农村集体产权制度改革背景下集体所有权主体制度的机遇与展望

林广会

摘要：農村集体产权制度改革背景下，集体所有权主体制度面临集体成员集体与农村集体经济组织是否具有同一性、股份合作制改革的目标资产是否与其他集体资产在归属上发生分裂、农村集体经济组织代表行使集体所有权的法律机制应如何表达等现实困惑。从集体资产的承续关系看，农村集体经济组织应为集体资产的所有者。农民集体应为实在的组织体，具有内部治理机制和意思能力，集体所有权主体理应定位为农村集体经济组织。农村集体经济组织在私法与公法制度的共同规范下，在可为与不可为之间维护着集体所有制的价值体系。集体经济组织应对全部的集体资产享有所有权，章程记载的责任财产范围应限于折股量化的财产范围。明确集体经济组织的集体所有权主体地位对传统村落的未来发展具有导向意义。

关键词：集体产权制度改革;农村集体经济组织;集体所有权;集体所有制;特别法人

作者简介：林广会，烟台大学法学院讲师（烟台  264005）

基金项目：国家社科基金重大项目 “农村集体产权制度改革的法治保障研究”（19ZDA156）

DOI编码：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2020.03.011

中共中央、国务院于2016年12月发布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《集体产权改革意见》）指出：“农村集体产权制度改革是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求。”以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制为内容的农村基本经营制度，既是我国农业农村发展进程中的历史选择，也体现了生产力与生产关系的辩证统一。“统”与“分”的有效契合，是中国农业经营体制尤其是农业适度规模化经营可持续发展的关键点。1审视当下我国农业农村改革的各项举措，如何进行“统”与“分”仍旧是改革顶层设计的宏观主线和逻辑基础。其中，“三权分置”政策力图通过土地经营权流转搞活农地产权制度，体现“分”的价值和功能;农村集体产权制度改革则通过以股份合作制改革为核心内容的体系化和联动性举措，体现“统”的价值和功能。在“分”的功能日益彰显、“统”的功能显著弱化的情况下，集体产权制度改革无疑将提振农村集体经济发展的内生动力。按照改革部署，将力争用五年左右的时间到2021年10月底前基本完成全部试点任务。届时，全国农村将普遍建立以股份经济合作社或经济合作社为主要形式的集体经济组织。这为进一步发展因主体虚位而深受诟病的集体所有权主体制度，提供了理论突破的新机遇。因此，以现实视角和历史眼光对农村集体产权制度改革背景下的集体所有权主体制度进行再思考具有理论和现实意义。如何挖掘和把握这种意义，正是本文写作的初衷。

一、农村集体产权制度改革背景下集体所有权主体制度的现实困惑

农村集体产权制度改革所谓“产权”大体包含两方面含义：一是农民集体对于集体资产的所有权。对此，《集体产权改革意见》明确要求在清产核资基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由乡镇、村和村民小组三级相应的农村集体经济组织代表集体行使所有权。二是集体成员基于成员身份对集体资产所享有的股份权利。对此，《集体产权改革意见》明确指出，要“着力推进经营性资产确权到户和股份合作制改革”“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据”。相应地，作为其组织载体的农村集体经济组织，可称为经济合作社或股份经济合作社。可见，一方面，《集体产权改革意见》基本承续了2007年《物权法》第59条和第60条对于集体财产归属和集体所有权行使机制的立法表述，维持了《物权法》所确立的集体所有权基本架构和行使机制，其细微差别仅在于《物权法》规定的集体所有权主体为“本集体成员集体”，而《集体产权改革意见》将其表述为“农村集体经济组织成员集体”;另一方面，《集体产权改革意见》将集体经营性资产以股份或份额的形式予以量化的组织载体确定为经济合作社或股份经济合作社，这些载体就是农村集体经济组织。以上政策表述虽未脱离立法表达的基本含义，但亦凸显了集体所有权制度内在及外向的诸多困惑。这主要体现在以下三方面。

（一）集体成员集体与农村集体经济组织是否具有同一性？

《物权法》与《集体产权改革意见》关于集体资产所有权主体的细微差异，并非属于可以一笔带过的表述问题。对于农民集体成员的表述，在不同的法律文件中并不相同。与《物权法》相异，新修订的《农村土地承包法》有多达12处的“集体经济组织成员”的使用，其中包括9处“本集体经济组织成员”，而无一处表述为“集体成员”。而从《集体产权改革意见》的表述看，其应是完全采纳了《物权法》所体现的对于集体所有权的制度内涵和权利构造。基于法律概念的内涵统一性，所谓“本集体成员”和“农村集体经济组织成员”应该具有相同的内涵。不过，问题的关键并非在此，而在于承载成员归属的集体或者集体经济组织是否具有同一性。如果它们具有同一性，那么成员集体（以下统称农民集体）所享有的集体所有权何以需要集体经济组织代表行使？如果它们不具同一性，那么，由相同成员组成的组织体在法律上何以并非同一组织？显然，这些问题需要进一步厘清。

