集体土地所有权主体明晰化的法实现

姜楠

摘要：在既有立法中，通说认为集体土地所有权主体为农民集体。然而农民集体并非具有确定含义的法律主体概念，其具有一定模糊性。对集体土地所有制与集体土地所有权两个概念的甄别，是实现集体土地所有权主体明晰化的关键。法律意义上的集体土地所有权主体并非农民集体，农村土地归农民集体所有的规范意义在于宣示集体土地所有制的主体为农民集体。从目前农村实际情况和集体土地所有权的立法现状来看，集体经济组织作为集体土地所有权主体具有合理性。以集体土地所有制的本质特征为导向，作为集体土地所有权主体的集体经济组织具有一定特殊性。同时，集体经济组织应当具备相应的内部机关以便于集体土地所有权的有效行使。

关键词：集体土地所有制;集体土地所有权;集体经济组织 ;法实现

作者简介：姜楠，吉林大学马克思主义学院讲师、博士后研究人员（长春  130012）

基金项目：2019年度国家法治与法学理论研究项目一般课题“农村宅基地‘三权分置研究”（19SFB2038）、中国博士后科学基金第66批面上资助项目（2019M660069）

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2020.03.012

农村集体产权是农村地区居民保障生活、进行农业生产的重要基础，是着力提升农村经济社会发展水平所不可或缺的物质资源。农村集体产权的核心是集体土地所有权，因而集体土地所有权的落实和完善是农村产权制度改革的重要环节。推进我国农村集体产权制度改革、壮大集体经济必然以集体土地所有权主体的明晰为前提。1集体土地所有权主体的明晰亦是推进农地三权分置制度改革以及宅基地三权分置制度改革的基础。以不违反中央有关落实集体土地所有权政策规定为前提，如何在法律制度层面进一步明确集体土地所有权主体，成为农村集体产权制度改革应予以解决的现实问题。

一、集体土地所有权主体的问题与争议

（一）既有法律对集体土地所有权主体规定之检视

如何进一步明确集体土地所有权的主体已经成为目前学术界公认的难题。依据不同的立法目标和时代精神，国家相继出台的相关法律都对集体土地所有权主体做出了相应的规定。但是，这些规定并没有完成将集体土地所有权主体在法律上予以明晰化的任务：

首先，《宪法》第10条第2款规定了哪些土地应当归集体所有。集体成为宪法规范意义上的集体土地所有权主体。由于《宪法》的立法任务是对我国基本的政治、经济制度做出根本性规定，《宪法》中的规范具有原则性和纲领性的特征。因此，《宪法》第10条第2款仅仅宣示了集体土地所有权的范围，即哪些土地归集体所有，对于何谓集体，没有予以明确界定。《宪法》具有根本性地位，其將集体确定为集体土地所有权主体的意义在于为部门法进一步规定集体土地所有权主体提供法律依据。

其次，依据《民法通则》第74条第1款的规定，劳动群众集体对于劳动群众集体组织的财产享有所有权。劳动群众集体组织的财产中包含集体土地，其自然应当归劳动群众集体所有。依据该条第2款，集体所有的土地属于村农民集体所有，其经营、管理者为村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会，乡（镇）农民集体经济组织所有的土地，可以属于乡（镇）农民集体所有。《民法通则》第74条第1款将集体土地所有权的主体认定为劳动群众集体，但该条第2款又将集体土地所有权的主体认定为村农民集体和乡（镇）农民集体。在该条文中，劳动群众集体、农民集体并没有被明确界定，两者究竟是何种关系，劳动群众集体是否包含后者，还是等同于后者，法律并没有给出明确答案。《民法通则》在《宪法》规定的基础上试图将集体这一概念具体化为劳动群众集体、村农民集体以及乡（镇）农民集体，但由于上述三个概念没有被明确界定，集体土地所有权主体认定的复杂性反而有所增加。

