“三权分置”改革背景下农村土地经营权抵押贷款的社会效益分析

徐月英

【摘   要】 农村承包经营土地“三权分置”改革，进一步为农地经营权抵押贷款提供了法律支持和制度保障。农村土地经营权抵押贷款，为盘活农村土地这一“沉睡资产”，促进“三农”发展提供了有力的资金支持，从而带来了巨大的社会经济效益。农村土地经营权抵押贷款有助于农民脱贫增收，有助于农村振兴，有利于推动农业的现代化。但事物的两面性决定了农村土地经营权抵押贷款在带来效益的同时也会带来社会成本，农业环境效率、贫富差距、社会公平和社会稳定等问题需要给予重视。

【关键词】 农村土地经营权抵押贷款;三权分置;土地流转

一直以来，“三农”问题都是我国社会经济生活中的头等大事，自2004年以来，我国的中央一号文件都聚焦于此。 “三农”的发展中的关键是农民是否有基本的发展基础和空间，而资金问题是主要的制约因素。对于农民而言，土地是他们最大的财富，基于如何盘活土地资源这一问题，我国政府不断地进行探索和尝试。 20世纪90年代以前，农户基本上没有非农就业，“两权分离”的制度设计满足了当时的要求，促进了农业生产力的发展，解决了我国的温饱问题。但“两权分离”也导致了承包地块的细碎化[1]，并且受《物权法》和《担保法》的限制，农民不能将农村土地所有权和承包权作为抵押物进行融资。受这两方面因素的限制，农民难以筹措农业生产所需要的资金，农业无法进行规模化生产，再加上农业本身的弱质性，我国“三农”发展的进程一度停滞不前。“三权分置”在“两权分离”的基础上，从土地承包经营权中再次分离出土地经营权，从而形成了集体所有权、土地承包权、土地经营权的土地权力结构[2] 。“三权分置”的目的是在坚持集体土地所有制和保护农民土地权益的前提下，促进承包地的流转和农业的规模化经营，从而促进“三农”发展[2]。发展需要资金，如何盘活土地这一“沉睡的资产”，中央政府给予了极大的重视。多年来，中央政府多次在重要文件中强调农村承包土地经营权抵押融资问题。

1  农村土地承包经营权抵押贷款的经济社会效率分析

1.1  有利于农民脱贫致富，缩小城镇居民和农民的收入差距

“授人以鱼不如授人以渔”，创业才是农村发展、农民脱贫致富的内源性动力支持。但任何创业活动都需要启动资金和基本的技术支持。由于我国农村土地的性质以及相关法律法规的限制，农地的抵押融资功能受到限制，农民因缺乏符合金融机构要求的抵押物而面临信贷约束。因此长期以来，我国农民主要的融资渠道还是依靠亲缘关系进行借贷。李国正（2019）[3]的调查结果显示：向亲戚朋友借款的农户占到68.3%，向信用社贷款的农户站1.2%，向其他金融机构贷款的农户占9.9%。但是，通过亲缘关系进行借贷无法解决大规模的资金需求。农村土地承包经营权抵押融资机制的引入，使得农民拥有符合金融机构要求的抵押品，化解了农民信贷约束难题。资金的保障提高了农民创业成功的概率，为农民脱贫致富创造了条件，从而缩小农民和城乡居民的收入差距。

1.2  有利于推动农业现代化，提高农业生产效益

农业现代化首先要求农业生产规模化，“三权分置”促进了土地流转，为新型农业经营主体规模化经营创造了条件。但是，新型农业经营主体要从农业规模化生产中获得较高的回报就需要投入大量的启动资金。显然，依靠自己的积蓄和通过亲缘关系借款是难以筹措到足够规模的资金的。[2]在市场经济条件下，新型农业经营主体要实现可持续发展就不能仅依靠政府的财政补贴政策，而是要增强自己的造血功能——遵循市场规律，充分发挥农地的财产属性和融资潜能，通过市场配置突破资金瓶颈的限制，从而在农业生产中实现生产要素的市场配置。

