行政法视角下船舶挂靠问题分析

高 宁

目前，关于船舶挂靠民事法律关系、责任主体认定的文章和见解颇多，但对行政法下的船舶挂靠相关问题进行分析研究的文献却不多见，行政管理中也存在与民事规定相混淆的情形，没有深入分辨其差别。笔者以为，船舶挂靠行政法所调整的法律关系和执法依据均不同于民事法律，有必要对行政法下船舶挂靠问题予以分析和澄清。

一、行政诉讼案例简介

A船为内河船舶，国籍证书和所有权证书登记船舶所有人均为甲公司。甲公司持有与乙（自然人）签订的挂靠协议，约定乙拥有船舶所有权，挂靠甲方经营，乙自主经营、自行管理、自负盈亏，产生的债权债务与甲方无关。2019年，A船超航区航行，招用未持证人员上船服务，在海上航行时发生倾斜并翻扣，造成2死2失踪的海上交通事故。经海事管理机构调查，认定船舶存在超航区航行、招用未持证人员上船服务等违法行为，并依法对甲公司给予行政处罚。甲公司认为处罚对象有误，其不负责经营、管理船舶，不应作为处罚对象，遂向法院提起诉讼。经一审、二审，法院认定海事管理机构“依据船舶登记认定甲公司系案涉船舶所有人，并对其做出处罚决定，符合法律规定”，驳回甲公司诉讼请求①行政判决书（2019）鲁行终2059号。。

二、船舶挂靠的界定及法律规定

在交通运输行政法律法规中不存在“船舶挂靠”的概念，与“挂靠”一词有关的仅有“挂靠港”一词，是区别于始发港、目的港的船舶运营中间挂靠的港口称谓。“船舶挂靠”是一种民间称谓，在民事审判和最高人民法院公布的《关于国内水路货物运输纠纷案件法律问题的指导意见》（法发[2012]28号）也有使用，一般界定为：船舶所有人将船舶挂靠于某一运输企业或管理公司，以被挂靠人的名义经营和/或管理船舶②管理船舶，是指船舶所有人委托船舶业务经营者对船舶安全与防污染进行管理，持有后者签发的符合证明（DOC）和船舶安全管理证书（SMC）。委托管理不涉及船舶所有权问题，与船舶经营资质挂靠要求不同。本文讨论的船舶挂靠不包括“管理船舶”情形，仅指经营资质挂靠。，并向被挂靠人支付一定数额的管理费作为酬劳[1]。船舶挂靠多见于内河船舶。

实施船舶运输经营资质管理，既是市场经济向计划经济过渡的产物，也是国家一以贯之的政策。1996年颁布的《水路运输服务业管理规定》第26条规定：水路运输企业不得出租、出借、转让或者涂改许可证书和有关货运业务单证。2008年《国内水路运输经营资质管理规定》第四条、第六条对船舶经营资质给予明确规定，除经营单船600总吨以下的内河普通货船运输外，经营国内水路运输应当取得企业法人资格，自然人经营单船600总吨以下的内河普通货船运输应当办理个体工商户登记。2014年颁布《国内水路运输管理规定》，废止了《国内水路运输经营资质管理规定》，但在新规定第六条将挂靠经营进行了重新规定：个人只能申请经营内河普通货物运输业务，并应当有符合本规定要求的船舶，且自有船舶运力不超过600总吨。这实际上维持了《国内水路运输经营资质管理规定》对船舶挂靠经营的要求。《国内水路运输管理条例》第三十七条对出租、出借、倒卖行政许可证件或者以其他方式非法转让行政许可的情形设定了罚则。《交通运输部关于实施国内水路运输及辅助业管理规定有关事项的通知》（交水发〔2014〕141号）规定：“严禁水路运输经营者以欺骗手段接收船舶挂靠。”《交通运输部办公厅关于进一步加强航运公司安全管理工作的意见》（交办海〔2019〕2号）规定：杜绝出现船舶“假登记”“假光租”现象，严禁发生“挂靠”经营和“代而不管”行为。从上述规定可以看出，国家明令禁止所谓的船舶挂靠，也体现了行政法下不存在“船舶挂靠”的概念和说法。

三、行政法下船舶挂靠人主体认定

船舶挂靠经营关系主体主要是挂靠人、被挂靠人两个主体，挂靠人是不具备水路运输经营资质的实际船舶所有人，被挂靠人是具有水路运输经营资质的航运企业。对于责任主体的认定，交通运输主管部门实践中也有不同的观点和做法：一是从物权法原理判断，倾向于船舶实际所有人，也就是对挂靠协议效力予以认可；二是从船舶登记相关规定，认可船舶所有权、国籍证书登记效力；三是从公平原则进行判断，考虑船员雇佣、船舶管理和风险收益等因素。以上观点混淆了民法和行政法的相关规定，导致了行政管理上的混乱。