（二）股份合作制改革的目标资产是否与其他集体资产在归属上发生分裂？

《集体产权改革意见》一方面强调推进以经营性资产为目标资产的股份合作制改革，一方面指出应当构建以股份经济合作社和经济合作社为主要形式的农村集体经济组织。在《民法总则》将农村集体经济组织确定为特别法人的前提下，很显然，围绕集体经营性资产而展开的股份合作制改革，应当将集体经营性资产确权给股份经济合作社或者经济合作社，以此体现农村集体经济组织的法人财产权。然而，这显然将割裂集体所有权主体的整体一致性。如果认为经营性资产仍旧属于集体所有，此时经营性资产将有两个所有权主体，显然这有悖于“一物一权”的物权法基本原则。1相反，如果我们认为经营性资产仅属于集体经济组织所有，那么，依《物权法》规定，应整体性属于农民集体所有的集体资产，何以分属于不同的权利主体？这不仅涉及集体经济组织代行集体所有权的权利行使机制是否部分失效的问题，亦会引发集体所有制被解构的质疑。而且，在调研中我们注意到，有的农村在改革过程中，将集体所有的“四荒地”、坑塘、水面等资源型资产也纳入股份合作制改革的范畴，而有的农村甚至通过建立土地股份合作社将全部土地资源纳入改革范畴。由此引发的强烈疑问，即作为集体所有权主体的成员集体到底与集体经济组织具有何种关系，在部分集体资产确权到集体经济组织的情况下，所谓“代行关系”显然无法承担表达集体经济组织与集体所有权之间凌乱关系的使命，且有画蛇添足之嫌。

（三）集体经济组织代表行使集体所有权的法律机制应如何表达？

《物权法》《集体产权改革意见》对于集体经济组织与农民集体的关系皆表达为“代表行使”集体所有权的关系。因此，可以说，农村集体经济组织享有行使集体所有权的代表权，其为农民集体的代表人。关于民法上的代表制度，法律主要围绕法人的法定代表人制度展开，如《民法总则》第61条规定：“依照法律或者法人章程的规定，代表法人从事民事活动的负责人，为法人的法定代表人。法定代表人以法人名义从事的民事活动，其法律后果由法人承受。”那么，在集体经济组织对农民集体的代表关系中，将会产生以下疑问：其一，集体经济组织是否为农民集体的代表机关？无论理论或实践中所体现的代表关系，代表人皆为组织体的组成部分，其依附于被代表人而存在。将集体经济组织视为农民集体的代表机关，显然不仅不符合实际，且在农村集体经济组织已由立法确定为特别法人从而具有独立民事主体地位的情况下，法理上再将其解释为由相同成员组成的组织体的代表人，不仅逻辑上无法圆满，亦会消解《民法总则》确定集体经济组织具有法人资格的制度价值。其二，在代表关系中，代表人只能为自然人，否则代表人传达意思表示的功能将无法完成。在集体产权制度改革的背景下，如以股份经济合作社或者经济合作社作为代表人，显然其不能行使代表权，代表行为的发生尚需借助股份经济合作社或经济合作社的法定代表人来完成。这种代表权的移转是否符合法理并有意义，需要检讨。其三，在典型的代表关系架构中，代表人并没有独立的意思表示，代表人的代表行为即为被代表人的行为。这主要源于被代表人因其组织体的特点而被拟制为法律主体，因此需借自然人之口进行意思表达，而代表人所表达之意思实为被代表人的内部机构通过决议行为而产生的意思，并非代表人的意思。而在集体经济组织与农民集体的代表关系中，显然其意思由集体经济组织内部机构决议产生，并非是对农民集体所生意思的简单传达。《农村土地承包法》第19条、第28条、第52条皆规定依法需经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的事项。这些规定表明集体经济组织代表农民集体所为之意思表示实际上由集体经济组织自己产生。如此，将这种意思赋予农民集体，再由集体经济组织代为表达，其意义何在？实际上，在法律构造上将其解释为代理关系似乎更合乎法理。而且，假设集体经济组织所产生的意思就是农民集体的意思，将两类主体予以区分又有何意义？

对于集体所有权代行机制的法律表达，从形式上看，与物权法对国家所有权的表达方式一致。依据《物权法》第45条规定，我国国家所有权的行使实行由国务院代表行使的机制。国家所有权制度为各国所通行，其体制机制虽有差异，但国家作为国家财产之所有权主体原则上并无异议，如《法国民法典》第538条至541条、《德国民法典》第928条、《日本民法典》第239条等均涉及国家所有权问题。在国家的宏大治理体系中，相关行政机关本具对公有财产管理和处分的职能，相关政府机关应有代表国家行使所有权的社会性义务，1将其决策意志视为国家意志并无不可。对于国家所有权主体的规制模式，因国家仅在特定情形下充當民事主体，故立法上没有必要将国家单独确认为一类民事主体，现行法仅就特定情形的国家民事主体资格加以规定的模式是可取的。1故此，以行政机关代行国家所有权，不仅是现实的需要，其制度构成亦不会对私权体系和制度规则造成冲击，而其本身亦构成民事制度之重要成分。反观集体所有权的行使方式，是否应当按照国家所有权行使模式进行设计，是否必须保持社会主义公有制法权关系在法律表达形式上的一致性，则需要进行探讨。实际上，国家相较于集体，其最大的不同在于其人口基数的庞大，国家意志客观上无法直接通过公民意思的表达而形成，因此不得不采取行政机关的代行模式;而农民集体意志的形成经由一套内部治理体系并不存在客观上的困难，由集体经济组织代行似乎并不必要。

