多元共治与府际协同：京津冀流域跨域治理路径选择——以大清河为例

刘继为 李雪飞

(1.中央民族大学 管理学院，北京 100081；2.河北环境工程学院 人文社科系，河北 秦皇岛 066102)

0 引言

生态环境问题自古就有，人类时刻面对生态环境的诸多问题。但生态环境问题带给人类带来如此大的影响，则源于现代化进程下的盲目追求经济高速增长所造成的生态系统的结构和功能的严重失调。日益严重的水环境污染、大气污染、土地荒漠化和沙灾、水土流失、生物多样性破坏、旱灾和水灾、持久性有机物污染、垃圾处理等各种生态环境问题相互交织，困扰着人类的可持续发展。就水环境而言，虽然历经多年大力治理，但我国水域环境质量并未根本改善，点源污染和面源污染甚为严峻，水域环境治理形势依旧难以乐观。

中国正处于经济与社会、文化与政治全面转型之际，公共事务的范畴和内涵亦日趋复杂，许多棘手性议题有赖于以跨政府或跨部门合作等方式即跨域协作治理方能有效解决。流经多个行政区划的水域治理是典型的跨域问题，“具有跨越边界的外部性、不可分割的公共性、政治性、层次性等特点”[1]。目前，我国跨域河流治理是以行政区划为边界的属地治理模式，不同行政区域管辖流经本区域的河段，水资源、水环境和水生态等依照不同事务则又归属不同职能部门管理。近年来全面推行的河长制，由于推行主体是地方党政机构，仍以行政区划为管理范围，实际上是“向属地化传统治理模式的回归”[2]，因此并未根本解决流域跨域治理出现的诸多问题，流域片段化治理模式仍然存在，而这种治理模式与生态环境治理需求的矛盾日渐凸显，导致流域生态环境每况愈下。

水资源保护问题是京津冀地区最为核心的生态问题。2014年京津冀协同发展上升至国家战略层面，对该区域水生态环境安全提出了更高要求，生态环境协同治理是实现京津冀协同发展亟需破解的瓶颈问题之一。京津冀地区大部分位处海河流域，近年来大量开采地下水和截蓄地表水，已导致地下水位持续下降，漏斗面积不断增加，出现河道断流、湖泊萎缩等问题。《京津冀协同发展规划纲要》中明确提出“六河五湖”(即滦河、南运河、北运河、永定河、大清河、潮白河、河北省白洋淀、河北省衡水湖、河北省南大港、天津市北大港、天津市七里海)生态河流廊道治理要求。“六河”中除滦河外，其余五条水系均流经京津冀三地。因此，流域跨域治理是京津冀地区必然面对的问题。

从京津冀地区流域治理实践来看，地方保护主义、部门本位主义等因素影响下导致的流域治理的行政壁垒困境和治理碎片化等问题，降低了流域的治理效率，流域的跨域污染特征日益明显且呈现蔓延态势，而治理权限不足、技术资源匮乏、专业人才短缺等现实问题则使得各级环保部门在流域治理各个层级显现出“有心无力”之态势。本文基于京津冀协同发展视角，以大清河流域为研究案例，在系统考察当前京津冀地区流域生态问题与治理现状的基础上，尝试建构京津冀流域跨域治理的基本路径，并提出京津冀流域跨域治理的优化建议，为推进流域跨域治理提供新的思路，以促进京津冀流域协同治理机制的稳定性和长效性建设。

1 文献回顾

在经济全球化、市场自由化与信息科技高度发展，政治、经济、社会结构的快速变迁而引致公共事务逐渐无界化、外溢化嬗变的背景下，政府部门主导回应公共议题的能力日益下降，许多公共议题已跳脱出传统部门分工与行政区域边界，出现跨部门、跨地域、跨主体的特性。地方政府碎片化、分割化治理模式在应对这种跨域性公共事务形态中逐渐力有不逮，引发潜在的治理危机。而缘起于西方治理实践的跨域治理成为政府应对跨域公共事务激增的求解之道。作为典型的域外概念，跨域治理其发展背景与从管理向治理转变有关[3]，汲取了日益成熟的治理和善治理论成果。跨域治理是指“政府、私人部门、非营利组织、社会公众等治理主体通过合作为应对跨区域、跨部门、跨领域的社会公共事务和公共问题，综合运用法律规章、公共政策、对话协商等治理工具，共同发挥治理作用的持续过程”[4]。