笔者认为，行政法律法规是行政机关依法行使职权的基础，在责任主体认定上亦应依据行政管理法规做出判断，而不是民事法律规定，简言之船舶挂靠行政法责任主体应该是被挂靠人。在本文行政诉讼判决中，法院认为，“即使甲公司与乙之间船舶挂靠关系真实存在，海事管理机构对船舶所有权登记证书、国籍证书记载的船舶所有人做出行政处罚，亦不违反前述法律和行政法规的规定”①行政判决书（2019）鲁行终2059号、2060号。。行政法下认定责任主体为被挂靠人，理由如下：

一是依据《船舶登记条例》第五条规定，船舶登记属于登记对抗主义，未经登记的，不得对抗第三人②此规定与《物权法》第三十四条规定基本一致，只是其表述为“未经登记，不得对抗善意第三人”。《船舶登记条例》中的“第三人”字面上范围大于“善意第三人”。，该条例第六条对船舶抵押权、光船租赁权的规定也是如此。海事管理机构依法实施行政管理，根据《船舶登记条例》相关规定认定船舶所有人，依据其登记信息确定责任主体当然无误。

二是船舶在海事管理机构进行船舶所有权、国籍登记时，为了实现船舶经营挂靠目的需要将挂靠的船舶登记在被挂靠人名下，必然提供虚假所有权取得证明材料，包括但不限于虚假的船舶买卖、建造、光租协议和交接文书等相关行政许可需要提交的材料。挂靠方与被挂靠方是合意欺骗行为，也可以说是一种自愿、自认的行为，在责任认定时当然不能免除被挂靠人的义务，无论其是否参与船舶的运营管理。

被挂靠人与挂靠人或第三人之间对船舶持有“阴阳协议”，即办理船舶登记时被挂靠人提供的“阳”协议和私下签订挂靠约定的“阴”协议，对于挂靠协议违反行政法律法规关于禁止船舶挂靠的强制性规定，是否导致必然无效的问题实践中也有不同见解。据了解，目前主流做法是：行政机关并不因为船舶挂靠协议存在而否认船舶登记所认定的所有权归属，民事诉讼也不否认挂靠协议因违反行政规定而导致合同本身无效③沙晓岑硕士论文《船舶挂靠法律问题研究》第7页：规范船舶挂靠行为的其他禁止性规定也属于取缔规范而非效力规范，船舶挂靠协议对此类规定的违反并不导致合同本身失效。，基本上是行政归行政，民事归民事，行政机关多数认定“阳”合同效力，认为“阴”合同是否有效应由法院认定；法院多数会考虑“阴”合同效力，“阳”合同效力问题应由行政机关处理①沙晓岑硕士论文《船舶挂靠法律问题研究》第7页：至于协议的履行是否违反《国内水路运输经营资质管理规定》等行政性法规的规定，而应负行政法律责任，应由有关行政机关处理，法院通常不予审查，且被挂靠人的行为是否违反行政法规的非效力规范，并不影响民事效力的约定。。当然，也有将两者综合考虑的做法。

四、船舶挂靠的法益分析

对于民事法律下船舶挂靠法律关系、责任主体的分析认定，法官、学者和律师论述诸多，最高人民法院也有相关指导意见。笔者之所以强调行政法视角，是因为行政法与民事法律所调整的法律关系不同，导致了船舶挂靠所侵犯的法益亦不相同。

从调整法律关系看，行政法的主要目的是确保航运公司落实安全管理主体责任，杜绝出现船舶“假登记”“假光租”现象，严禁发生“挂靠”经营和“代而不管”行为，维护良好航运秩序，保障航行安全；民事法律的主要目的是维护平等市场主体之间人身、财产关系，维护各方合法经济利益。从侵犯法益看，行政法下船舶挂靠可能侵犯的法益主要是交通运输和安全的行业管理规定，主要体现在行业不当竞争、船舶管理、船员管理、通航管理、危险品和防污染管理等方面；民事法律下船舶挂靠可能侵犯的法益主要是商事主体之间的人身、财产和经营利益关系，主要体现在运输合同、保险责任、人身伤害和财产损失责任、海洋环境污染责任损害、侵权责任等方面。

基于上述区别，对于行政法下侵犯法益的责任追究，依据自然是行政管理法律法规。在行政法没有具体规定时可以借鉴民事法律相关规定②如对于“三无船舶”所有人的认定，就要依据民事法律相关规定来确定。，但其必须符合行政法的立法精神和基本原则，符合行政机关“法无授权不可为”和相对人“法无禁止即可为”的理念。

五、行政法下船舶挂靠存在的问题及规范建议

船舶挂靠经营模式在我国存在已久，虽然近年来行政机关对其进行了禁止和整顿，但效果欠佳。[2]笔者认为行政法下的船舶挂靠，主要存在立法与实践的脱节问题、行政与民事的冲突问题、监管与实效的落实问题、守法与激励的衔接问题。要解决上述问题，需要从立法上转变理念、司法上统一标准、执法上形成合力、守法上进行激励。具体问题分析及解决建议如下：