1.3  有助于农村产业结构的多元化，增加土地的使用效率

由于我国人多地少，农民人均承包土地面积小，带来的经济收入较低。南方沿海省份一方面由于农民人均农地面积少，另一方面由于经济较为发达，大量的农村人口到城市谋生，留守农村的老人和儿童无力从事农业生产活动，导致大量的农地抛荒，浪费了宝贵的土地资源。西方学者和克劳斯.丹宁格（2004）[4]的实证研究表明，土地所有权不是农户获取贷款的充分条件，稳定的土地收入才是前提。我国的土地承包经营权抵押贷款所看重的正是土地带来的稳定现金流，因此，农地经营权抵押贷款能让农民发现土地的价值、重视土地的价值。政府可以相应地引导土地流转，实现规模化生产，同时在守住我国耕地红线、保证粮食安全的基础上，结合本地区的农业特色和客观条件，发展农产品深加工、特色养殖产业、农业特色旅游等相关产业，提高土地的使用效率。而且在提高农地使用效率的同时，能够促进农村产业结构的多元化，增强农村经济的抗风险能力。

1.4  有利于资金回流农村

资金具有逐利性，金融机构具有营利性要求，需遵循“营利性、流动性和安全性”的经营原则。 “三权分置”改革后，农村土地承包经营权成为了符合要求的抵押物，同时农村承包经营权的流转还能带来稳定的收入。因此，对于金融机构而言，贷款的第一还款来源和第二还款来源都得到了保障。鉴于此，金融机构有动力为农民和新型农业经营主体提供额度较大、利息较低、符合农业生產周期资金需求的中长期贷款。随着农业生产所需资金的到位，农户及新型农业经营主体的盈利能力和抗风险能力得到提升，从而进一步提高其融资能力，形成良性循环，从而促进社会资金回流农村。

1.5  有利于促进农村的稳定和发展

我国长期以来的城乡二元结构，导致农村劳动力向城市流动，大多数农村只剩下老人和儿童留守，农村日渐萧条，从而导致教育资源、医疗资源愈发匮乏。留守儿童的教育问题、心理问题日渐为社会所关注;农村留守老人的养老问题、医疗问题也成为研究的重点。在“三权分置”条件下的农村土地经营权抵押贷款业务，能促进在城市务工的农村居民返乡创业，从而实现资金、技术、信息、劳动力等生产要素的聚集效应，促进农村经济的发展。农村经济的发展必然会吸引更多的资源回流农村，留守儿童的教育问题和农村留守老人的养老问题也迎刃而解。更为重要的是农村儿童的教育得到重视，才能保障我国人口素质的稳定提高。

农村土地承包经营权抵押能够促进农民收入的增长、生活水平的提高，能够促进农村经济的发展，促进农业生产现代化。“三农”的发展，必然促进地方经济的发展，地方政府既能从中获得经济效益，也能获得社会效益。金融机构由于农村土地承包经营权抵押贷款业务，拓展了自己的业务范围，从而获得新的经济增长点，提升其经济效益。因此，农村土地经营权抵押贷款能为农民、政府和金融机构都带来帕累托改进。

2  农村土地经营权抵押贷款的社会成本分析

2.1  对农业环境效率的影响

农村土地经营权抵押贷款在促进“三农”发展的同时，必然要考虑其对农业绿色发展影响几何。而农业环境效率是衡量农业绿色发展的重要指标。王宝义等人（2018）认为，农业环境效率是指指在相同的要素投入条件下，生产尽可能多的产品，把农业生产对环境的负面影响最小化。李燕（2019）的实证研究证明：农地的产权结构会影响农业环境效率，农地使用权、收益权和处置权的排他性越强，农户越注重农业生产的长期效益，更加注重对农地的维护和投资，从而对农业生态环境的污染更小，农业环境效率也就越高。