我国河流湖泊众多，诸多河流跨越两个乃至多个行政区域，借助日益兴起的治理理论来破解跨域流域治理难题，诸多学者已做出有益探索，相关研究成果颇丰，主要包括以下两个方面：第一，流域跨域治理模式。王佃利(2013)认为我国流域治理模式具有层级差异的典型特点。熊烨(2017)认为跨域环境治理场域中存在纵向和横向两种权力作用机制，“强治理”模式是中国跨域治理模式的导向选择。王树义(2019)提出需完善协商共治模式，以解决生态环境“谁来治理”“治理什么”及“怎么治理”的问题。第二，流域治理跨域合作。丁煌(2013)提出跨域治理多元主体之间的伙伴关系是应对跨域公共问题的关键。王俊敏(2016)认为跨域协同治理系统中的核心是构建府际间有效协同系统。此外，部分学者还将研究视角放到了跨域流域沿岸产业布局(吕丹，2017)、流域生态补偿政策执行合作机制(郭建强，2019)、流域生态治理中的碎片化问题(彭本利，2019)等方面。选取的研究案例包括太湖(朱德米，2009)、梁子湖(丁煌，2013)、台湾淡水河系(王栀韩，2017)、微山湖(崔晶，2018)、长江流域(王树义，2019)等流域。

目前，京津冀生态环境跨域合作治理的文献多以大气污染合作治理为主(郭施宏，2016；姜玲，2016；魏娜，2016；孙蕾，2017；魏娜，2018)，针对京津冀地区流域跨域治理问题进行专门探讨的文献较为鲜见。京津冀地区流域生态形势依旧较为严峻，当前的治理模式成效欠佳，结合京津冀协同发展战略探讨流域跨域治理机制，仍然是极具现实价值的重要课题。

2 京津冀流域生态现状与治理举措

2.1 京津冀流域生态现状

自改革开放以来，随着京津冀区域经济的快速发展，区域人口密度不断提升，工业规模不断扩大，各方面用水需求大幅提升，年均供水量达278亿立方米，水资源开发程度达109%，地下水占比高达70%，海河流域以其仅占全国1.3%的有限资源承载着全国10%的人口，水资源已经严重超载，成为中国水资源最匮乏的地区之一。同时，京津冀地区水资源污染问题十分严重，就河流水质污染来说，“超过劣V类水体的比例占到了29.5%，水功能区达标率仅为57%”[5]。地下水的过度开采、工业废水的排放、城市污染的扩散等行为造成的水资源短缺、水生态破坏、水环境恶化等系列问题，加剧了京津冀地区流域生态的恶化，已经成为限制该区域可持续发展的严重阻碍之一，水域环境治理已刻不容缓。

图1 大清河流域位置图

大清河是海河水系五大河之一，位于海河流域的中部，西起太行山，东临渤海湾，北临永定河，南靠子牙河，经纬度范围东经113°39′—116°10′，北纬38°23′—40°09′，流域面积45 131平方公里(其中山区占43%，平原占57%)，占海河流域面积的14.1%。自太行山区发源后，流经晋、冀、京、津四省市，诸多支流流经河北省保定市、沧州市和廊坊市以及北京市房山区、丰台区，入天津市界内后流经西青区、静海区和大港等地后汇集入海。大清河是京津冀地区人民群众生生不息的生态家园，在区域气候调节、水源涵养、水土保持和生物多样性等多方面发挥着重要作用。2018年4月国务院通过的《雄安新区规划纲要》中提出改善白洋淀水质，逐步恢复到Ⅲ至Ⅳ类。雄安新区位处大清河流域腹地，作为重要的入淀河流，大清河必然在治理之列，其水质的改善关系着雄安新区生态环境建设。

注：根据《海河流域水文资料(1983)》绘制。

图2大清河流域水系图

随着近年来大清河流域各地区生产、生活用水需求不断增加，水资源过度开发、环境跨域污染等问题凸显。一是生态环境污染问题突出。大清河流域“有机氮、有机磷指数达到或超过污染水平”[6]，农业源、工业源污染严重，且污水处理不全面、不充分。根据中国环境检测总站发布的《全国地表水水质月报》，2018年和2019年24个月内，大清河流域的水质为重度污染状态达16个月，仅有4个月时间为轻度污染，主要水质指标总磷、总氮、COD含量仍处高位，大清河流域的水质长期未能有效改善。二是跨域污染和水资源利用纠纷频发。大清河流域各流经区域存在大量而无序开发利用水资源现象，缺乏流域整体性考虑，未实现统一规划和合理配置。此外，由于在水利工程的建设和运行过程中缺乏对下游生态服务功能的足够重视，亦激化了上下游之间的矛盾，引发系列生态问题。三是农村污水处理缺乏监管。大清河流域流经村庄污水处理设施利用率和运转率不高，农村污水直排现象普遍，对流域、地表水及地下水造成污染。四是流域生态损害严重。城镇化建设不断，流域空间不断被侵占，地下水过度开采造成流域水量严重不足，水体富营养化严重破坏了生物多样性，砂石盗采等行为破坏了河道生态。五是水资源持续短缺，水资源过度开采利用造成多段河道枯水期断流。