再次，1986年制定的《土地管理法》第8条将集体土地所有权主体认定为村内、村以及乡（镇）的三级农民集体，从而使集体土地所有权主体呈现多级化趋势。之后，《土地管理法》虽经多次修订（1988年、1998年、2004年、2019年），但有关集体土地所有权主体的规定并没有本质上的改变，只是表述上略有不同而已。1这一规定事实上是对“三级所有、队为基础”的农业合作化时期集体土地事实归属的法律确认，2即集体土地所有权的主体由农业合作化时期的生产队、生产大队以及人民公社转变为村内集体经济组织农民集体、村农民集体以及乡镇农民集体。但是，与《民法通则》如出一辙，《土地管理法》并没有对三种农民集体予以明确界定，集体土地所有权主体模糊的现实困境并未被有效破解。

复次，2002年制定的《农村土地承包法》（2009年、2018年修订）第2条明确规定，农民集体是集体土地所有权的主体。农民集体的集体土地所有权主体的法律地位得以再次确认，但究竟何为农民集体仍然没有明确答案。

最后，2007年颁布实施的《物权法》第59条第1款规定，集体成员集体为农村集体各项财产（动产和不动产）的所有权主体。集体土地当属不动产范畴，依据上述规定，其所有权主体应当为成员集体。在立法者看来，农民集体所有的特征表明了集体土地所有权应当归属于集体成员集体。在这一集体中，集体成员个体可以凭借成员身份参与土地的经营、管理并从中获得收益。只有本集体的成员才能享有这些权利。3与《土地管理法》以及《民法通则》不同之处在于，《物权法》解决集体土地所有权主体模糊的现实问题，以引进集体成员权为技术手段。《物权法》对集体土地所有权主体的界定意在使立法从抽象界定集体土地归农民集体所有转向为强调具体的成员集体对集体资产的支配。1集体的不动产和动产的所有权主体为成员集体，突出强调了集体土地所有权保障集体成员利益的制度功能，这一规定更加具有现实意义。但是，集体成员集体在《物权法》中并没有被明确界定，2由此引发的问题便是集体成员处于模糊状态：集体成员是否特指农民集体成员、在农民集体不明确的情况下如何界定集体成员、集体经济组织成员是否属于集体成员、村民会议成员是否属于集体成员等一系列问题并没有得到妥善解决。集体成员难以形成有效的运行机制和组织形式，3成员集体实质上只能是成员个体松散化的集合，处于此种状态下的集体成员能否真正享有和行使集体土地所有权值得怀疑。由此推定，将集体成员集体认定为集体土地所有权主体的立法抉择并未能成功解决集体土地所有权主体模糊的现实问题。《物权法》在集体土地所有权主体认定方面，没有取得实质性的进步。4

改革开放以来，我国逐渐恢复法治建设。集体土地所有制的实现方式发生了深刻变化，集体土地所有权制度成为集体土地所有制在法律层面的表现形式。但学界认为，集体土地所有权脱胎于集体土地所有制，集体土地所有权的法律规定要体现集体土地公有制意识形态方面的要求，1其被注入了鲜明的集体土地所有制要素。在政治话语体系中，集体土地所有制属于社会主义公有制的组成部分，其与社会主义意识形态紧密联系在一起。2集体土地所有权需要体现党的政治价值取向和普适性的共产主义理念和思想。3这表明，集体土地所有制成为集体土地所有权形成和发展的决定性基因，也表明所有制至上理念的影响并未彻底消除。

抽象意义上的集体土地所有制的实现作为集体土地所有权制度建构的指引和方向，使得集体土地所有权制度的政治宣示的作用远远超过了法律制度应当具备的规范作用，这就产生了一种所有制与所有权必然一一对应的“照相式”的公有制实现理论。4法律对于集体土地所有制的规定，被错误地视为对集体土地所有权的规定，两种规定发生了混淆。集体土地所有制主体被错误地认定为集体土地所有权主体是这一混淆产生的必然后果。集体土地所有制主体与集体土地所有权主体之间的界限被不当地消弭了。但是，由于农民集体是一个极度抽象的集合体，不是一个具有确定性的法律概念，5集体究竟是何物成了法律上难以解开的谜题。集体之所以成为法律上难解的谜题，原因在于农民集体是实现集体土地所有制政治运动的产物，其并非按照法律制度逻辑设计的概念。6

