论公民参与视角下民主评估的实现——以城乡规划建设为例

刘志超 许强

(1.贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025；2.武警工程大学 军事基础教育学院，陕西 西安 710086)

公民参与作为一种崭新的思想观念，被视为现代公共管理不可缺少的重要组成部分。学界对公民参与的定义莫衷一是。有学者认为，公民通过参与试图影响政府决策的活动被称为公民政治参与[1]。这表明，公民参与也许不会对政府决策产生影响，但是只要公民有意愿，且参与到政府决策活动中，试图影响政府决策的一切活动都是公民参与。也有学者认为，公民通过各种渠道，合法参与政治生活，且影响政治体系的构成、运行规则和政策过程的行为才可以称为公民参与[2]。公民参与的主要目的是为了实践民主政治，保障公民利益[3]。由此可知，公民参与是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动，焦点在于公民是否有意愿参与政治活动并付诸相应的行动。

1 公民参与民主评估及其意义

如果说公民参与是满足公民真实需求、保障社会良序发展的前提，那么民主评估则是确保公民参与效果的重要依据。民主评估是指通过有效的制度安排、机制设计和技术运用，对项目、规划或政策的设计、实施过程及结果所进行的系统且客观的评价。公民有民主评估的需要，也有民主评估的权利。秦晓蕾通过对“万人评议机关”十五年发展历程的研究发现，借助公民参与而实施民主评议可达到获取公民信任的交换正义[4]。公民参与民主评估对于改善现实政治生活中民主的质量、追求更为理想的民主目标具有重要的意义[5]，也有助于推进国家治理能力和治理体系的现代化。最为理想的公民参与政治过程的模式是“鸳鸯模式”，即政府与公民双方共同主导、政民高度互动，自下而上和自上而下这两个信息流向相辅相成，既有助于公民表达利益诉求，又有利于提高信息透明度[6]。

然而，我国长期以来坚持一种以政府内部评估为主的自上而下的评估理念和评估模式，公民既缺乏参与，也对评估过程及其结果缺乏控制。周志忍早在1995年的研究中就指出，我国缺乏社会对政府部门的评估[7]。各层级政府的评估仍以官方组织人事部门为主，公众对政府的评估仍较为欠缺[8]。要推进实现公民参与民主评估，需要深入了解公民参与民主评估的作用机理、应用效果及其实现路径。城乡规划作为一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及到的利益群体非常复杂且庞大，如果政府只靠自己的力量，不考虑公众的生产生活需求，则城乡规划的结果难以让广大群众满意。2007年的厦门PX项目事件、2011年的广东乌坎事件等均说明了政府在城乡规划中应从公众出发，为其提供符合需求的方案。通过文献回顾发现，对民主评估直接研究的文献并不多，将民主评估与城乡规划或是公民参与相联系的文献更是付之阙如。故本文旨在以城乡规划建设为例，从公民参与视角分析规划建设过程中民主评估的作用机理、应用效果和优化路径，以期为推动实现公民参与民主评估提供些许思考。

2 城乡规划建设中公民参与民主评估的作用机理

公民参与民主评估的作用机理应涵盖：科学全面界定评估要素，包括评估主体、客体、内容、过程等；积极发现公民参与民主评估的多元价值，比如对推进民主进程、实现治理现代化等的作用；围绕发现的价值，根据相关维度，确立评估标准以及各级评估的指标结构；在此基础上，进一步分解细化各级具体指标；采用定性和定量相结合的方法，获取有关指标信息并进行统计分析处理；最后是对公民参与民主评估效果的总结(如图1所示)。

图1 公民参与民主评估的作用机理

这一作用机理将公民参与民主评估的各要素及其相互间的递进关系进行了展示，说明了民主评估是质性与量化、技术与价值的有机融合。那么，在城乡规划建设中，该作用机理是如何发挥功能的呢？

