公平正义视阈下农村扶贫开发与低保衔接研究——基于安徽省Y镇的实地调研

(1、2、3.安徽财经大学财政与公共管理学院，安徽 蚌埠233000)

一、 问题的提出与文献回顾

公平正义是人类文明的重要标志，是衡量社会文明发展的标准。罗尔斯的补偿原则指出为了平等地对待所有人，提供真正的、同等的机会，社会必须更多地关注那些出身于不利社会地位和天赋较低甚至际遇糟糕的人们[1]。而农村扶贫开发和低保制度就是通过社会资源的再分配对弱势群体做出适当补偿，从而保证社会成员共享经济发展成果，实现公平正义的价值目标。改革开放以来，中国政府致力于解决贫困问题，农村贫困人口不断减少，贫困人群生活水平明显提高，取得了令人瞩目的成绩。然而，剩余的贫困人口脱贫难度非常大，单一的扶贫开发政策已不能解决贫困问题，应将农村扶贫开发与低保制度进行有效衔接，充分发挥两项制度的“输血”和“造血”功能。但在两项制度实际衔接过程中，仍存在偏离起点平等、过程公平以及结果正义等不公平现象，这将阻碍公平正义价值理念的实现。

我国学者关于农村扶贫开发与低保制度衔接的研究大致集中于两个方面。其一，是对两项制度衔接动因的研究。左停、贺莉，李丹等，余海燕从协同治理的视角出发，分析了精准扶贫与低保制度的联动逻辑，提出应强化各部门的协同性，激发各主体互动参与的积极性[2,3,4]。王三秀从可持续生计的视角，指出目前我国农村扶贫开发与低保制度缺乏相互配合与有效衔接，农民生活改善中的非持续性问题十分明显[5]。徐丽敏从反福利依赖的角度，指出低保制度实施中存在福利依赖现象，主要表现在制度本身、制度的执行以及制度所体现的救助理念，最终导致“养懒汉”现象出现[6]。张举国基于社会发展的视角，提出扶贫开发与低保政策的融合发展有助于贫困人口脱贫致富，达到“1+1>2”的良好效果[7]。其二，是对两制度衔接中出现的问题及对策的研究。张泽胜和杨芳、郭小敏都认为两制度衔接中政策理念不一致，缺乏明确的行动指南，提出要加强顶层设计，促进两项制度实现规范化和体系化建设[8,9]。林闽钢认为当前农村贫困治理仍然呈现碎片化，而低保标准与扶贫标准分离是导致碎片化的根本原因[10]。朱梦冰、李实等认为要实现低保标准与扶贫标准“两线合一”，应将低保识别由单一标准向多维标准转变，形成统一的识别标准，同时要增加低保资金投入，充分发挥低保制度的兜底作用[11]。王淑娟、杨成波认为针对部分地区出现虚假衔接和衔接成本过高的现象，应采用复合式的衔接方式，充分发挥扶贫部门和民政部门的优势[12]。

已有研究为进一步探讨农村扶贫开发与低保制度衔接奠定了基础，但仍然有以下几个方面值得完善。首先，关于两项制度如何有效衔接，学界多从单一角度进行分析，仅停留在制度设想层面，缺乏更深入的剖析。其次，国内学者关于两项制度衔接的研究主要集中在理论层面，而将理论制度与实际运行情况相结合的研究较少，因地制宜的实践研究仍待进一步探索。再次，学者大多侧重从协同治理、反福利依赖以及社会发展等方面展开分析，一定程度上忽视了两项制度所具备的公平正义性。基于此，论文尝试在对安徽Y镇实地调研的基础上，从公平正义的视角来探讨农村扶贫开发与低保制度衔接整合所面临的困境，并提出相应的改革路径。

