乡村振兴战略背景下乡村治理主体多元化研究——基于治理共同体视角

(1、2.南宁师范大学经济与管理学院，广西 南宁530222)

一、 问题提出及文献综述

从起源看，“共同体”指一种社会关系；从其性质和特征看，“治理共同体”是根基于地缘与利益，多元主体协商共治的生命有机体[1]。其是多元治理主体之间按照民主治理与公共性规范而建立起来的一个具有共同价值、目标和利益的共同体,治理是一个国家的良性互动、共同管理的过程，并且通过协商确立共同的目标来实施对公共事务的管理[2]。治理共同体的提出是对当前社会治理问题研究的新视角，是我们党对社会治理规律认识深化的结果。实施乡村振兴战略是我国全面建成小康社会的关键环节，实施至今已经两年，并且各方面都取得了非常好的成绩。如：生态农业建设显著、农牧区基础设施得到改善、农民生活水平显著提高，并且促进了农村土地征收改革、促进了城乡的统筹发展，得到了受益民众的一致认可。

学术界对于乡村治理主体多元化的诸多研究及见解如下，董珍认为要想走出治理中多元协同的困境关键在于完善政府、企业、社会组织和公众有序参与的协同生态治理机制[3]。刘传俊、姚科艳认为“村两委+乡贤会”的协商治理模式有助于深化与拓展基层协商民主的范围与领域[4]。侯宏伟、马培衢认为造成治理主体困境的主要原因是农村精英的“缺位”[5]。梅小亚认为协调好不同主体之间的利益关系,是妥善处理多元化治理主体以及促进各种社会力量的前提[6]。唐玉青认为政府在治理中的角色必须从“掌舵人”转变为“引路人”[7]。

通过总结以上学者的研究进展情况可以发现，在对乡村振兴不断探索的进程中，因为难以适应新时代的快速发展，现有的乡村治理模式仍然存在着各种各样的难题，特别是治理主体多元化面临着现实的困境，所以构建乡村治理共同体是一项紧迫而又现实的重大难题。因此，在乡村振兴战略的背景下对于乡村治理主体多元化的研究是很有必要的，发挥治理共同体的作用具有非常重要的现实意义。

二、乡村治理的多元主体解析

(一)镇政府

乡镇政府，设立于1983年，是最基层的政府。在1988年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》中规定了乡镇政府要支持并指导村委会的工作，必要的时候要给予帮助，另外，对于村民自治范围内的事务政府不应该过多干预，乡镇政府在农村治理中是处于主导性的领导作用，应以提供公共服务为核心，维护村民的自治权力，并明确在“乡政村治”的治理体制下，乡镇政府和村民委员会之间存在着指导与被指导的关系[8]。

(二)农村党支部

农村党支部是连接乡镇政府和村民的纽带，《村组法》中明确了农村党支部的地位：领导和支持村民委员会行使职权，除此之外，农村党支部要依照宪法和相应的法律法规，使村民能够顺利开展自治活动，并且行使民主权利，平衡“乡治”和“村治”，维护着乡村的稳定[9]。

(三)村民委员会

村民委员会是乡村自治的执行者，具有自我管理、自我教育、自我服务的特点，是属于乡村的基层群众性自治组织，由主任、副主任和委员三至七人组成，职责是为村民提供公共服务和管理，调解民间纠纷，积极维护社会治安，为乡村的公益事务做贡献，向上级反映民意等。村民委员会作为农村各项的组织者和执行者，在“行政自治”农村治理体制下，代表着农村自治权威，充分发挥农村治理的自治基础[10]。

(四)村民

村民是乡村治理的主体力量，也是乡村治理的主要参与者与受益者，其虽然不具备政治社会影响力，但是具备参与农村自治的能力。村民既是政治上级权力的授予者和委托者，同时也是自主经营的主体，在制度设计框架内村民与其他体制性治理主体形成了相互依托和制约的关系，村民在乡村治理中是绝对的主体和执行者[11]，是实现农村自治的基础，也是乡村振兴中一股不可或缺的重要力量。

(五)农村精英

农村精英是在政治、经济、文化、道德等各方面比较突出，是在财力、物力各方面拥有相对优势的一个群体，是居于政府与农村承上启下的中介地位，其行为状态构成了农村权力互动的交叉点和集合部[12]。他们具有超过一般村民的社会影响力和声望，在乡村治理主体中扮演着非常重要的角色。