综上所述，引致集体产权制度改革背景下诸多困惑的核心问题为：集体所有权代行模式下农民集体与农村集体经济组织的关系应如何定位？换句话说，也就是集体所有权之主体是否为农村集体经济组织。基于上述讨论，如果将农村集体经济组织确定为集体所有权之权利主体，因代行模式所引发的各种问题有望迎刃而解。不过，这并非是一个单纯的逻辑解构与补正的问题，还应充分运用民法理论，在我国农村经营制度变迁的宏大视野中以历史和发展眼光来审视和衡量。

二、农村经营制度变迁中集体所有权主体定位的历史考察

（一）我国农业经营体制改革的基本脉络及相应的集体资产权属表现

新中国成立70年来，我国农业经营体制经历了家庭经营到合作经营、合作经营到集体经营、集体经营到双层经营三次重大转变，以及正在经历的双层经营到多层经营的转变。2在20世纪80年代确立了家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制之前，先后出现了互助组、初级合作社、高级合作社、人民公社等集体经济形态。3互助组、初级合作社作为农业合作化的雏形，其利用分工协作机制在一定程度上体现了合作经营的某些特点，但该阶段仍然保留了生产资料的私有制，本质上属于私有制背景下的农民互助合作。41956 年颁布的《高级农业生产合作社示范章程》在全国范围内推动了高级农业生产合作社的发展。高级社取消了土地报酬和按股分红，完全实行按劳分配，实现了主要生产资料由社员私有转变为无差别的集体所有，标志着集体经济成为中国农业农村发展的主导。5其后的人民公社化运动实行高度集中的管理模式，把农村合作化运动推向高潮。人民公社实行“三级所有、队为基础”的组织结构以及“政社合一”的组织原则，公社、生产大队、生产队三级组织，原则上承续了高级农业生产合作社的土地所有者、农村集体经济组织者、基层社会管理者多元角色，成为事实意义上的集体土地所有权主体。6这奠定了我国集体所有制形态的基本格局，亦为日后政治职能与经济职能分开后，乡镇政府与乡镇集体经济组织、村一级“政权组织”和村集体经济、村内各种集体经济组织等多种组织长期共存的复杂局面埋下伏笔。71983 年10月，随着中共中央、国务院颁布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，人民公社体制迅速解体。随后，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制为内容的农村基本经营制度在全国范围内纷纷发展起来，国家农村工作的重心迅速转向家庭联产承包责任制的推进和实施，主要以“统”为特点的高度集中的农村经济逐渐转向以家庭经营为特点的“分”的格局。不过，在人民公社解体的过程中，政社分开的工作进行得并不彻底，人民公社、生产大队、生产队的行政和社会管理职能分别被乡（镇）政府、村民委员会和村民小组承继，但相应层级的集体经济组织却并未普遍建立，以对后人民公社时期的经济管理职能进行补位，原有集体经济组织的职能主要由村民委员会和村民小组承担。到集体产权制度改革前夕，全国仍旧约有 60%的村组没有组建集体经济组织，由村民委员会代行“三资”所有者职能。1此种情况下，因集体经济组织的缺位，原归属于人民公社体制下的三级组织的集体所有权由谁继受便成了问题。2