如此一来，农村土地归农民集体所有的规范意义应当另做一番解读：其是对集体土地所有制的确认，其意义仅仅在于为集體土地所有制提供正当的法律基础。简言之，农民集体是法律确认的集体土地所有制的主体，集体土地所有权主体不能简单地认定为农民集体。法律对集体土地所有制主体的确认，仅表明集体土地实质上的、最终意义上的归属主体为农民集体，7但并不意味着法律意义上的集体土地所有权主体就是农民集体。

三、集体土地所有权主体明晰化的应然选择——农村集体经济组织

（一）集体经济组织作为集体土地所有权主体之证成

集体土地所有权主体与集体土地所有制主体的区分，意味着农民集体应当被定位为集体土地所有制主体，而并非集体土地所有权主体。既有法律在认定集体土地归农民集体所有的同时，又明确了集体经济组织有权行使集体土地所有权。依据《物权法》第60条的规定，三级集体经济组织均具有行使集体土地所有权的法定权利，从而使集体经济组织与集体土地所有权在法律制度层面建立起了必然联系。有权行使集体土地所有权的集体经济组织作为集体土地所有权主体具有一定正当性，理由如下：

其一，《民法总则》赋予了集体经济组织以特别法人资格（第96条）。集体经济组织成为法律认可的民事主体，行使相应的权利、履行相应的义务、承担相应的责任，将其认定为集体土地所有权主体，有利于集体土地所有权主体摘掉模糊的负面标签，借助具体的民事主体类型实现具象化的蜕变。在特定的历史时期，高级农业合作社和人民公社对集体土地享有绝对的支配权，扮演了所有者角色。依据《高级农业生产合作社示范章程》，高级农业生产合作社是劳动农民在党和政府的领导下，以自愿和互利为原则组织起来的农村集体经济组织。人民公社是在高级农业生产合作社基础上联合组成的集体化程度更高的具有社会主义性质的互助、互利的集体经济组织。1但是，农民集体在农业合作化历史发展过程中从未以组织化的形式出现。2可见，集体经济组织享有集体土地所有权具有一定的历史基础。集体土地所有权主体必须是实体化的组织且应当与政策选择相契合。32016年，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》明确指出，坚持集体土地所有制，集体所有的土地是集体经济组织成员的主要资产。由于集体经济组织是独立的民事主体，其具有获得集体资产的法律能力，因而与集体经济组织成员的个人资产相区分。集体土地并非是集体经济组织成员的个人财产，集体经济组织成员以一种组织合作化的方式对集体土地占有、使用、收益和处分。成员组织化是团体形成的重要表征，这就使集体经济组织成为集体成员享有集体土地权益、行使土地管理、经营权利的主体表现形式。在中央政策中，集体土地是集体经济组织成员的资产的表述，事实上意味着集体土地是集体经济组织的资产，两者的法律内涵应当是相同的。可见，从新时期中央政策文件表述来看，集体经济组织作为集体土地所有权主体这一观点与中央政策精神是一致的，集体经济组织应当成为集体土地的所有权主体。4

其二，集体经济组织作为集体土地所有权主体，其与权利行使主体实现了内在统一，有利于集体土地所有权主体的明确界定。权利主体享有特定权利并对该权利自主行使是权利主体与权利客体相结合的一般性配置。集体土地所有权主体与集体土地所有权行使主体相分离的制度设计暗含了立法者默认农民集体不具备行使集体土地所有权的能力。一方面认定其为所有权主体，一方面又否认其能够行使集体土地所有权，这一做法本身有违所有权制度的一般原则，5表面上看是赋予了农民集体所有权，然而事实上，农民集体土地所有权主体的地位早已摇摇欲坠，被剥夺殆尽。6从既有立法效果来看，两者的区分使得集体经济组织享有了行使大部分集体土地所有权的权利，而所谓的集体土地所有权主体——农民集体——几乎不享有任何行使集体土地所有权的权利，其空有集体土地所有权主体之名，而无集体土地所权主体之实。另外，集体土地所有权主体与集体土地所有权行使主体的区分会引发出如何界定两者关系的法律难题，7集体土地所有权主体也并未因这一制度设计而明晰化。与之相反，集体土地所有权主体与集体土地所有权行使主体相分离，使得认定集体土地所有权主体的问题更加复杂化，集体土地所有权主体的界定难上加难，集体土地所有权主体也随之变得模糊，更深地隐藏在云山雾罩之中。1

