天津、河北三地在协调发展中携手共进，共图共建，积极探索生态文明与韧性城市协调建设的机制和路径。但实践中仍存在一些问题，如社会资本水平低、全民参与程度低、生态文明与韧性城市建设缺乏协调机制、生态文明与韧性城市建设规划缺乏协调等，因此要进一步加强规划协调、制度协调、目标协调和路径协调规划。

关键词：京津冀;生态文明;韧性城市

中图分类号：F2文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.23.005

京津冀城市群的人口密度较大、信息化发展水平较高、城市子系统复杂。作为各种资源要素集合，城市群承载着人们的主要生活，也不可避免的会面对很多突如其来的疫情等重大公共卫生事件，将韧性城市建设作为未来城市群发展的重要目标，有利于保护人民群众的生命财产免受威胁。“韧性城市”是指一个城市或城市群在应对和防治外部危险灾害时能够解决危机，同时人们的正常生活、城市的运转可以正常进行的能力。换句话说，当遇到重大危机时，该城市或城市群有充分的保障和应对措施迅速解决困难，接受冲击，并迅速恢复，与此同时还能够不影响城市其他功能的不被中断且正常运行，并进行及时响应和改善，以更好地应对不可预测的灾害风险。韧性城市的建设是城市群生态系统建设的核心理念。建设基于生态文明理念的韧性城市，是满足人民需求的重要措施。习近平总书记提出“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”，为生态文明与韧性城市的融合发展指明了方向。本文以京津冀城市群为研究对象，探讨增强城市群发展韧性，推进生态文明发展，提升城市应对重大事件的能力。

1生态文明与韧性城市协同建设的内在逻辑

近年来，城镇化进程加快，诸多城市问题相继显现出来，由于极端天气、自然灾害、瘟疫等突发事件持续不断的出现，越来越多的城市开始重视韧性城市建设。放眼世界，美国、英国、日本、西班牙等国的大城市在其长期城市规划中提出了新的发展理念，以增强城市复原力。此次新冠肺炎疫情的多地相继爆发并在全球传播开来，给城市韧性规划敲响了警钟，引发新的思考。党的十九届四中全会提出“优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”。2021年作为“十四五”规划的元年，城市韧性如何建设对于开展“十四五”时期各项工作具有重大意义。

（1）韧性城市的重点在于恢复力和适应力的建设提升。传统研究中对于城市的发展界定为一个自然的历史过程，城市的建设和发展由于异质性的资源禀赋，如基础设施、公共服务能力和城市治理能力不同，建设规划也不尽相同。由于近些年来气候变化、地震等自然灾害的频繁发生，尤其是2020年爆发的新冠肺炎疫情社会危机，严重影响到人们正常的生活和生产，全球大部分国家和地区的经济活动也遭受到了前所未有的巨大打击。因此，增强城市抵御能力，推进规划韧性城市的建设已成为许多城市近期和未来的发展规划。比如说，在疫情的影响下，纽约、巴黎、罗马，悉尼和东京等国际大都市都在其空间规划中加入了韧性城市的发展战略。韧性城市已经成为这些国家大都市发展规划的重要组成部分。如OneNYC 2050： New York City's Strategic Plan、Sustainable Sydney 2030 - City of Sydney、Community Resilience Planning Guide for Buildings and Infrastructure Systems都明确列出很多关于韧性城市发展的内容。

（2）与传统城市防治灾害不一样，韧性城市的系统不仅包括工程领域，还涉及到社会科学、政治经济等广泛领域的内容。融入生态文明，从被动抗灾到主动防御，将社会上分离的各类元素聚集起来，使所有利益相关者参与进来，发挥协同联动的功能，组织人们学习防灾抗灾知识，将原有的仅紧靠单纯的防控部门扩展到全民共同防灾，引导人们从被动学习到智慧学习，熟练掌握防灾知识，建立防灾抗灾耦合系统，构建城市可持续发展框架。世界银行专家指出，建设一个100多万人口的韧性城市，可以将城市发展的红利提高2.5至3倍，以同样的投资和全方位的智慧管理，促进可持续发展目标实现4倍左右。

（3）以城市韧性建设作为基本切入点，在智慧城市建设如火如荼的大趋势下，针对基础设施系统以及社会、经济等城市功能系统的耦合关系进行深入研究，借鉴国外韧性城市建设经验，可得出重点研究内容包括Robustness，Adaptive，Resourcefulness，Redundancy，Robustness，Diversity等方面。具体来讲，可划分为“城市群——城市——社区——建筑群落”的层级系统，将韧性列为城市发展的长期规划中，为居民提供畅通、便捷、舒适的高水平、高质量服务。

2新型城镇化进程中生态文明与韧性城市协同建设存在的问题

六年来，北京、天津、河北三地在生态建设和减灾防灾方面取得了一定的成绩。2017年9月《北京城市总体规划2016-2035》发布，明确提出，打破行政区域限制，加强城市减灾防灾能力，提高城市韧性。同年城市规划年会召开，主题为城市如何韧性，来自国内外的专家学者就当前我国城市韧性的建设基本情况、现状和面对的困难和解决方法进行了讨论。随后，2018年3月中华人民共和国应急管理部設立，标志着我国对于城市韧性建设的重视和生态文明建设的迫切要求。2019年3月，天津市人民政府办公厅印发《天津市提高自然灾害防治能力三年行动计划（2019—2021年）》，提出全面提高自然灾害防治能力，最大程度保障人民群众生命财产安全。2021年建成与现代化大都市相适应的自然灾害防治体系，增强人民群众防灾减灾意识。无论是长三角经济带还是粤港澳大湾区建设，都离不开城市韧性这个主题。虽然目前取得了一定的成果，这些成果源于京津冀、长三角和粤港澳各地协调发展的规划、设计和政策安排，但仍存在很多亟需解决的问题。