一般认为，在高级合作社和人民公社阶段，集体资产的归属主体为高级合作社和人民公社三级所有下的各级组织。集体经济组织的使用出现于初级社时期，1955年11月9日通过的《农业生产合作社示范章程》明确指出：“农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织。”直到农村人民公社改制之前，农村集体经济组织一直起到阐释农业生产合作社、人民公社、生产大队、生产队的社会主义性质的作用。在人民公社改制之后，农村集体经济组织始转变为实在的主体名称。3因此，回溯至农村集体经济的集体化阶段，高级合作社和人民公社体制下的三级组织属于现代语境下的“农村集体经济组织”之范畴，当无疑义。因此，从集体资产传承的角度看，农村集体所有制度就是我国20世纪50年代建立的农业生产合作社所有制度的“变化物”，4农村集体经济组织即为集体土地及其他财产所有权的主体。5然而，对于集体资产归属主体的表述在20世纪80年代后期随着人民公社的解体发生了变化。《民法通则》第74条规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有”“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理”。这体现出之前无论在政策表述还是一般观念上农村资产均由集体经济组织所有的观念向“集体所有”的转向，从而打破了既有的所有权格局，亦引发了颇多质疑以及行政机关在政策表述上的无所适从。而且，这种立法表达依然被2007年《物权法》所继受并予以强化，并对其后的政策表述起到决定性的作用。究其原因，以下两方面的因素值得注意：其一，现实中的主体缺位产生了重要影响。人民公社解体后，新的集体经济组织未能及时补位，在客观上集体资产尚存而组织不健全的情况下，规定农村集体经济组织为集体资产之所有权主体，不仅缺乏现实基础，更存在无法发挥主体功能以有效保护和管理集体资产之隐忧。此时，将集体经济组织与村民自治组织混同而不加以区分，成为乡村治理的一种方式。61987年通过的《村民委员会组织法》第4条规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”显然应由集体经济组织承担的职能在一定范围内被赋予村民委员会履行。考虑到当时我国正广泛推进联产承包责任制，集体经济组织“统”的功能迅速弱化的情况，在未建立集体经济组织的村组由村民委员会和村民小组代行其职能的制度安排亦有其可理解之处。不过，基于村民委员会的基层群众性自治组织的性质，则决不能将集体资产确权给村民委员会。可见，现实困境及其与之相应的制度安排无疑与当时和之后集体所有权主体缺位与错位问题存在紧密关联性。其二，“政社分离”不够彻底。人民公社体制下的三级组织，原则上承续了高级农业生产合作社的土地所有者、农村集体经济组织、基层社会管理者等多元角色。伴随人民公社解体以及农村新型组织关系的重构，农村集体经济组织应当回归其发展集体经济的职能定位。但此时乡（镇）政府以及村民委员会、村民小组等自治组织在全国范围内建立起来，尤其是乡（镇）政府成为国家权力干预农村经济社会生活的基层单位，1导致公权力并未从农村集体经济发展中完全抽离。因此，为了维护集体所有制的社会主义公有制特征，以“集体”作为农村集体资产所有权归属主体，既可因应当时农村组织调整的现状，又可打消立法者对于集体所有权主体的纯粹经济职能角色可能破坏集体所有制的顾虑。总体来看，“政社分离”的不彻底以及人民公社体制下的社队思维的惯性作用，对“集体所有”的产生发挥了重要作用。

然而，集体所有权主体在立法上的明确界定，并没有彻底改变社会各个层面对农村集体经济组织主体地位的通常认识和使用习惯。因此，我们注意到在相当长的时期内，集体所有与集体经济组织所有同时混用的情况并不少见。如中共中央、国务院《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（“2010年中央1号文件”）指出：“力争用 3 年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。”2014年《土地管理法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有。”此类表述也在某些地方性法规中有所体现，如《广东省农村集体资产管理条例》《江苏省农村集体资产管理条例》《浙江省农村集体资产管理条例》等。这反映出即使在行政管理机关层面，对于集体所有权主体的理解也并不统一。因此，在学理上对该问题进行厘析不仅是一个学术问题，更体现了现实需要。

（二）有关集体所有权性质的学说回顾和评析

集体所有权主体的明晰是塑造集体土地所有权制度的基点。2对于农民集体的模糊认识以及基于此设计的复杂代行关系不利于在法律上形成结构完整、逻辑清晰的集体所有权制度体系，也不利于集體所有权制度在农业农村改革进程中充分发挥其制度效应。因此，应当围绕集体所有权性质的厘析对其主体进行准确界定，从而为集体所有制在未来的发展开辟空间。

1.  学说回顾

20世纪80年以来随着农村经济体制改革的推进，特别是立法上对集体所有权有了明确的立法表达，学界围绕对“集体”的解读，提出了各种有关集体所有权性质的学说，主要包括：（1）共同共有说，认为集体所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权。3（2）总有说，认为成员集体所有在性质上类似于日耳曼法上的总有制度。4（3）特殊的共同所有说，认为集体所有制经济反映在法权制度上，必然要求将生产资料的所有权确认为劳动者集体所有，也就是劳动者集体共同所有。5其不同于私人的按份共有和共同共有，而是集体公有制基础上的成员集体共有。6（4）集体经济组织单独所有说，认为农村集体经济组织法人是除国家以外能对土地享有所有权的唯一主体，7应当旗帜鲜明地将集体所有定性为集体经济组织作为主体的单独所有。8

2.  理论评析

首先，在上述诸学说中，首先应当排除的是共同共有说。一方面，依法理，共同共有性质上属于基于某种基础关系而对标的财产不分份额地共同享有所有权的私人所有制范畴，共有人对共有权具有直接支配性，基于合意，共有人可以对共有物进行处分，共同共有人在共有的基础丧失或者有重大理由需要分割时也可以请求分割共有物，这些特征与集体所有制下的集体所有权制度存在显著差异和冲突。另一方面，共同共有说仅是对集体所有权权属状态的静态审视，而实际上集体成员是变动不居的，共同共有说无法解释成员变动对共同共有内部权利关系的影响及其引发的权利变动机制。

其次，日耳曼法上的总有制度所体现的双重所有权结构与我国集体所有确实有很多相似性。在总有的权利结构中，使用收益权能归成员而处分权能归团体，属于对所有权的“质”的分割，而集体所有权是一个未被分割的完整的整体，1与总有存在本质差异。总有作为一定历史阶段的产物，已然通过法人化等形式在历史长河中消亡。我国农村的双层经营体制静态描述上与总有这种所有权形态具有某些相似性，但这种类比所获得的疑似合理性结论对于我国集体所有制的发展并没有实益。我们应当秉持扬弃的态度审视其制度形态和发展脉络，而不应热衷于寻求解释而固化对集体所有制的认识。2