其三，将集体土地所有权主体认定为集体经济组织，集体土地所有权主体的民事责任将得以进一步落实。在农村土地承包过程中，集体经济组织是法定的发包方（《农村土地承包法》第5条），集体经济组织亦有权出租集体经营性建设用地、出让集体经营性建设用地使用权（《土地管理法》第63条第2款）。在特定条件下，集体经济组织对于特定的用于非农建设的集体土地使用权享有收回权（《土地管理法》第66条）。此外，集体土地在被依法征收时，征收人将土地补偿费用发放给集体经济组织。同时，需要安置的人员由集体经济组织统一安置的情况下，土地征收人将征收土地的安置补偿费支付给集体经济组织，不再支付给被安置人员（《土地管理法实施条例》第26条），集体经济组织在土地征收过程中履行了集体土地所有权人的相应职责。2可以说，集体经济组织享有集体土地所有权主体应当享有的大部分权利，在日常生活中几乎完全扮演了集体土地所有权主体的角色。如果法律不能确认集体经济组织的集体土地所有权主体的法律地位，在农民集体无法承担相应的民事责任的情况下，集体经济组织在行使特定集体土地权利过程中，极有可能借以自身并非法定的集体土地所有权主体而推卸相应的民事责任。由是观之，法律赋予集体经济组织以集体土地所有权主体的法律地位，使得集体土地所有权主体的民事责任得以明确，对于维护正常的法律秩序具有重要而现实的意义。3

（二）集体经济组织作为集体土地所有权主体的必要条件

集体经济组织作为集体土地所有权的主体，需要以法律明确集体经济组织为我国农村地区必须建立的集体组织为必要条件。依据既有政策以及法律规定，村内、村以及乡镇可以分别设立集体经济组织。但是，各农村地区建立集体经济组织的实际状况存在较大差异。有的农村地区仅仅建立村集体经济组织，没有建立村内集体经济组织以及乡镇集体经济组织;有的农村地区仅仅建立了村集体经济组织、村内集体经济组织，没有建立乡（镇）集体经济组织;有的农村地区根本没有建立相应的集体经济组织。这一现象的产生与改革开放初期我国推行建立集体经济组织的政策态度具有莫大关系。

1983年中央一号文件明确提出，在农村地区推行政社分离改革。这一改革的核心在于将公社行政管理职能与经济职能相分离。公社的政权组织职能由农村地区独立的政权组织承担，经济职能由集体经济组织承担。1984年中央一号文件对于集体经济组织予以明确规定：首先，集体经济组织是区域性的经济合作组织，这一组织以土地公有制为基础;其次，集体经济组织没有统一的名称，既可以称为农业合作社，又可以称为经济联合社，还可以由集体成员集体决定使用何种名称;再次，集体经济组织可以在大队或联队范围内设定，也可以在生产队内设定;最后，集体经济组织可以与村委会分别设立，亦可以在村民委员会内部设定，一套班子两块牌子。此外，集体经济组织的成员可以是来自不同地区的农民，不受地域限制，但其设立必须遵循自愿原则。农民可以参加既有的集体经济组织，亦可以联合一定数量的农民成立新的不同组织形式、不同规模的具有农业合作性质的集体经济组织。公社如果已经成立相应的集体经济组织，应当充分发挥其优势。如果没有成立相应的集体经济组织，农民可以自发成立相应的集体经济组织;没有条件设立的，亦可以不设立集体经济组织。