二、 案例呈现与研究方法

笔者选取安徽省Y镇的S村和Z村作为调查地，这两个村在地理位置、人口情况、经济状况以及扶贫开发与低保政策落实情况等方面既具有相同点又存在差异(见表1)，因而具有比较和深入探究的价值。S村经济较发达，大多数村民外出务工，人均收入水平较高，但仍存在少数家庭以务农为生，这导致S村人均收入差距较大，贫富差距比较明显，扶贫对象和低保对象较明确。因此，在扶贫和低保人员确定时，经济条件较差的家庭自然就成为了扶贫或低保对象，而经济条件相对较好的家庭，不但不符合申请条件，更不在乎扶贫和低保带来的捆绑福利。在这种竞争压力较小的模式下，S村村民可以自主申请成为贫困户和低保户。Z村经济比较落后，村民以务农为主，收入水平普遍较低且差距不大，大部分村民比较看重扶贫和低保带来的捆绑福利。因而，该村申请贫困和低保的家庭较多，竞争比较激烈。

表1 S村和Z村基本情况

S村自2014年以来共有贫困人口167户400人，现有建档立卡贫困户160户391人；Z村于2014年5月申请为贫困村，该村申请贫困村时贫困户共488户1446人，现有建档立卡贫困户421户973人。2018年S村和Z村不同类型贫困户具体户数(见表2)。

表2 2018年S村和Z村不同类型贫困户具体户数

田野资料来源于笔者2019年调研所得。在实地调查中，采用参与观察法，重点了解S村和Z村扶贫开发和低保制度衔接整合情况。在深度访谈中，主要访谈对象一部分是扶贫开发和低保政策的执行主体，包括Y镇扶贫办和民政办工作人员、两村的村干部以及扶贫专干等；另一部分是低保与扶贫开发政策的相关客体，包括扶贫对象、低保对象以及普通村民等。

三、 公平正义的部分缺失：扶贫开发与低保衔接整合中的不公正现象

公正，即公平与正义，包括起点平等、过程公平以及结果正义[13]。公平正义是以人的解放和自由平等权利的获得为前提，是国家与社会的根本价值理念。而农村扶贫开发与低保政策衔接整合作为我国农村贫困治理的制度创新，其目标在于保障贫困人口的基本生活，帮助其脱贫致富。然而，在两项制度衔接整合中，暴露出的包括政策理念模糊不清、对象识别程序缺少联动以及外部评估机制缺位等弊端，一定程度上偏离了公平正义的价值理念。

(一)政策理念模糊不清，偏离起点平等

起点平等是指所有的社会成员都站在同一条起跑线上，有平等的机会或权利占有社会资源。机会平等和权利平等是起点平等的重要原则。而农村扶贫开发和低保制度衔接整合就是以起点平等为初衷，是我国从宏观层面提出的以有效解决农村贫困问题的策略，它适应了农村贫困致因多样化、复杂化的现状。2016年《关于做好农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》(以下简称《意见》)指出两项制度应加强政策衔接、标准衔接、对象衔接以及管理衔接。然而，该《意见》仅提出了指导性的框架，对于农村扶贫开发与低保政策应如何衔接整合、衔接的对象需要满足什么条件以及识别程序什么样等关键性问题没有给予明确规定，导致两项制度在衔接整合中，存在与现实部分脱节的现象。在对两个村的访谈中发现：

“每次上面开会都没有明确规定扶贫和低保标准衔接时需要满足什么条件，总是模糊不清，我们村干部为了完成上级任务，没办法也就根据本村申请者数量的多少，大概规定一下两项制度的重合率。”(访谈S村低保专干辛某)

“政府没规定扶贫标准和低保标准具体咋界定，我们村又是贫困村，所以村里贫困户中差不多符合条件的都是低保户。但是我们村村民收入水平不高，大家比较在乎贫困和低保的补助，每年评选时竞争压力都是很大的。”(访谈Z村扶贫专干阮某)

调研中了解到S村和Z村扶贫开发与低保政策衔接的操作程度不一，面临政策扭曲的风险，针对两项制度衔接的对象需要满足什么条件的问题，村干部基于本村实际对贫困户与低保户的重合度做了适当调整，将贫困户中部分符合低保条件的纳入低保范畴。2018年S村低保贫困户共27户62人，低保贫困户占总建档立卡贫困户的16.88%；Z低保贫困户共71户152人，低保贫困户占总建档立卡贫困户的15.74%。