再次，对于共有的形态，无论我国还是域外立法，通常只有按份共有和共同共有两种形态，除此之外，没有其他的特殊共有形态。特殊的共同所有意在超脱按份共有和共同共有的制度藩篱，但并未提供体现其特殊性的具体的制度构成。实际上，仅为对集体所有的一种观念性理解，无法实现对共有制度的理论更新。因此，持此论者亦认为，从法技术上讲，将集体所有权主体所指的集体塑造为一个法人组织或非法人组织有赖于立法选择，并主张成员集体应为以集体成员全体为主体的非法人团体组织。3本文认为，无论是法人所有还是非法人组织所有，其团体财产皆为其责任财产亦归属团体所有。在这些团体中，团体成员已实现了与团体财产的分离。因此，法人所有或非法人组织所有只能定位于民事主体单独所有，并不具有共同共有的任何特征。这体现了特殊的共同共有说在解释集体所有时既欲突破共有的制度构成，又陷入团体单独所有的认识误区，并非理论上解释何为“集体”的恰当路径。

最后，集体经济组织单独所有说依托集体财产的历史传承关系，将集体所有权归属于集体经济组织既符合历史事实，又可以通过明确于法有据的权利主体，解决集体所有权主体虚位的痼疾，还在一定程度上突破了对集体所有制的固有认识，具有一定的合理性。但在农村集体产权制度改革前较长的一段时期内，我国农村并未广泛建立集体经济组织，这就造成了集体所有权的应然归属与其主体实然缺位之间的矛盾。基于这种情况，在早期关于集体所有权的研究中，就有学者认为：“集体所有权是指一定的团体或社区在其成员平等、民主的基础上形成集体共同意志，对其财产进行占有、使用、收益和处分的权利”，4从而对集体所有权主体的描述出现团体与社区并举的情况。因此，在一定历史条件下，特别是立法上未就集体经济组织的法律地位予以明确的情况下，集体经济组织单独所有说未能取得学说上的优势地位并最终体现在有关集体资产归属的立法规制上。随着《民法总则》规定农村集体经济组织具有特别法人地位，尤其是随着集体产权制度改革的深入推进，应当将农民集体逐步改造成合作经济组织法人，并纳入特别法人的范畴加以规制。5

（三）集体所有权主体的应然定位

对于集体所有权性质的众说纷纭，其主要原因在于对《民法通则》和《物权法》规定的“集体所有”之“集体”的不同理解。共同共有说、总有说和特殊的共同共有说为将目光更多地集中于集体所有的实质，而忽略了所谓“集体”在法律制度上应当具有的组织形式。在此种思维模式下，认为集体所有权应采取农村社区全体成员不分份额大小、不可分割地共同对集体所有的生产资料享有所有权1的观念，就似乎更契合集体所有制的内涵，但无力解释如果对集体进行法人化，2集體资产何以由共同所有等形态转变为组织体单独所有。故而，对于集体所有权主体的探究，应当聚焦于对“集体”的认识。“集体”并非内涵清晰的民事主体概念，在民事主体的类型中并没有“集体”这种主体，对其使用具有宣誓集体所有制的政治意味。因此，必须通过探寻集体所具有的本质属性，继而明确其实在的存在形态。本文认为，集体并非集体成员的简单聚合。在私有制时代，传统的乡村共同体并不具私法意义，表明地缘、亲缘关系并非集体的本质要求。集体的形成，首先必须基于其成员的共同目标，如保护财产、发展经济、分配利益等，在特定成员放弃集体共同目标的意愿之时，其有退出集体的权利。其次，集体必须具备自己的意思形成机制，集体成员的个人意志经由特定意思表达渠道，最终形成集体共同意志。现代法上的法人治理所包含的内部治理结构及其运行机制，为这种意思形成机制的典型体现。可见，集体的意思形成机制将个人意志和集体意志、个人利益和集体利益紧密关联起来，体现了集体所应当具备的本质特征。因此，集体不应是观念上的个体集合，而应为实在的组织体。有学者指出，“所谓成员集体所有，是指全体成员构成的、形成了组织体的集体作为所有权的主体，成员大会或者成员代表大会是该所有权主体的意思机关和权力机关，成员享有共益权和自益权”。3这种观点把握了集体的关键要素，具有合理性。在民事法律关系中，民事主体作为要素之一，其核心特征即在于具有意思能力，自然人、法人、非法人组织概莫如此。没有意思能力，民事主体就不能为法律行为，因而不能参与民事法律关系。有学者认为，农民集体是区别于农村集体经济组织的集体土地所有权的唯一主体，4应是忽略了集体所应该具有的组织实在性。概言之，民事制度中不存在无意思能力的主体，任何脱离集体的实在性，对集体所有权性质的解读，都不利于明晰所有权的制度构成。因此，我们探寻集体所有权的主体实质，就是要赋予集体具备意思能力的实在的组织形式。