从上文的农地抵押贷款的社会经济效益分析可知，农村土地经营权抵押贷款有助于促进农村整体经济水平的发展。经济发展水平对农业生态环境质量会产生一定的影响，“环境库兹内茨曲线”理论认为环境质量与经济增长之间呈“倒U型”关系，在经济发展的初期，环境质量是下降的，随着经济增长到某一临界点后，环境质量会不断提高。因此，该项贷款在助力农村经济发展的同时，要注意发挥贷款资金的导向性作用，充分发挥绿色金融的作用。

2.2  对农村贫富差距问题的影响

目前，我国大部分地区的农村土地经营权抵押贷款政策导向比较强，属于地方政府支持农业规模经营的政策措施。由于我国地少人多，大部分农户可用于申请经营权抵押贷款的农地规模有限，往往达不到经营规模的门槛。而且农业生产主体包括两大类型——农户和新型农业经营主体。相对于普通农户，新型农业经营主体的生产规模较大、实力也较为雄厚，金融机构更易于掌握其生产经营状况。金融机构从成本效益的角度考虑，也更倾向于将资金投放给新型农业经营主体而非农户。因此，不可避免地导致资金流向规模经营的农户和新型的经营主体，增强他们的市场竞争力，而普通农户未必能从农地经营权抵押贷款中获益，导致农村贫富差距进一步拉大。

2.3  对农民合法利益的影响

目前，我国的农村土地经营权抵押贷款主要还是带有扶贫性质的普惠金融，金融机构并未将其视为企业利润增长点。随着农村土地经营权抵押贷款的全面铺展，资金和金融机构的逐利性决定了金融机构要从成本-效率、风险控制的角度考虑该项业务。作为风险缓释工具的农地经营权抵押，必然涉及到对抵押物价值的评估。由于农地所处地理位置、肥力、农地类型、交通状况、面积等诸多因素都会影响其未来现金流的流入，从而影响到经营权的抵押价值。因此，我国也无法建立统一的农地经营权抵押价值评估体系，作为相对弱势一方农户，其合法权益也许会被侵害。

2.4  对农村社会稳定性的影响

长期以来，土地解决了农民的基本生存问题，农地收入是农民基本的、首要的经济来源，在我国社会保障制度尚未建立健全的条件下，农村土地经营权抵押贷款导致的土地流转有可能会影响到部分农村居民的生存问题。虽然“三权分置”的制度设计旨在通过“经营权”实现提高农村土地利用效率的远景，又保留“承包权”以保障公平。一旦农民或新型生产者由于种种原因导致经济困难从而无力偿还贷款，土地使用权转出就成为必然。虽然当土地流转获得的款项达到农户借款本息时，农户可以将土地的经营权收回，但在经营权转出期间，农民可能面临基本生活保障问题。如果在经济下行的大环境下，大量农民无力偿还贷款，失去经济来源和土地保障，再加上农村贫富差距的加大，农村的社会稳定将受到一定程度的考研。

3  结论

总之，“三权分置”政策下的农村土地经营权抵押贷款有助于增强农户的抵押贷款能力，从而拓展融资渠道，解决“三农”发展所需的资金问题。而我国破解“三农”问题的关键就在于资金的投入。但是在看到经济社会发展的同时，也要对其带来的社会成本进行分析和考虑。事物的两面性决定了农村土地经营权抵押贷款在带来巨大的社会经济效益的同时，也将带来潜在的社会成本。要用宏观的视角去看待农村土地经营权抵押贷款问题、看待“三农”问题。

參考文献：

[1] 耿 卓.农民土地财产权保护的观念转变及其立法回应——以农村集体解决有效实现为视角[J].法学研究，2014（5）：98-113.

[2] 杨红朝.“三权分置”下承包土地经营权抵押融资的制度供给[J].江苏农业科学，2018（46）：370-373.

[3] 李国正.推动“两权”抵押贷款，助力乡村振兴和农民脱贫致富[N].证券日报，2019-10-12（A03）.

[4] 金松青，Klaus Deininger.中国农村土地租赁市场的发展及其在土地使用公平性和效率性上的含义[J].经济学（季刊），2004     （03）：03-10.

（编辑：赫亮）