2.1 评估主体：民主评估作用机理的核心要素

评估主体是民主评估作用机理的核心要素。公民是政府实施公共服务的最终受惠者，因此对民主评估最有发言权，只有充分吸纳公民意见，才能真正判断民主评估的状况。在城乡规划建设中，公民既是服务享受主体，也应是必不可少且十分重要的参与主体。坚定地让公民参与城乡规划建设，不仅可以促进城乡规划建设的正当性，最大限度地降低城乡规划实施过程中存在的风险，同时可以降低成本，而且还能有效约束公权力的滥用，保障城乡规划的质量。

2.2 评估过程：民主评估作用机理的运转轴心

评估过程是民主评估作用机理的运转轴心，涉及到评估价值、评估维度、指标量化、评估方法等。毫无疑问，城乡规划建设中的民主评估应坚守以人为本的价值准则，坚持以人民为中心、以人民满意为尺度。就评估维度和指标量化而言，熊彼特认为应包括政治决策的范围、领导人素质、政府能力、民主自治水平四个维度[9]；达尔认同竞争和参与是必不可少的两个维度[10]；许多跨国组织认为参与、授权、代表、责任、透明、回应、团结是测量民主国家的重要指标。由于城乡规划特有的地位以及城乡规划公共部门的产品和服务的特殊性，应考虑将公民参与民主评估机制引入到城乡规划建设中。基于此，本文认为在城乡规划建设中，公民参与民主评估标准应包括：公民参与度、政府职责明晰度、政府决策透明度、政府回应、以及公民团结度等五个维度。这些维度在一定程度上可以衡量公民参与民主评估的状况。就评估方法而言，民主评估不是纯定性评估，而是采取量化得分等方式进行评估测量。具体包括静态指标评估方法，如协商性民意测验与主体间理性、话语质量指数、言语行为分析等，还包括动态过程评估方法，如务实话语辩证法等[11]。

2.3 评估结果：民主评估作用机理的检验标准

评估结果是民主评估作用机理的检验标准。对公民参与民主评估的效果进行检验是激活制度化的公民参与、建设服务型政府的客观要求。在城乡规划建设中，通过总结公民参与规划制定全过程的情况来分析评估过程中的合理性成分，并找到不足和探寻解决方案，进而真正保障公民的城乡规划参与权。总的来说，公民参与民主评估的作用机理是围绕着评估主体、过程和结果这一基本流程展开的，各要素之间层层递进，紧密相连，共同保证了民主评估过程的完整和作用的发挥。目前，我国城乡规划建设中仍存在忽视公民权利、剥取公民利益等问题，最有效的解决办法便是将公民参与民主评估机制引入到城乡规划建设中，让公民充分参与到城乡规划的制定、修改、实施等过程中，对相关建设工作进行有效监督、评估和评议。迫于公民参与意识的增强、服务型政府的建设等客观现实背景，公民逐渐成为参与城乡规划建设的主要力量，民主评估机制随之也孕育而生。

3 城乡规划建设中公民参与民主评估的应用效果

城乡规划建设中公民参与民主评估的应用效果如何，可通过案例之间的对比进行分析研究。

3.1 案例描述

案例1：2000年费城华埠拟修建新型的费城棒球场。为了不破坏当地传统的风格与风貌，居民得知消息后，开始参与反对新建棒球场的城市规划建设公民参与活动，从口头反对到书面反对，再到最后的游行示威抗议。公民采取一系列的渠道和途径反对修建棒球场，全面出击、多方参与的情势给市政府造成了巨大压力，最后以市政府妥协重新选址而告终。从这个案例可以看出，公民参与城乡规划制度建设是保障公民利益的有效途径。对此次政府和公民通过评价自身的行为，以及衡量各自的利益，最终以公民方胜出，这说明，城乡规划中民众的利益高于一切。[12]