既然集体应体现为一种实在的组织体，那么，在我国应将集体定位于哪种组织体？本文认为，作为集体所有权主体的“集体”在理论上应当是农村集体经济组织。从历史的角度看，农村集体经济组织不仅扮演着集体资产所有者的角色，而且其本身就是以发展集体经济为目标的具有较完善的内部治理机制的实在组织体，将其确定为集体所有权主体不存在现实及逻辑上的问题。实际上这种判断，也将彻底解决集体所有权代行机制于法律表达上的困难。否则，如果我们认为所谓集体所有权主体之“集体”并非农村集体经济组织，那么必然分别存在集体和集体经济组织的两套意思形成机制。显然，这既不符合实际，也不能解释代行机制的必要性，将引发荒唐的制度设计失误，在现实中并不可能发生。反之，如果我们不承认集体为具有意思能力的组织体，而视之为体现集体所有制内涵的具有象征意义的抽象主体，则将与现代民事制度的发展背道而驰，必然产生既不利于权利行使，也不利于权利保护的消极影响，实不足取。

那么，如果将集体所有权界定为集体经济组织对集体资产所享有的所有权，由集体经济组织单独享有所有权是否否定了集体所有制？本文认为，坚持农村集体经济组织的集体所有权主体地位并不违背集体所有制，恰恰反映了集体所有制的内涵和优势。根据马克思主义政治经济学的基本原理，集体所有权是建立在生产资料集体所有制基础之上的。集体所有制作为经济范畴，属于社会物质关系，决定着集体所有权的内容;而集体所有权作为上层建筑，则是特定历史时期的集体所有制关系的法律表现。1改革开放以前，坚持集体所有制，就是强调劳动者作为生产资料所有者与生产资料的直接结合，把所有制与所有制的实现方式高度统一;改革开放后，经过反思传统的所有制理论，我们认识到所有制的实现就是在生产活动中对所有者经济利益的实现，所有制与所有制实现方式是可以区分的，同一所有制的实现方式可以多样化。2《集体产权改革意见》开宗明义即指出，出台该意见的目的在于“为探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制”。这体现了集体所有制不是固化不变的，而是具有自我革新品质的有机体。可见，集体所有制与集体所有权并非同一概念，集体所有权作为集体所有制的法权形式应当反映集体所有制的内在要求，并能促进集体所有制的发展和完善。集体经济组织作为农民集体的组织形式，虽然意味着集体资产由集体经济组织单独所有，但这并不意味着集体资产的私有化。此时，集体资产的管理与处分实际上依赖于集体经济组织内部以决议行为为核心的集体意志形成机制，这种意思形成机制实际上也体现着集体经济组织法律人格的形成。可见，名义上，集体经济组织有自己的独立人格和利益追求，但这种独立人格的形成离不开集体成员的意思表达，其利益追求也代表着全体成员的利益愿景。一言以蔽之，集体成员利益的实现依赖于集体经济组织利益的实现。故此，由农村集体经济组织对集体资产享有所有权，是集体所有制在法律制度中的必然体现。

不过，应当注意的是，集体所有制对其决定的法权关系有内在的要求。这种要求体现在：一是集体经济组织的经营行为应以为集体成员谋利益为根本;二是应当保护集体资产不受侵害，从而能够持续为集體成员提供基本生存保障。因此，虽然集体所有权为一项民事权利，但这种权利的行使并不是不受制约的。集体所有制的实现，一方面应当坚持集体所有权的私权属性，尊重集体经济组织的所有权主体和市场主体地位;另一方面也应当运用多种部门法手段，特别是通过法律的强制性规定对主体的行为进行适当制约，如集体土地不得买卖、不得改变承包地用途等，以维护集体成员的共同利益，从而体现社会主义公有制的优越性。可见，集体所有制的实现应综合运用部门法工具予以维护，其法权关系不仅仅只体现为集体所有权关系这种私法关系，也包括行政法律关系等公法关系。原则上，对于集体资产不能做的由公法调整，对于集体资产可以做的由私法调整。总之，集体所有权制度作为民事制度的重要成分，应当坚持其私权属性。相应地，其主体也应当是民法规范体系下适格的主体类型。集体经济组织正是在私法与公法制度的共同规范下，在可为与不可为之间维护着集体所有制的价值体系。

综上所述，自应然角度，集体所有权的主体应当确定为农村集体经济组织。对于集体所有权的行使方式，没有必要依照国家所有权的规范路线，设计违反所有权主体实质构成且有导致主体虚位之虞的集体经济组织代行机制。在对《物权法》所规定的“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”的条款进行理解时，我们本应将重心放在对“集体成员”的解读上，而不是对“集体”的各种揣测。当我们认识到集体成员对于集体的组成意义时，不仅可以明晰集体应为实在的组织体，更有望开启该条款对于集体成员权研究的重要意义和广阔前景。在集体产权制度改革之前，村民委员会实际上发挥着集体经济组织的功能，但囿于其群众基层自治组织的法律定位，理论上不可能将其归入集体所有权的主体范畴。这是集体所有权主体研究不得不面对的现实困难，实际上也加剧了厘清集体所有权主体的难度。目前，随着集体产权制度改革的深入推进，我国农村广泛建立股份经济合作社和经济合作社，有关集体所有权主体的界定难题显然面临着实现破解的历史机遇。