由此可见，在当时的历史条件下，集体经济组织的设立具有两方面特征：一是该组织的设立并不具有强制性，在没有条件设立的地方可以不设立该组织，体现了相当的灵活性;二是集体经济组织的设定具有一定的依附性色彩，即村集体经济组织的职能可以由村委会行使，同一机构具有两种职能。这两个特征导致集体经济组织在各个农村地区成为并非必须设立的集体组织，设立或者不设立都不违反中央政策的规定。中央政策之所以没有强制各个农村地区必须设立集体经济组织，主要是考虑到当时我国农村各个地区的实际情況存在较大差异，有些经济基础较好的农村地区有能力设立集体经济组织，而一些经济基础较差的农村地区没有能力设立集体经济组织，若以政策命令的方式要求各个农村地区统一建立集体经济组织不具有可行性，亦违反实事求是的原则。受到当时农村经济发展条件的制约，中央政策才没有强制各个农村地区建立集体经济组织。但现如今，与上个世纪八十年代相比，我国农村集体经济的发展已经取得长足进步。1集体经济的壮大迫切需要明确集体产权的归属主体，进而强化产权主体对集体产权的有效经营和管理，实现集体资产的保值、升值。集体经济组织是当前我国实施乡村振兴的基本组织单位，亦是未来我国制定《乡村振兴法》所应当确定的基本组织单位。2从这一现实角度出发，为了避免集体土地所有权权利主体的缺位，未来我国应当在相应法律中明确集体经济组织是农村地区法定的、必须设立的集体组织。各个农村地区应当依照法律的相关规定，逐步建立相应的集体经济组织，从而使集体经济组织在农村地区不再是可有可无的集体组织。

四、集体土地所有权主体视域下的集体经济组织

（一）作为集体土地所有权主体的集体经济组织的特征

集体土地所有制与集体土地所有权在理论上虽然不能混淆，但也不能因此而否定集体土地所有制与集体土地所有权有关。3虽然在法律层面集体经济组织取得集体土地所有权主体的法律地位，但集体土地所有权的性质不会由此发生改变，这一权利仍然是法律实现集体土地所有制的基本形式，集体土地所有权制度的发展不能脱离集体土地所有制的轨道。4符合集体所有制的本质要求是实现集体土地所有权主体清晰化应当遵循的基本原则。以这一原则为指导，集体经济组织必然内含以下特征：

第一，集体经济组织成员构成范围应当与农民集体成员的构成范围具有一致性。集体土地所有权主体的确认不仅要在法律制度框架内进行，还要体现集体土地所有制的内涵和价值。集体土地所有权主体是集体土地所有制主体在法律层面的反映，是集体土地所有制主体具体为法人组织的实现过程。5因此，集体经济组织成员与集体成员在构成范围上是同等的，不应存在差异。农民个体只要具备农民集体成员资格即具有集体经济组织成员资格，满足集体成员资格条件的村民即成为集体经济组织成员，集体经济组织成员与农民集体成员的范围实现了统一。此外，将农民集体成员范围与集体经济组织成员范围做统一处理，其现实意义在于避免农民集体经济组织以农民集体成员不属于集体经济组织成员为由，否认其享有集体土地权益。此时，农民集体与农村集体经济组织合二为一，两者法律人格相统一，6农民集体就表现为集体经济组织。7集体土地所有制主体、集体土地所有权主体以法律技术化的处理为纽带成功地形成相互对接，实现了集体土地所有制主体的法律化。

第二，集体经济组织成员的法律地位平等。集体土地所有制主体应当是个体农民联合建立的共同体，共同体成员对土地（生产资料）进行公共占有。1在这一共同体中，由于个体农民共同占有土地这一生产资料，农民个体不能对集体土地形成垄断和独占，个体农民之间不存在以雇佣无土地者方式剥削他人的经济基础，相互之间地位平等。集体土地所有制主体的地位平等这一特征，亦决定了保障成员平等是集体土地所有权主体建构应当遵循的价值目标之一。2因此，集体经济组织成员作为集体土地所有权主体的成员具有平等的法律地位，这种法律地位的平等主要表现为集体经济组织全体成员有权平等地参与集体土地经营、管理，全体成员对于上述事项的决议享有平等的表决权。未经法定程序，集体经济组织不得剥夺其表决权。此外，对集体土地提供的各种保障性权益的平等享有亦是集体经济组织成员地位平等的具体体现。具体而言，集体经济组织成员平等享有取得承包地、获得宅基地等权利，还享有基于其成员身份请求分配集体土地收益的权利。3