图3 大清河流域水质状况(2018—2019)

2.2 京津冀流域跨域治理现状与问题

2.2.1 治理现状

目前，京津冀地区的流域跨域治理主要包括协同政策引领、协同机制构建、环保执法联动三个方面。

一是出台相关政策引领跨域治理。中央政府及有关部委层面出台的政策，从整体角度对京津冀区域的流域治理工作做出部署。2015年4月，中共中央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲》是京津冀区域开展流域跨域协同治理的纲领性文件和顶层设计，明确提出京津冀区域内包括水环境治理在内的环境保护工作要“打破行政区域限制”的要求。同年，在国家发改委和环保部(现生态环境部)发布的《京津冀协同发展生态环境保护规划》中划定了京津冀区域水环境质量底线。水利部海河水利委员会则编制出台《京津冀协同发展六河五湖综合治理与生态修复总体方案》，对上述两份重要文件予以落实推进，确定了“一河一策”、针对性防治水污染的治理原则。2014年10月，京津冀三地环保部门签署《京津冀水污染突发事件联防联控机制合作协议》，确定开展环境隐患联合排查、水污染突发事故联合演练等要求。2015年12月，三地环保部门签署《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，明确了流域污染防治重点工作方向，成为流域环境协同治理的行动指南。2016年11月，京津冀三省市环保部门签署《京津冀环境执法联动工作机制》，该联动工作机制的主要应对目标是大气污染，同时也逐渐成为三地流域治理工作的指导文件，在地域、时间和人员三方面展开联动。2019年8月，水利部海河水利委员会出台《京津冀省际边界河流水行政联合执法与巡查制度(试行)》，为应对京津冀省际水事矛盾纠纷提供制度依据。地方政府层面的制度安排主要在环境执法协同方面。

二是设立多层次的组织机构推进跨域治理。围绕流域治理的不同方面，京津冀三地多层级政府陆续成立相关组织，条块结合推进跨域治理工作。2014年12月，三地环保部门联合成立京津冀水污染突发事件联防联控工作协调小组，建立组长轮换机制和联席会议制度以及水环境联防联控联络机制，每年定期召开环境执法联动机制联席会，商定阶段性流域治理重点工作。2015年三地环保部门成立京津冀环境执法联动工作领导小组，建立定期会商、联动执法、联合检查、重点案件联合督察、信息共享等制度。2016年5月，在京津冀及周边地区大气污染防治协作小组的基础上成立了水污染防治协作小组，确定了区域流域治理“责任共担、信息共享、协商统筹、联动协作”的原则。2017年，永定河流域河长联络办公室、凤河西支、龙河环境污染联合处置工作协调小组相继成立，召开了数次联席会议，商定流域治理联动协作。

三是开展流域治理联动执法。依托上述机制和制度安排，自2018年以来，京津冀三地环保部门五次召开环境执法联动工作联席会议，确定环境执法联动重点工作内容，开展联动执法，共同排查、处置跨区域、流域的环境污染问题和环境违法案件。2017—2019年，三地联合举办三次“京津冀流域突发水环境事件联合应急研究性演练”。在流域治理方面，在大清河、白洋淀流域联合开展水环境专项执法行动，打击水环境领域违法行为，同时建立发现、信息互通、联合检查、严肃查处机制。

2.2.2 主要问题

目前，随着京津冀三地政府的联合发力，局部流域协同治理已经初显成效。但是由于资源禀赋方面的差异性，京津冀三地长期以来形成了资源相互依赖且高度不对称的局面。京津地区重污染企业向河北的转移，加重了当地的环保压力；而河北省部分地区又承担着优先保障京津两地水源供应和水环境安全的政治任务，在生态环境方面做出较大利益让渡，并未得到相应的利益补偿。这种长期以来形成不对称的资源依赖关系，使得京津冀三地的水污染联合防治难以实现平等主体之间的民主协商。当前的诸多联防联控举措，更多是在行动层面，属短期内的共识，虽然一定程度化解了流域生态治理的现实问题，但是缺乏常态化机制建设，制度层面的有效探索和建设不足，难以从根源上解决问题。