三、乡村振兴战略实施中集体所有权主体制度及其效应的未来展望

在城乡融合发展的大环境下，农村集体经济组织法律地位的明确，有助于强化其市场主体地位，加速城乡要素交换和配置。《集体产权改革意见》对于集体经营性资产的股份合作制改革具有阶段性特点，围绕乡村振兴战略目标的实现，运用法治工具、秉持开放思维探究集体所有权的构成要素，对于完善我国农业农村改革的宏观架构以及传统村落的未来方向亦深具制度价值和导向意义。

（一）农村集体经济组织的资产范围及未来立法走向

《民法总则》第99条明确了农村集体经济组织的法人地位。鉴于《物权法》第60条已对集体所有权代行机制做出规定，这可能在一定程度削弱了该条所蕴含的重要制度价值。作为法人，显然应当拥有自己的独立财产，这是其法人人格的应有之义。不过，农村集体经济组织法人究竟拥有哪些财产，这些财产来源于哪里，《民法总则》没有给出答案，而是规定“法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定”，这为将来制定《农村集体经济组织法》留下了制度空间。显然，农村集体经济组织法人不可能是一个空壳，立法上也不可能认可集体资产由农民集体所有，而其所有权的行使却由另一个在所有权承继关系上与之息息相关的空壳法人代为行使。这再一次说明，由农村集体经济组织享有集体资产的所有权可以消弭制度上的各种冲突，具有现实和逻辑上的合理性，将来立法应当对此做出回应。《集体产权改革意见》实际上向此迈进了一大步，指出要“着力推进经营性资产确权到户和股份合作制改革”“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据”。依改革意见，现阶段应只将集体经营性资产确权于股份经济合作社和经济合作社。对此，有学者表示赞同，认为农村集体经济组织对经营性集体资产享有所有权，但又认为对非经营性集体资产其只享有委托代理意义上的运行管护职责，也不享有包括土地所有权等法律限制流转的集体资产所有权。1其缘由在于将集体经济组织当作集体土地所有权主体并进行法人化改造后，集体土地所有权将成为集体法人的责任财产，面临对外承担责任的可能，与《宪法》禁止土地转让的规定相冲突。2

在集体产权制度改革背景下，如果仅确定集体经营性资产等部分资产归属于集体经济组织，显然将导致集体资产分属于不同的主体，从而导致集体所有权分裂，理论上难以解释。根据《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”可见，立法上亦明确集体资产只能有一个所有权主体。因此，对于集体资产所有权归属的问题，应当抓住集体产权制度改革提供的历史机遇，顺理成章地明确由股份经济合作社或者经济合作社享有集体全部资产的所有权。至于土地等集体经营性资产和集体公益性资产有可能成为责任财产的担忧，本文认为，基于法人制度的实质并借由合理的制度设计，这种担忧并不必要。依民法基本理论，任何民事主体皆须对自己债务承担责任，此为民事责任制度之通义。某一团体因符合法定条件并依法定程序设立方能被法律赋予法人人格，继而具备独立承担民事责任的能力。《民法总则》将《民法通则》规定的“能够独立承担民事责任”的法人成立要件删除，纠正了《民法通则》在法人责任能力认识上“倒果为因”的逻辑错误，3有其积极意义。不过，《民法总则》第60条规定“法人以其全部财产独立承担民事责任”，则欠缺足够考虑。放眼域外，在德国、日本等域外典型民事立法中，均未有关于责任财产范围的类似规定。究其实质，在于法人人格的取得来源于法律授权，责任财产的范围对法人成立并不构成实质影响，亦无本质上的关联。《民法总则》第60条规定是否得当，颇有检讨的必要。因此，对于股份经济合作社或经济合作社等农村集体经济组织而言，即使将土地等禁止转让的财产纳入其所有权范围，亦不意味着其必然为责任财产。在制度安排上，一方面，未来制定的《农村集体经济组织法》应对禁止土地等资产转让的上位法规定进行强调和细化，将相应资产进行隔离保护，设置转让资产的法律底线。与此相应，本文主张，应当建立农村集体经济组织经营性资本制度，资本价值由折股量化的资产评估确定，章程记载的责任财产范围，应限于折股量化的资产范围。因为集体经济组织只能对折股量化的资产进行经营收益，量化范围之外的资产以静态保护为目标，并不涉及与第三人的交易关系，故不应纳入责任财产范围。对于有的村组将“四荒地”、集体经营性建设用地等适于集体统一经营的资源性资产亦纳入折股量化范围的情形，在发生法律责任时，除土地不得转让外，应当允许以土地经营权等形式的土地使用权益偿还债务。对于股份经济合作社或经济合作社章程的制定，未来的《农村集体经济组织法》应做好章程的主要内容、登记程序、法律效力等条款的设计，各地农业农村行政管理机关亦应对章程制定负指导和审查之责。总体来看，农村集体经济组织对全部集体资产享有所有权，其中以家庭承包方式分散经营的土地以及公益性资产等性质上不宜纳入折股量化范围的资产，以静态保护为目标，不属于责任财产;以集体经营性资产、“四荒地”、集体经营性建设用地等适宜进行经营收益的资产，可以纳入折股量化的范围，并同时确认其为责任财产。