第三，集体经济组织的责任能力受到一定的限制。集体经济组织一旦成为集体土地所有权主体，集体土地所有权自然归属于集体经济组织。但按照集体土地所有制保障全部集体成员均等占有土地资源并享有土地收益的本质要求，集體土地所有权的主体不能发生变更，集体土地所有权不能成为交易对象。否则，集体土地所有权的主体将就此改变，集体土地所有权的性质将发生变化，集体土地所有制将遭到破坏。由此决定，集体土地所有权不能成为集体经济组织清偿法人债务的责任财产，其清偿债务的责任能力进而受到一定限制。

第四，集体经济组织的设定以及主体资格的消灭具有法定性。集体土地所有权制度的确立以集体土地所有制为基础，作为集体土地所有权主体的集体经济组织是集体土地所有制主体——农民集体的法律主体形式，是法律对集体土地所有制予以确认的结果。因此，集体经济组织无须审批以及办理法人登记，一经法律确认便取得法人主体资格（《民法总则》第99条第1款）。同时，集体土地所有权始终以集体土地所有制为发展路向，由此决定了作为集体土地所有权主体的集体经济组织主体资格的消灭具有法定性，集体经济组织成员不允许以意定的方式解散集体经济组织。否则，集体土地所有权因权利主体资格的丧失将会转移给其他权利主体，集体土地所有权难免发生异化，集体土地所有权可能背弃集体土地所有制的本质要求，成为一种具有私有属性的法人所有权，集体经济组织成员的土地权益难以获得应有的法律保障。因此，集体所有制决定了集体经济组织不会因组成人员的决议而解散。4

第五，作为集体土地所有权主体的集体经济组织是一种类型化的法人，其组织形式具有多样性，例如，农村经济合作社、农村经济合作联社等农村经济实体都可以作为享有集体土地所有权的集体经济组织。但这些组织应当具备特别法人的属性，5且符合集体土地所有制的本质要求。

（二）作为集体土地所有权主体的集体经济组织的构造

集体土地在众多集体资产中具有重要的地位，集体经济组织行使集体土地所有权需历经以下程序：其一，集体土地所有权主体形成行使集体土地所有权的意志。在集体土地所有权中，主体的成员集合性是其固有特征。6因此，集体土地所有权的行使必须由全体集体经济组织成员依据法定或约定的表决程序形成团体意志，这一团体意志即为集体经济组织的意志。这一团体意志以行使集体土地所有权为内容。其二，集体土地所有权行使主体意志的传达。全体成员形成以集体土地所有权行使为内容的集体意志后，这一意志由意志形成机关传达其他机关，使机关成员知晓该团体意志。其三，集体土地所有权主体以行使集体土地所有权为内容的意志应当形成对外的意思表示行为。集体经济组织行使集体土地所有权最终需要对外发生相应的法律效力，这一效力的产生需要集体土地所有权主体将行使权利的意志转化为相应的意思表示行为。否则，集体土地所有权主体的意志难以发生法律效力。其四，集体土地所有权的行使应当受到特定的内部监督。集体经济组织全体成员经过决议形成行使集体土地所有权的团体意志，特定机关对这一团体意志予以执行，而这一团体意志的形成是否符合团体利益、集体经济组织的特定机关是否忠实地执行了该团体意志，需要予以一定的监督。

依据集体土地所有权行使的特定程序，集体经济组织内部需要设定相应机关，使其发挥特定的职能以保障集体土地所有权能够有效行使，明确集体经济组织治理结构中各方的权力、责任和义务关系。1

首先，集体经济组织应当设定权力机关。这一机关的构成人员为全体集体经济组织成员（集体成员），该机关的决议代表了集体经济组织的意志。在集体经济组织成员数量适中的情况下，这一机关的权力由全体集体经济组织成员行使，其表决机制为平均主义的多数决原则，即每一个集体经济组织成员均享有表决权，各个表决权之间没有差异。这种多数决原则是坚持集体土地所有制的必然要求。2如果集体经济组织成员的数量较多，这一机关的权力可以由全体集体经济组织成员选举出的成员代表行使。成员代表仅仅是集体经济组织成员委托的简单执行者，他对选举人负责，可以被罢免，并无任何特权，其只是选举人推选出的领取微薄报酬的“监工和会计”。3集体经济组织成员代表或全体成员可以做出决议，将集体土地日常的经营、管理事项授权集体经济组织执行机关代替权力机关做出决议。其授权范围必须明确记载于集体经济组织章程之中。执行机关代行决定权的范围仅仅限于章程记载的事项，而对于有关集体土地使用、处分等重大事项应当由集体经济组织权力机关表决通过。至于集体土地使用、处分等重大事项的具体内容，可以由集体经济组织章程予以规定。