（1）城市发展，韧性为先，而对韧性城市理解的不全面则会影响城市群协同发展的整体规划，大部分人们认为，韧性的建设，重点在于防灾和减灾方面，但他们没有认识到，包括城市群绿色发展、可持续健康发展，人们生活水平的提升，人们生活的高效、交通是否便捷，日常饮食的有机健康，城市生态环境的良好，医疗卫生设施、教育资源的丰富发展，都是城市韧性建设的重要内容。即要综合考量何为韧性，基础设施建设韧性、经济发展韧性、社会组织韧性以及政府制定政策的韧性方面，通过这四个维度的建设举措，推进城市韧性的健康发展。

（2）目前国内关于韧性城市的研究和实践探索尚处于萌芽阶段，作为复杂系统性工程，在实际推进层面，尚未形成将生态文明和韧性城市结合的管理机制，需要从政策制度、美好社区、公共空间、文化观念等多个方面借助科技进行实证分析，进行系统构建。京津冀城市群的韧性构建，一是需要完善三地交界地区的交通设施，加强区域的内部联系。二要坚持低碳发展的指导理念，如新能源的开发利用，降低社会能源消耗，实施低碳排放。三是为了应对未来的突发灾害，要重视城市社区韧性建设，弥补原有社区管理的短板，比如说在此次新冠肺炎疫情中，城市社区对疫情防控作用相当重要，完善的社会治理模式对疫情防控效果明显，而失败的管理模式将会增加疫情严重的程度。

（3）城市韧性评价指标体系尚未构建。利用大数据构建城市模型，和云计算、物联网、AI技术为支撑提升风险监控、指挥和处置水平有待提高。市民对城市韧性的认识、对灾害的防灾意识，应对技能和能力以及灾后心理应激能力恢复能力都应有相应的措施进行管理和宣传。韧性城市的发展受到市民信息化水平不足的制约，不仅需要基础设施建设的保障，还需要动员全社会力量的参与。然而，与此同时，公众健康、城市规划建设、应急治理以及可持续发展也影响了生态文明和韧性城市的建设。

3新型城镇化进程中生态文明与韧性城市协同建设的思考

推进城市高质量内涵式发展，必须进一步加快韧性城市与生态文明的协调建设，补短板，强弱项，增强城市发展韧性，建设高质量城市群。

（1）宏观方面，借鉴国际城市韧性建设经验，探索韧性城市研究框架。政府顶层设计对建设生态文明和韧性城市具有指导性作用，将“韧性城市”建设纳入“十四五”规划体系。在创造生态文明和韧性城市的过程中，美国洛克菲勒基金会基于大量实证研究提出韧性城市的研究框架包括技术及策略（Technical & strategy）、健康及医疗（Health & medical treatment）、经济及社会（Economy & society）、组织及环境（Organization & environment）四个维度组成，细化为12个目标、58个绩效指标及176个二级指标。荷兰在2008年就批准了鹿特丹气候保护（Rotterdam Climate Proo）计划，致力于到2025年对气候变化影响具有充分的恢复力，建成世界最安全的港口，提升城市应对洪水等自然灾害的能力。伦敦应对气候变化在2011年发布《风险管理和韧性提升规划》，制定具有灵活性、有效性的规划方案。综上，在规划中需要制定有效的自然资源和生态环境保护政策，提升城市自然资产及生态环境应对外部自然灾害的能力。

（2）中观方面，除应对自然灾害，一定程度的社会变化、政治形式变化等所引起的困扰也是韧性城市构建中需要极为重视的方面。生态文明与韧性城市的协同建设是一项系统的创新工程，关系到经济转型升级、社会管理创新和人民生活质量的提高。为人民服务，方便人民，造福人民。我们应该在不同阶段、不同层次、不同方面响应社会对韧性城市的需求。把人民群众最迫切需要的公共安全和服务作为韧性城市建设的核心和重点。在经济韧性、基础设施韧性、生态韧性、制度韧性和服务韧性领域构建具备系统性恢复能力和适应能力的城市群。健全供应链——产业链弹性机制，避免陷入黑天鹅式风险，建立出台各种应急预案，确保大型公共服务场馆的应急功能。同时在医疗、教育、就业、食物等基本公共服务体系中建立有效机制，增强人民的城市归属感，充分利用AI技术让城市快速应急能力提升。注重提升凝聚力与城市认同感，鼓励相关利益者有序参与城市发展和治理。

（3）微观方面，社区是城市的重要单元格，“城市应对灾害的能力不仅取决于重大基础设施，一定程度上也与社区的组织方式密切相关。”韧性城市强调社区一定要具备处理社会变化、政治变动和环境变化所引起困扰的能力，即智慧化社区建设。此次疫情的发生考验了城市精细治理的能力，在生态文明基础上，应将绿色治理和智慧治理纳入城市发展的治理体系中，形成社区—院落—楼栋治理链，提高社区的感知风险、监测防控防线机制，建设韧性社区，发挥社会组织的主体作用，健全承受、韧性、恢复、适应四个阶段的作用机制，构建城市韧性的安全屏障。社区韧性建设应依据当地环境的特征以及政治经济社会的具体情况，了解城市弱点，优化基础公共设施，提高城市宜居性。如旧金山南部韧性城市建设，悉尼千禧公园，昆士兰黄金海岸2031城市规划，都是社区韧性建设的典型案例。要充分认识到韧性社区的重要性，为新型城镇化进程中的城市公共安全和可持續发展构筑系统防线。

参考文献

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[3]孟雪，狄乾斌，季建文2.京津冀城市群生态绩效水平测度及影响因素[J].经济地理，2020，（1）：181186，225.