（一）立法与实践的脱节问题

船舶挂靠具有自身优势，也有存在的历史渊源和现实土壤，因此要对其存在的合理性和必然性有充分的认识。目前行政法对船舶经营资质的要求与航运发展实际不符，导致实践中不合规船舶只能采取“非法挂靠”方式生存，立法与实践的脱节现象较为严重。鉴于船舶挂靠的隐蔽性，虽无法统计挂靠船舶所占比例，但从法院审理案例来讲，内河船舶挂靠占比不能小觑。行政管理法律法规要与经济社会发展相适应，建议转变船舶挂靠立法理念，从源头上分层分级解决船舶“非法挂靠”问题：一是在全面调研个体和公司经营船舶数量及状况基础上，适当放宽个体经营条件限制，科学、审慎制定标准，减少“非法挂靠”船舶基数；二是鼓励资质良好运输企业开展兼并重组，通过增资扩股、作价入股等方式扩大企业经营规模，提升经营管理水平；三是强化船舶登记管理，通过政府信息平台加强船舶登记信息核查，加大对船厂、个人、运输企业利用虚假材料骗取船舶登记的打击力度。

（二）行政与民事的冲突问题

行政法对船舶挂靠经营持否定态度并持续规范管理，但民事法律从没有否定过船舶挂靠协议的效力，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第43条也从诉讼法的角度肯定了船舶挂靠行为的合法性。[3]虽然二者属于不同的部门法，但冲突导致在船舶挂靠管理上整体法律理念和做法的不统一，也是船舶挂靠不规范长期存在的原因之一。在转变行政法船舶挂靠理念的同时，要明确民事法律规定对船舶挂靠协议属于违反效力规范的合同，应认定无效。通过行政和民事法律法规的统一，可以实现对被挂靠人责任的追究，被挂靠人就会对收取挂靠费与带来风险进行权衡，也增大了挂靠人可能对船舶丧失所有权的风险，两者作用叠加必然大大降低船舶挂靠比例。同时，解决行政法与民事法律规定冲突，也是法制统一标准的必然要求，不能因为分属不同部门法而有所割裂。

（三）监管与实效的落实问题

近年来交通运输部门多次下发通知明确治理要求，《交通运输部关于加强国内水路运输市场监管工作的通知》（交水函〔2019〕343号）要求严厉打击“非法挂靠”和“代而不管”行 为①各级水路运输管理部门、海事管理机构要共同严厉打击国内水路运输“挂靠”经营和船舶管理公司“代而不管”等违法行为，水路运输管理部门要积极配合海事管理机构加强对船舶“假登记”“假光租”行为的查处，一经发现通过转让国内水路运输经营许可等方式挂靠经营的，要依法予以严肃处理，情节严重的坚决吊销其国内水路运输经营许可。，《交通运输部办公厅关于进一步加强航运公司安全管理工作的意见》（交办海[2019]2号）强调严厉打击船舶“假登记”“假光租”和国内水路运输“挂靠”经营、船舶管理公司“代而不管”、内河船舶非法从事海上运输等违法违规行为。交通运输部门主要监管对象为被挂靠人，而将船舶实际经营管理的挂靠人游离于交通运输部门监管之外，大大削弱了监管实效。同时，水路运输经营资质管理属水路运输管理部门管理，水上交通安全由海事管理机构实施，职能的分离导致信息不对称②在本文行政诉讼案例调查中，甲公司对地方港航管理机构的问询和回函中均承认A船属其所有且履行了管理义务，但在海事管理机构的问询和调查中均否认其为A船所有人且不负责经营管理，这种趋利避害的做法在船舶挂靠中普遍存在。。当下港航综合执法模式改革的推进，更是对强化监管提出了挑战。因此，要在充分整合现有资源的基础上，进一步确保监管措施能够取得实效：一是对水路运输企业实行分级分类管理，制定不同的检查频次和比例，实现监管精准发力；二是完善信息通报机制，及时通报航运公司和船舶经营资质取得及保持、安全检查、违法违规、船舶事故、体系审核、安检滞留等信息，强化信息共享；三是健全经营资质监督检查和预警制度，落实船籍港监管责任，准确掌控船舶经营范围及经营状况，夯实属地管理基础。

（四）守法与激励的衔接问题

虽然国家信用信息体系在不断完善，但总的来说激励作用尚不明显，“真金白银”的惠企措施有待完善，“指挥棒”引导力不够。同时，船舶挂靠经营利润丰厚，相比行政处罚所受损失而言，违法成本较低，导致船舶挂靠的土壤长期存在。坚持守信激励、失信惩戒，既要加大违法惩处力度，更要强化守信激励有效措施：一是加大执法力度，对屡犯不改的企业从严处理，为守法者提供公平的航运市场秩序；二是强化信用信息管理，建立企业信用与行政审批、税收服务、土地使用和管理等事项之间的联动机制，出台更多实惠举措；三是建立与银行保险监督管理机构的合作机制，引导银行、保险等机构按照风险定价原则，根据信用情况实施差异化对待，发挥市场机制的推动作用，助力信用良好的航运公司提升安全管理水平。