(六)农村社会组织

社会组织是我国特有的用法，是独立于政府、企业的一种特殊组织形式。是群众自发形成的组织，包括民间组织、非政府部门、非盈利组织等。而农村社会组织是村民有计划组合起来的，是一个以组织成员的共同意愿作为组织目标而展开活动，为了相同的目的而做出努力的群体。近年来，农村社会组织参与乡村的治理成为治理主体多元化中的一个亮点，在乡村振兴中扮演着重要的角色，为建设美丽乡村奉献着自己的一份力量。

三、乡村振兴战略背景下乡村治理主体多元化面临的现实困境

(一)乡镇政府的职能异化

乡镇政府的职责原本是指导、帮助以及支持农村的建设，自从20世纪80年代实行“乡政自治”以来，乡镇政府和村委会之间旧有的行政关系虽然得到了改善，但是乡镇政府在乡村治理中主导性的作用并没有因此而改变，对农村经济进行直接的控制和干预，致使其他治理主体难以实现自身的价值，让“乡政”和“自治”无法实现有效对接，因此，政府职能发生了严重的异化，可以从行政权力、行政体制、财政管理以及职能划分等因素来分析对乡镇政府运行产生的负面影响。首先，乡镇政府行政化倾向严重，乡镇政府直接通过行政权力领导村委会，使其成为政府的派出机关，促使村委会把更多的精力放在其他政务上，而忽视了乡村治理的村务。其次，乡镇政府存在缺位现象。某些镇政府管理薄弱，或者在利益的驱使下，对村民委员会的支持和帮助出现了缺位的情况，导致乡村教育、医疗卫生、基础公共设施等方面的经费投入不足，村民的合法权益得不到保障等。再次，相应的法律法规不明确，导致乡村政府自由裁量权过大。有些镇政府钻了相关法律法规的空子，随意行使其自由裁量权，由于权力本身具有扩张性，所以，乡镇政府的职能在不受到约束的情况下非常容易发生滥用误用的情况[13]。最后，镇政府的考核制度不够科学。作为最基层的政府，镇政府领导的工作主要以完成上级指标情况为考核根据，因此会导致镇政府以自己的权力干涉村委会来实现自身目标。

(二)村委会角色错位

村委会代表的是村民意见，不仅办理本村的公共事务，而且在乡镇政府、村民、企业间扮演着非常重要的角色，是连接镇政府和村民沟通的桥梁，向政府传达村民的意见及要求，在乡村治理多元化的合作中起着承上启下的作用。但是，在现实生活中，村委会却脱离了村民“代言人”的角色，陷入了多角色的困境，造成了角色错位，违背村民自治的原则。第一，村委会过于干涉村务以外的政务，越过界线干不属于自己职责内的事情，忽略村内事务，导致职能混乱，没有发挥应有的作用。第二，在乡村治理上，对于无法处理的事情，对上级没有及时报告以寻求解决的方案，对下级没有与村民进行沟通，无法征求大家的意见，促使村民对乡村治理一无所知，导致缺乏村民的参与。第三，村委会垄断镇政府的信息资源，在长期的实践中以主体地位自居，因乡镇政府不能直接对村民行使政权，但是村委会并没有及时将政府的意图及任务传达给村民，导致村民不能行使乡村主体的权利和义务[14]。这就违背了村民自治中的自我管理、自我服务、自我教育、自我发展的宗旨，使治理无法达到有效的自治。

(三)村民参与性不足

村民是乡村治理的骨干力量，但是在村务治理中却往往存在着参与性不足的现象，一方面，大部分留守在乡村的都是老人妇孺，而那些思想开放且有一定文化的青年都外出打工，留下来的村民学历文化普遍不高、年龄较大、思想保守，对于与自身利益相关的村内事情会出现实行“搭便车”的现象，更多时候表现出来的是对政治的冷漠，更别说为乡村治理出谋划策[15]。另一方面的原因表现在农村精英对于乡村治理的参与不够积极。乡村精英比普通的村民在知识、文化、财力等各方面都具有一定的优势，在社会上有其自身的社会影响力和声望，同时也是村民内部挑选出来代表村民利益诉求的一个群体，他们当中有农村经济能人、当地培养出来的知识分子以及卸任乡镇干部等等。导致农村精英参与不足的原因有三个:第一，村委会的角色错位造成村务治理不足，影响了农村精英无法参与村委会进行治理政策上的探讨；第二，因为乡镇政府直接干预村务治理，造成农村精英无法施展自己的才华，严重挫伤了他们参与的积极性；第三，乡村治理需要花费太多的财力精力，一些农村精英不愿意做一些没有直接利益获取的事情。