案例2：2003年，杭州某市民发现有单位在西湖名胜古迹保护区附近施工，于是，他向当地规划局咨询情况，得知该单位是在获得许可的情况下才进行施工的，为了保护名胜古迹不被破坏，该市民向区人民法院递交了诉状，要求撤销施工许可证，最终法院以该市民与施工地没有利害关系为由，下达了不予立案的裁决书。因不满该区人民法院的裁定，该市民又向中级人民法院提出了诉讼，杭州市中级人民法院以相同的理由驳回了该市民的诉讼。[13]

案例3：2018年5—6月，花都区在政府网站和项目现场同步发布了公益性骨灰楼控制性详细规划深化必要性论证征询意见。从2018年5月24日开始，相关平台收到了不计其数的反对留言与信息，周边楼盘的业主是这次反对的中坚力量。次日，街道规划主管部门、村委会代表在学府花园居委会接待来访的周边业主代表，解答业主的困惑与疑虑。26日，花都区规划主管部门对该征询意见公示作补充说明，最终以优化项目选址方案而告终。从一开始公开信息到最后优化项目选址方案可以看出，公民参与在城乡规划中起着举足轻重的作用，从周边业主反对的声音到最后同意优化选址方案，这一系列参与行为反映了民主评估在城乡规划过程中的作用。[14]

3.2 案例分析

上述三个案例说明了公民在城乡规划中参与的重要性，民主评估对公民参与城乡规划有着重要意义。上述三个案例，主要通过民主评估的指标对公民参与城乡规划的效果进行评价(见表1)。民主评估可从利益相关者、公民参与途径、政府职责明晰度、政府决策透明度、政府回应、公民团结度、效果等7个方面进行测量。

案例1中，虽然政府决策透明度一般，但是多方的参与以及参与方式的激进得到了政府的重视和及时回应，最终以重新选址、公民胜利而告终。案例2中，虽然任何单位和个人都有权对城市规划的编制提出意见和建议，对违反城市规划的行为有权提出检举和控告，然而，该案例中行动的公民只是个人，参与途径单一，最终法院以该公民与施工地方之间不存在利害关系、不具备行政诉讼的原告资格为由，下达了不予立案的行政裁定书。案例2的失败表明众人拾柴火焰高的道理，同时也说明相关部门存在职责不明晰、回应效果差、信息不公开不透明等问题。案例3是比较典型的民主评估较为成功的案例，它的成功来自于利益主体多方共同协商、博弈的结果。

表1公民参与民主评估三组案例的对比

4 城乡规划建设中公民参与民主评估优化路径

公民参与城乡规划是社会发展所要求的必备条件，而民主评估则是检验公民参与城乡规划民主性的一个重要工具和技术手段。如何提高城乡规划建设中公民参与民主评估的质量呢？具体优化路径有以下几点：

4.1 强化公民参与制度的顶层设计，为公民参与民主评估提供制度保障

政府内部自上而下评估的制度条件主要依赖于既有的政治体制，而公民参与民主评估所需要的制度条件通常要进行新的规划、设计与投入。目前，影响公民参与民主评估可持续性的最大障碍是相应的制度缺失，故应完善制度设计。对于城乡规划建设中公民参与民主评估的研究主题而言，制度设计具有双重含义：一是促进民主评估制度的创新，实现过去自上而下的管理型的民主评估向政民互动的治理型的民主评估转变；二是完备宏观的制度制定与微观的机制设计，这将保证公民持续、高效且合法地参与到民主评估的治理过程。

从制度上来讲，首先需要制定相应的法律制度。由于公民参与民主评估缺乏法律约束力，随意性较大，所以需要专门的法律对评估的主体、程序、内容、方法和结果等进行严格规范。

其次，需要制定相应的信息公开制度。公民参与民主评估就是对政府信息的“选择—输入—加工—输出”的过程。没有信息的公开就不可能进行评议，更不可能有高质量的评议。政府控制信息，信息不对称下的民主评估严重限制了公民的参与能力。故此，要全面提高各级政府信息公开的范围和水平。