（二）农村集体经济组织法律地位的确立对传统村落未来发展的导向意义

随着工业化和城镇化的快速推进，农村老龄化、空心化的问题逐渐显现出来。目前，集体产权制度改革以股权的静态管理为基本原则。《集体产权改革意见》意见指出：“现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。”这种产权约束机制具有封闭性的特点，从长远看将有碍机体组织换血导致活力不足，并不利于城乡要素交换和融合发展。因此，有人担忧随着人口的大量外流和自然消亡，集体所有权有演化成一种私人所有权的可能，集体所有权所意蕴的“集体”利益将不复存在，这种极限可能必然会对集体土地所有权的存续提出挑战。1对此，应当将集体土地所有权进行国有化塑造，从而形成一元化的土地所有权状态。2本文认为，该观点以假想传统村落的衰败趋势为基础，忽略了政策的开放性和动态调整对农村社会和经济结构变迁的宏观效应，缺乏现实基础支撑，故对其结论不予赞同。《集体产权改革意见》指出，要“组织实施好赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权改革试点”“逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度”。中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》强调，要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”“坚决破除体制机制弊端，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动城乡要素自由流动、平等交换”。可见，我国农业农村改革的顶层设计思路总体上呈现开放性，未来集体经济的发展方向应是从封闭走向开放，从固化走向流动。3因此，从长远来看，随着体制机制弊端的破除，城乡要素交换将成为常态，农村集体经济组织通过其成员股权流转可以实现组织换血，迸发新的生命力。在这一过程中，无论集体成员如何变化，集体经济组织作为组织载体将保持同一性，依然对集体资产享有所有权，发挥着经营管护集体资产的作用，并作为市场的重要一极参与经济发展。可见，传统村落不仅不会衰败，而且能够实现永续发展，城乡融合亦将呈现乐观前景。这既是政策所求、现实所需，也是大势所趋，并再一次证明，将农村集体经济组织作为集体所有权主体，不仅具有理论和现实上的合理性，而且对于探索集体所有制的有效实现形式具有重要的导向意义。

在集体产权制度改革过程中，虽然整体上集体经济组织内部构成呈现一定的开放性，但在股权流转的过程中，易出现内部人控制的问题。对此，应当保持清醒的头脑，要充分重视章程的作用，通过在章程中规定成员股权比例上限以及配套完善的内部治理机制，对集体经济组织实现有效治理。另外，随着农村社会结构和经济结构的变迁，村民与集体经济组织成员将显著分化，应当根据实际情况逐步实现村民委员会和农村集体经济组织的职能分离，改变“一套班子，两块牌子”的状况，还原集体经济组织为经济组织的实质。

结  语

在集体产权制度改革背景下，随着农村股份经济合作社和经济合作社的普遍建立，为结束集体所有权主体争议提供了机遇。由农村集体经济组织享有集体资产的所有权，可以有效破解集体所有权主体虚位的问题，亦可以充分发挥集体经济组织的经济职能，增强农村基本经营制度中“统”的功能发挥，解决经营体制中统分失衡的问题，促进集体经济持续发展。作为集体资产的所有权主体，农村集体经济组织承载着乡村振兴的重要使命，通过有效治理，可以有效增强在市场经济中的博弈能力和自主力量;1可以参办、领办农民专业合作社，纠正合作社发展中少数人控制的不良趋向;可以向其他市场主体投资，参与其他所有制形式;可以为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务。在时代变遷中，依靠农村集体产权制度改革的体制机制力量和集体经济的载体作用，传统村落必将在城乡融合的大潮中展现新的生机和活力。

Abstract：In the context of the reform of the rural collective property rights system， the subject system of collective ownership is faced with realistic confusion as to whether the collective members are identical to the rural collective economic organizations， whether the target assets of the shareholding cooperation system reform are split from other collective assets in terms of attribution， and how the legal mechanism for the representatives of rural collective economic organizations to exercise collective ownership should be expressed. In term of the succession of collective assets， the rural collective economic organization shall be the owner of the collective assets. Peasant collectives should be solid organizations with internal governance mechanisms and mental capacity， and the subjects of collective ownership should be positioned as rural collective economic organizations. Rural collective economic organizations maintain the value system of collective ownership system between what can and cannot be done， under the common norms of private and public law systems. The collective economic organization shall have ownership of the entire collective assets， and the scope of the property for which liability is recorded in the charter shall be limited to the scope of the property quantified by commutation. The clarification of the subject status of collective ownership in collective economic organizations is of guiding significance for the future development of traditional villages.

Key words： reform of the collective property rights system， rural collective economic organization， collective ownership， collective ownership system， special legal persons