(二)对象识别程序缺少联动，偏离过程公平

过程公平即社会运行必须遵守相应的规章制度，避免出现不公正、不合理的作为，保证结果正义的实现。而农村扶贫开发与低保制度正是在公平正义理念的基础上提出的，在实际衔接中应体现过程公平[14]。这就意味着两项制度衔接时需建立同步识别的对象瞄准机制，以确保两项制度的高效运转。但目前两项制度的对象识别程序缺少有效联动，对象瞄准存在偏差，这致使真正需要扶持或救助的弱势群体未被纳入其中。在对S村和Z村的深入调研中发现，两项制度对象识别程序联动不足主要体现在以下两个方面：一是两项制度对象的统计口径不统一。农村贫困工作本应由扶贫、民政以及统计部门协同进行，而实际上，多数地区贫困人员的统计工作是由各个部门分别开展的[15]，具体指标、统计时间、统计方法等都不协调。这直接导致两项制度在落实中无法对贫困群体进行精准认定，对象瞄准出现偏差。

二是两项制度对象的识别过程不同步。扶贫与低保制度衔接的对象主要分为三种，即单一的扶贫对象、单一的低保对象以及交叉对象即低保扶贫对象。然而，在对象甄选过程中，由于两项制度工作的开展分属于扶贫和民政部门，两个部门有各自的工作安排，因此在家庭收入核算、民主评议以及政府审核等环节，常常是分别展开的。民政部门对低保户进行核查时，往往缺少与扶贫部门间的沟通和协调，对于交叉人员能否同时获得两项制度的救助，并未作出清晰的界定。这不但致使一些本应同时享受低保与扶贫政策的群体在对象识别时出现“脱靶”现象，还使得一些不合理的交叉对象过于依赖两项政策从而丧失发展意愿，导致“福利陷阱”[16]，偏离过程公平。

“我觉得上面的政策初衷是好的，就是在落实中会受到很多因素的影响。我们村的张某，今年48岁，家里有两个小孩在读大学，他父亲患病瘫在床上，由他和妻子在家照料，一家人生活主要靠种地和打零工获得的收入。张某一家经济状况既符合贫困户申报条件，又符合低保户申报条件，但是今年贫困户和低保户评选时，由于两项政策不是同时进行的，张某一家只被评为了贫困户，而没能成为低保户。”(访谈Z村普通村民李某)

(三)外部评估机制缺位，偏离结果正义

起点平等和过程公平的最终目标是为了实现分配正义，即结果正义。结果正义是一种相对的、有差别的公正，在保证其他人员利益不受损的情况下，对贫困群体的特殊照料，使其基本权益得到保障。而农村扶贫开发与低保制度衔接整合的最终目的就是为了实现结果正义。但在两项制度衔接过程中，各级政府不仅是农村扶贫与低保政策的制定者和执行者，更是两项制度实施效果的评价者。在对S村和Z村的调研中发现这种上级政府开展的评估方式，常常因基层工作人员数量有限和组织机构不够完善而暴露出众多监督空白。此外，现阶段对扶贫开发和低保工作的监督与评估多数是事后的验收与检查，缺少对两项制度衔接过程的监督。这不仅致使两项制度衔接效率不高，而且很大程度上也使各地区弱势群体滋生了“等、靠、要”的懒惰思想[17]，出现弄虚作假现象，实质上弱势群体的生活依然困难，并没有达到真正意义上的脱贫，偏离了结果正义的目标。

四、 公平正义的实现：扶贫开发与低保衔接整合的现实路径

公平正义是人类社会的价值追求，确保社会实现公正是我们孜孜不倦的目标。当前是我国打赢脱贫攻坚战的冲刺阶段，精准扶贫最繁重、最艰巨的任务仍然在农村，而农村扶贫开发与低保制度有效衔接就是为了保障弱势群体的基本生活。因此，针对两项制度衔接过程中偏离起点平等、过程公平以及结果正义的社会事实，应强化扶贫与低保政策衔接的顶层设计，建立同步识别的对象瞄准工作体制，完善社会监督与第三方评估机制，促使改革发展成果惠及社会全体人员，彰显公平正义。