再次，需要制定相应的奖惩激励制度。有效的公民参与民主评估最终必须要根据评估的结果来对评估对象进行奖优罚劣，通过奖惩所激发出的力量可以起到改进和优化公共政策的作用。

4.2 培养公民自身的参与意识和参与能力，为公民参与民主评估提供最重要的内生动力

民主政治的顺利运行离不开积极有为的公民，因此增强公民参与城乡规划建设的动力显得尤为重要。首先需要增强公民的参与意识。通过宣传、教育等手段促使公民从观念上认识到，参与民主评估是法律赋予的基本权利，也是公民利益表达的重要方式。

其次，增强公民自身的参与能力。可以依托外部的教育培训与内部的自我学习等方式获取，帮助公民具备听、说、读、写等方面的能力以及交流沟通的能力，尤其是掌握和利用现代信息技术的能力，以此提高自身分析思考和逻辑判断能力，进而较好地运用理性思维参与城乡规划建设中的民主评估。

再次，丰富公民参与民主评估的知识。可以通过横幅、告示栏、宣传册、讲座等宣传形式丰富公民的相关背景知识，让公民明白治理型民主评估过程及自己在该过程中所扮演的角色和发挥的作用，从而更好地承担民主评估的角色。

4.3 倡导公民参与方式多元化，为公民参与民主评估提供坚实的渠道和技术支撑

公民参与民主评估是一个参与问题，更是一个表达问题。公民的意见对于民主评估固然非常重要，但民意本身往往可能是高度碎片化的。在现实的政府评估活动中，公民即使表现出很高的参与热情，但有可能被政府及官员理解为公民个人“发牢骚”或情绪宣泄。对此，公民可以借助社会组织表达意见，汇聚民意，整合诉求。

首先，利用政府体制之外的社会组织，如第三方评估机构、民间社会组织等，将高度离散的民意汇聚成团体力量，形成团体优势，进而给政府施加外部压力。同时这些社会组织可以为公民参与民主评估提供独立于政府之外的参与渠道和参与技术，实现民意及时、准确和完整的表达，这将有助于赢得公民的信任与支持。

其次，鼓励、促进社会组织健康有序发展。社会组织因其具有非政府性、灵活性等特征可以成为公民与政府之间对话的组织依托，故政府应想方设法为这些社会组织创造和扩大合法活动的空间。为其创设更优惠的政策环境，鼓励打造更多更专业的评估团队，并通过合同外包、公私合作等形式将本来由政府承担的职能交给社会组织。

再次，充分利用现代信息技术，为公民有序参与民主评估提供一个有效的技术平台。移动互联网、大数据和微博、微信等新媒体信息技术的迅猛发展，为公民参与城乡规划建设中民主评估拓展了渠道。故此，公民应该积极努力把传统的参与方式和新兴的网络参与技术相融合，降低公民参与城乡规划建设中民主评估的时间和空间成本。同时，扬长避短，变被动参与为主动参与，实现从形式参与向实质参与的转变，真正推动实现政府和公民的直接对话，进而提高公民参与度。

5 结语

城乡规划建设中不仅需要民主评估，更需要公民参与的民主评估。公民参与城乡规划建设中民主评估既能充分保障公民的合法权益，也能有效提升政府形象，促进城乡规划建设有序高质发展。虽然各地政府在实践中不断推进公民参与城乡规划建设，但仍由于制度不健全、信息不对称以及自身知识储备有限等方面的影响导致公民不能提出有效的意见供决策者采纳。因此，公民参与民主评估要实现工具理性和价值理性的高度整合，要注重提高自身素质和能力，要兼顾公平与效率的需要，整合评估技术与制度功能，将评估从技术层面提升到顶层设计的制度安排和治理对策层面，相应的要求就是坚持“以人民为中心”的治国理政理念。