此外，水污染治理中，京津冀地方政府占据着主导地位，以公共权力为后盾，以行政计划为主要手段，辅以经济手段，对企业和个人的生态环境相关行为加以限制和规范，以实现流域生态治理的目的。但从多地实践来看，地方政府为唯一主体的治理模式，虽然短期内能有一定成效，但企业、非营利组织和社会公众的缺位，参与性的不足，无助于从根源上解决流域污染问题。目前，大清河流域污染治理的实践中，政府、企业、社会公众等治理主体之间合作不力的问题比较突出，合作行为不多，合作力度不够。一是政府对企业、社会组织和公众在流域治理中的主体地位缺乏科学认知，企业、社会组织和公众表达意见、参与流域治理的途径和渠道尚未有效建立，开展流域环保活动的行为空间有待拓展。二是企业、社会组织和公众对自身作为流域治理主体地位认识不足，治理能力还有较大提升空间。

3 京津冀流域跨域治理的路径选择

“流域作为一种独特的自然资源，是以河流为中心、由分水线包围的区域，是从源头到河口的完整、独立、整体性极强的一个自然区域。”[7]流域的自然属性，突破了传统行政区划，不具有十分明确的治理边界。流域问题的本质恰恰在于其跨域边界的外部性和难以分割的公共性。同时，流域治理具有目标多元和主体多元的特点。首先，流域治理具有生态、经济、社会多重目标。流域治理的生态目标在于水资源的合理开发利用和保护以及水污染的防治，经济目标在于综合开发国家水资源同时协调流域内不同行政区划间的经济发展，社会目标则在于发挥流域在产业、区域和群体间的纽带作用，强调公众参与和整体治理。其次，流域治理的主体多元。水资源的开发、利用和保护以及治理，尤其是跨省级流域治理，横向间存在多省市行政区划间的利益纠缠，纵向间则涉及多个职能部门的交叉管理。比如，在水资源开发利用过程中，水利部门、国土规划部门和交通部门分别在流域综合规划、水源规划、航道港口规划等方面发挥职能；而在水资源保护中，除了水利部门，环保部门、林业部门、海洋渔业部门也都参与制定水资源保护规划。这些横跨不同行政区划和行政层级的高度关联的多元利益主体，也就决定了京津冀区域流域治理是典型跨域治理问题，应重点关注不同主体间的利益协同，从多元主体共治和府际协同治理两个路径入手，处理流域治理过程中涉及到的复杂关系，谋求流域福利最大化。

3.1 多元主体共治

多元主体参与是流域治理的题中之义，因为治理概念本身即“隐含着一个政治进程，即在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划”[8]。在京津冀地区的流域跨域治理中，唯有改变政府流域治理单一垄断地位，构建“政府+市场+社会”的多主体参与治理模式，形成“政府主导+市场决定+社会监督”的协商式伙伴关系，对流域生态环境进行联合治理，以多方合力解决流域生态环境问题，才能有效地满足流域生态环境治理需求。

首先，政府是公共事务的承担主体，对公共性水资源产品的提供和保障负有主导责任。作为国家战略的京津冀协同发展，流域治理离不开中央政府的主导和推动，强化中央政府权威，发挥指导和统筹作用，提升宏观调控能力、财政能力和监督权力是必要且必需的。同时，中央政府的区域生态环境顶层设计应重视统筹规划与协调，综合考虑各方利益，改善地方政府的利益表达和平衡机制，避免利益分割化。地方政府是区域流域治理的重要主体，应树立责任共担理念，“上下级政府之间、平级政府之间、不相隶属政府之间建立伙伴关系”[4]，寻求各地方政府之间的利益契合点，共同承担流域治理责任，充分解决好利益分配、纠纷解决、污染防治联合协同机制等问题，尤其是府际间的流域治理机构、规划、产业方面的协同，跨域治理才能取得实效。同时，需加大政府流域治理行政监管和执法力度，解决多部门执法监管职能交叉问题，根除“各扫门前雪”的执法行为的弊端，从而增强执法效率和执法效能。