(一) 强化扶贫与低保政策衔接的顶层设计

加强农村扶贫开发与低保制度衔接的体系化和规范化建设。首先，扶贫开发与低保制度的有效衔接作为我国反贫困领域的一项创新性战略，应采取顶层设计与具体实践相结合的原则，制度设计不仅要遵循起点的价值理念，更需进行实地调研，听取农村基层工作者和贫困群体的意见，力求做到两项政策的制度建设有效衔接。其次，在现有的制度下，应出台相关政策着力明确农村扶贫开发和低保制度衔接的具体标准与程序。这就意味着在低保户与贫困户联动的进程中，应基于两项制度在农村运行的实际情况，明晰两项制度的交叉对象需要满足何种条件、如何联动以及详细的识别程序等问题。再次，还需提高基层工作人员的工作能力与思想素质。避免扶贫和低保工作落实中出现随意性和权宜性的战略，各级部门更不能随意改变两项制度衔接的相关细则，应保证政府上下级部门之间目标的一致性。

(二) 建立同步识别的对象瞄准工作体制

贫困人口的精准识别是农村扶贫开发与低保制度有效衔接的关键环节。但目前两项制度的对象识别程序仍缺少有效联动、对象瞄准存在偏差，为此，应建立同步识别的对象瞄准工作机制[18]。一方面，要保证两项制度对象的统计口径一致。在两项制度执行中，扶贫部门、民政部门以及统计部门应协同成立贫困人员统计和认定小组，其中由统计部门负责牵头，以具体开展贫困对象统计认定工作，从而保证贫困对象的统计口径一致，确保贫困人群识别程序更加公平。另一方面，要确保两项制度对象的识别过程同步。扶贫部门、民政部门以及统计部门在两项制度对象识别中应统一组织和实施，使两项制度对象瞄准在程序与时间上步调一致[19]，避免贫困对象识别“脱靶”。

(三) 完善社会监督与第三方评估机制

农村扶贫开发与低保制度要实现结果正义必须进一步完善社会监督与第三方评估机制。一是健全社会监督机制。现阶段扶贫开发与农村低保制度实施中社会监督力度依然欠缺，为此，要健全两项制度的社会监督机制，拓宽社会监督投诉举报途径，提高对两项制度对象瞄准错位行为的惩罚力度，以充分发挥农村居民的监督作用。二是完善第三方评估机制。第三方评估工作的开展不应由各级政府主导，而应设立专业的评估团队并对其行为加以规范，以防个别评估工作人员持有“得过且过”的心理，通过责任追究明晰评估工作人员的职责，增强其责任心，以保证科学高效地展开评估工作。

结 语

公平正义是农村扶贫开发与低保制度的核心原则，两项制度的衔接整合是我国农村反贫困的一项制度创新，其长远目标在于改变农村贫困群体的生活状况，保证人人共享发展成果，实现更高层次的公平正义[20]。论文以Y镇的S村和Z村为例，发现两项制度在实际衔接中产生了相应的政策效果，证实了农村扶贫开发与低保制度的有效衔接整合有利于解决农村贫困现状。但两项制度在实际衔接中，暴露出的包括政策理念模糊不清、对象识别程序缺少联动以及外部评估机制缺位等弊端，一定程度上偏离了公平正义的价值理念。提出强化扶贫与低保政策衔接的顶层设计、建立同步识别的对象瞄准工作体制、完善社会监督与第三方评估机制，以保证农村扶贫开发与低保政策的有效衔接整合。2020年农村扶贫进入最后的攻坚阶段，作为农村反贫困政策的一项基础性制度，最后必须做好与低保政策的有效衔接，以实现公平正义的价值目标。