其次，集体经济组织应当具备执行机关。执行机关是集体经济组织必须具备的常设机关，其功能在于按照权力机关的意志忠实履行对外代表集体经济组织的相关职责。这一机关的组成人员可以是本集体经济组织成员或集体经济组织成员以外的人员，其具体的选定或聘任程序应当由章程予以明确规定。事实上，为了提高集体经济组织执行机关管理、经营集体土地的专业化、职业化水准，避免集体经济组织成员同时成为不同机关的组成人员进而发生身份重叠，集体经济组织的执行机关可以由聘任的职业管理人员组成。对此，集体经济组织章程可以就执行机关履行与集体土地所有权相关职责做出具体规定。

再次，集体经济组织应当设定监督机关。监督机关的功能在于监督集体经济组织执行机关在执行权力机关做出的有关集体土地经营管理、使用、处分等相关决议的过程中是否侵害集体经济组织的合法权益。这一机关的组成人员由集体经济组织权力机关在执行机关成员以外的集体经济组织成员中选定，选定程序应当由章程予以明确规定。监督机关发现执行机关在执行权力机关有关集体土地所有权相关决议时有侵害集体经济组织合法权益的行为，有权要求执行机关纠正、停止其不当行为。执行机关拒绝上述请求的，监督机关可以以集体经济组织名义向法院提起诉讼。

集体经济组织成员为了维护集体经济组织的合法权益，在特定条件下发挥了监督作用。从一定意义上讲，集体经济组织成员在某种程度上可以被视为一种权力广泛而具有潜在性的监督机关。具体而言，集体经济组织成员在集体土地所有权受到侵害，而集体经济组织机关无所作为时，可以以自己的名义提起派生诉讼：一是集体经济组织权力机关做出的有关集体土地所有权的决议侵害集体经济组织合法权益的，集体经济组织成员有权请求权力机关纠正这一决议行为。如果权力机关拒绝这一请求的，占集体经济组织成员总数一定份额的组织成员可以以集体经济组织成员名义提起诉讼。二是集体经济组织执行机关没有执行权力机关做出的有关集体土地的决议或执行该决议的行为侵害集体经济组织合法权益的，集体经济组织成员有权请求监督机关或权力机关督促其履行相应的职责或制止其侵害行为。如果监督机关或权力机关拒绝这一请求，占集体经济组织成员总数一定份额的组织成员可以以集体经济组织成员名义提起诉讼。三是监督机关拒不履行监督职责或在履行监督职责过程中侵害集体经济组织合法权益的，集体经济组织成员有权请求权力机关督促其履行相应职责或制止其侵害行为。如果权力机关拒绝这一请求，占集体经济组织成员总数一定份额的组织成员可以以集体经济组织成员名义提起诉讼。派生诉讼制度不仅仅作为保护股东利益的公司法制度，其适用范围应当进一步扩展。1为了促进集体土地所有权保护机制的完善，法律应当赋予集体经济组织成员以派生诉讼权利。

Abstract：In the existing legislation， it is generally believed that the subject of collective land ownership is the peasant collective. However， the peasant collective is not a concept of a legal subject with a definite meaning， which is somewhat ambiguous. The identification of the concepts of collective land ownership system and collective land ownership is the key to achieving the subject clarity of collective land ownership. While the subject of collective land ownership in the legal sense is not peasant collective， the normative significance of rural land belonging to peasant collective is to declare that the subject of collective land ownership is peasant collective. In the light of the current situation in rural areas and the current status of legislation on collective land ownership， collective economic organizations are reasonable as subjects of collective land ownership. The collective economic organizations as the subject of collective land ownership have certain specificity， guided by the essential characteristics of collective land ownership system. At the same time， collective economic organizations should have the appropriate internal organs so as to facilitate the effective exercise of collective land ownership.

Key words： collective land ownership system， collective land ownership， collective economic organization， legal realization