其次，市场在水资源的配置中起决定性作用。依据科斯的观点，资源交易效率的前提保障是产权的明晰。流域治理中，政府的作用在于制定整体生态环境规划，在跨域治理中发挥协调作用，流域资源配置则应该尽量交给市场来完成。因此，需要健全水资源市场配置机制，培育市场主体，制定市场规则，确定区域技术标准化管理。在流域跨域治理中，通过采取财税调节手段、创新投融资体制、探索成立跨域发展基金等形式来创造良好市场环境，激发市场活力。同时，流域跨域治理需要市场的主体——企业来贡献力量。流域内各区域的经济发展水平存在一定差异，产业结构不尽相同，生态资源禀赋各异，可以通过建立污染物排放许可制度、污染物排放总量控制制度等相关政策有效平衡企业排污行为，以市场化的生态补偿机制平衡各方利益关系，实现流域治理的可持续性。

最后，激发社会参与流域治理的积极性和自主性。成熟的公民社会是跨域治理的必要条件之一，流域治理实际上就涵盖了一种公民社会的发展和形成过程。随着我国社会组织蓬勃兴起、快速发展，其中最活跃的环保民间组织已然成为政府与企业之外的参与生态环境保护的第三方力量。其具有“化解环境冲突中的优势性”[9]、组织专业性和理性化等特点。通过参与环境影响评价、提起环保公益诉讼、协调环境纠纷、介入引导群体行动等方式，环保民间组织等社会组织已经成为流域治理中重要参与主体。公众和社会组织是流域治理中不可或缺的重要参与主体，有利于生态环保理念的培育，也有利于政府生态环保政策的落地。我国传统的条块分割的流域治理模式下社会公众自主性参与远远不足，公众对流域治理信息无法充分获取和科学认知，参与渠道和利益表达平台的缺失，也使得公民反馈的意见多被忽视，公民参与流域治理的权利和参与机制也缺乏法律上的明确性。因此，需充分激发公众参与流域治理的积极性，营造参与氛围，完善参与机制，在流域治理规划、流域检测、执法等环节赋予社会公众知情权和监督权，推动公民个人和各民间团体等依法有序参与京津冀流域跨域治理，使其成为流域治理中“政府的失责”和“市场的失灵”的有益补充。

3.2 府际协同治理

地方政府按照行政区划分别治理各自行政区域内流域的传统“地方分治”模式打破了流域自身的整体性，各地方政府在流域保护和开发理念、治理政策和执行等方面“碎片化”严重，降低了流域治理效果。流域跨越多个行政边界，必然涉及多个地方政府，而流域环境治理的整体性要求和复杂性特点，已非单一政府的治理能力所能满足，需要区域内各地方政府的横向协调和良性合作方能有效应对。

第一，深化协同机构改革。流域生态共治的前提在于一个强有力的统一的管理机构。大清河属于海河流域支流，在大的归属上为国家设置的海河水利委员会管理。但从实际效果来看，由于地方利益的冲突和部门间的权力界限，这种超越地方治理框架之上的协调机构并未发挥预期效果，未能有效协调水资源利用以及解决水纠纷和水污染处置等事务，各地区仍是各自为政。因此，大清河流域的治理，还需立足于现有的行政区划体制，通过完善组织协同机制实现功能整合。在这方面，大清河流域地方政府虽有所尝试，但发挥作用有限，原因即在于组织协同机制未能实现各地政府机构之间的整体联动，各地方政府在流域生态问题和污染治理中的主体责任亦未能明确、水资源的深层次利益分配问题未能达成一致。因此，需要对当前流域治理协同机制和组织架构做出改革，提高相应机构层级，成立由中央领导担任组长的高规格机构，基于中央权威对京津冀地方政府的流域跨域治理工作进行决策和指导，确定流域治理的整体时空目标、阶段性时空目标，通过目标的层层分解明确各地方政府的具体任务和考核指标体系，推动各地方政府对任务进行层层落实，同向同步，合力合拍，提升协同治理效果和效率。

第二，优化流域跨域治理工作整体联动。在搭建流域跨域治理统筹协同工作机制的基础上，流域间各地方政府还需建立系统化的流域跨域治理整体联动机制。一是坚持利益共享的原则。利益共商共享是协作和联动的前提，应充分考虑各地区的经济基础、社会基础和技术基础等治理能力指标，产业结构、民生需求等利益诉求因素，在整理性治理原则的前提下尽可能平衡各方需求和各方利益的关照与满足。二是做到决策共商。在流域生态建设规划和评价体系设计、流域治理重大问题处理、跨域重大工程决策等方面坚持共商共策。三是深化联动层次。在明确各地区职责和任务、确保各方基本利益的基础上，在流域环境问题实地勘察、突出问题信息报送、污染源联合排查、污染源台账建设、污染企业综合整治、重点污染案件联合督察、突发环境事件数据共享等方面积极谋求实现信息互通、执法联动，促进流域治理各主体形成合力。

4 京津冀流域跨域治理的政策建议

在京津冀协同发展逐步深入的背景下，应将三地视为一个区域协同发展的整体，统筹发挥北京的信息、科技和金融优势以及天津与河北两地的能源资源优势谋求互补，明确城市功能定位。通过政策引导和制度设计，构建符合京津冀区域特色的“市场驱动+政府引领+企业参与+社会监督”的跨域水域联防联控多维治理体系。

4.1 继续坚持联防联控协同治理

目前，京津冀流域跨域联防联控机制已经取得一定成效，流域生态环境有较大提升。应继续基于“统筹协作、权责一致、利益共享、责任共担”的基本原则，按照“规划、标准、监测、执法、评估、协调”六个统一的要求，开展流域治理领域的联防联控。首先，在污染防控数据和信息方面共享共通，确保城市、部门与行业间信息沟通的顺畅。其次，在污染源检测、数据分析、污染防治等技术层面共享共用，提升区域整体污染防治水平。在预警和应急方面，实现地表水、地下水环境问题预警联动，提升突发环境事件的应急响应能力。再次，健全跨界河流交接断面水质目标管理和考核制度。下游水域的污染与上中游的污水排放有密切的关系，下游地区除加强监测外，还要同上游地区协商保护水质的问题。因此，需改变上下游分段式治理现状，开展跨域河道联合综合整治工作。

4.2 推动流域协同治理法治化

流域跨域治理中，多主体、多层级间的有效协同配合，关键在于将流域协同治理纳入法治化轨道，通过法制约束和制度规范保障跨域协同治理体系的构建和运转。

一是以流域立法促进协同决策。协同治理的前提是协同决策，而协同决策的依据在于流域整体性的综合法律法规。目前国际流域立法的趋势是“一个流域一部法律”，通过建立专门法律对河流进行保护，打破流域内各级政府及职能部门的行政区划界限与壁垒，实现联动合作。第一，在顶层立法上可参考借鉴《淮河流域水污染防治暂行条例》，制定京津冀地区海河流域的综合性法律，以“专章的形式对跨区政府协作治污的内容、形式、机制等作出规定”[10]。同时，要以程序法保障协作治理机制的运转，对于流域生态环境污染案件的管辖、适用的审判程序等重要问题可尝试在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中作出专门规定。第二，确保流域治理全过程的法制统一化。通过出台流域协同治理的准则，为各地方政府开展跨域治理提供依据。同时，完善流域的全过程治理法律法规保障，对京津冀三地的差异性区域功能定位、产业结构以及流域环境现状充分考虑，在综合平衡各方利益的基础上实现污染物限排标准、环境准入和退出、违法处罚标准的统一化，确保从源头、过程到结果都有相关的法律法规。2016年5月，水利部印发《京津冀协同发展水利专项规划》即具有这样的作用。当然，该规划为区域水利整体规划，未来尚需考虑出台专门流域的协同治理规划。第三，争取流域治理司法协同。探索按流域设立环境司法机构和专门人员，负责流域内环境违法犯罪案件的检察、审判工作。完善流域环境公益诉讼制度，对流域生态环保公益诉讼行为予以鼓励和支持。

5 结语

京津冀协同发展上升为国家战略之后，京津冀流域跨域协同治理开始提速，在水污染联防联控体制机制建设方面进行了诸多有益探索。但现行流域治理模式与流域生态环境治理需求之间矛盾并未完全消解，在跨域协同治理中需要面对和解决的深层次问题还有很多。在属地化管理体制难以改变的前提之下，京津冀流域跨域治理应选择多元共治和府际协同的治理路径，鼓励企业、社会组织、公众在内的非政府主体的加入流域治理，消除公私界限的刚性限制，构建协作治理网络，优化府际协同机制，最终实现多主体参与的跨域协同治理。

围绕流域跨域治理，学界的研究视角和研究路径虽有差异，但至少在理论上已达成共识——流域跨域治理越来越依赖于多元治理主体间协作机制的达成。但治理主体的合作动机、协作机制的达成是否意味着流域跨域治理的必然有效，流域跨域治理的效果和效率的影响因素等问题，仍需进一步思考和深入研究。