(四)乡村社会组织能力欠缺

乡村社会组织是一个由村民有计划而自发组合、独立于政府、企业的特殊组织形式，是农村经济发展、乡村建设不可或缺的一股力量，也是乡村治理的重要主体之一，但是因为能力欠缺使其无法有效地发挥出自己的作用，造成乡村社会组织不能更好地参与乡村治理的制约因素有很多。首先，是组织自身存在问题，由于是村民自发而组合起来的民间组织，因为文化程度等原因造成组织内部技术水平不高，导致组织成长缓慢。其次，组织成员大部分都是由村民和农村精英组合，没有进行专门的培训，对于治理缺乏相关的经验和能力。所以，他们服务乡村的时间也是有限的。再次，在资金上面过于依赖政府，因为农村社会组织的资金往往来源于政府的津贴和补助，社会组织并没有从其他途径去寻求资金上面的帮助，而是太过依赖于政府，而政府的财政支出是有严格规定的，仅仅依靠一些津贴和补助根本无法解决组织资金匮乏的窘境。最后，农村社会组织缺乏约束成员行为、组织管理等各方面的相关规定，没有了内部规定的约束，组织就好像一盘散沙，更别说建设乡村。

四、构建乡村治理主体多元化路径

(一)构建“县政乡社”农村治理主体

在“乡政村治”的体制下，进行乡镇政府改革对于基层的治理是有一定的改善，但是并没有消除乡镇政府自上而下的体制性的压力，乡镇政府还是会对村务进行直接干预和控制，由此产生的各种问题已经严重阻碍了农村经济的发展。所以，让乡镇政府的“手”从乡治中撤退已经是刻不容缓的事情，突破现有的框架，以实行乡镇长直选和撤乡并镇为基本实现途径，让中国农村治理模式及未来走向从“乡政村治”到“县政乡社”已经是不可阻挡的趋势。构建“县政乡社”农村治理主体是县级政权与农村的社区相结合，主要以农村社会自治权的不断扩大为内在驱动力，一方面，可以压缩乡镇政府机构，减少其行政管理权限，比如：农村治安、税收的征收、计划生育等工作可以由县级政府派出的机构来完成[16]。另一方面，加强民政部门的权力，以此来阻挡乡镇政府对乡村自治的行政控制，对于乡镇的重大决策，必须广泛征求村民的意见，统筹表决最后的结果，实现农村的有效治理。

(二)矫正村委会角色偏差，完善配套制度

首先，村委会作为连接乡镇政府与村民的中间桥梁，在治理过程中不可缺少的是向上级汇报民意、向下级传达思想的部分，弥补组织结构定位的缺陷刻不容缓。其次，推行村务公开原则，对于乡镇政府下达的任务，要及时、准确、有效地公开，推行村务“阳光工程”。再次，确定当地村委会与乡镇政府、乡村党支部、各民间组织以及村民之间的相互关系，明确村委会的职责范围、权力来源等各方面，使他们在管理程序上有章可循，同时要加强村委会选举的配套制度的建设，预防乡镇政府的过多干预，以免造成政府越位的现象，镇政府和村委会之间要进行互相监督，有利于乡村治理工作的开展。最后，提高村委会成员的素质，村委会成员是乡村治理的执行者，其能力、素质等行为直接影响着村委会对村务的管理，同时要加强法律法规的教育，提高办事效率，在村民中树立好威望，紧密联系群众，协调好政府与村民之间的关系。

(三)提高村民参与意识

村民是乡村治理共同体中不可缺少的主体，应积极参与到乡村公共事务中，村委会应该客观评定影响村民参与的因素，寻求提高村民的参与途径。第一，村民的文化素质、思想观念等会对他们的行为产生很大的影响，所以当务之急是改善他们的自身条件，注重自身水平的提高，积极学习文化知识，增强乡村主人翁的意识，让他们了解到自己的权力和义务，自愿地参加到有关乡村治理的一切活动中去[17]。第二，村民参与性不足的很大原因是年轻一辈大部分都外出打工，留下了孤寡老人与妇孺，这很难撑起乡村治理的工作，所以，村委会应该鼓励年轻人回乡工作，相关部门增加就业机会，因地制宜，调整当地的农业结构，优化产品的质量，让本地的年轻人不用再流落他乡，这样他们会更愿意为家乡的建设奉献自己的力量。第三，密切联系农村精英，他们在乡村治理中扮演着重要的角色，村委会应该团结他们的力量，动用他们的脑力、物力以及财力为乡村建设做出贡献。

(四)完善多元合作治理体系

治理主体多元化已经是乡村治理的趋势，无论是乡镇政府、农村党支部、还是村民等都成为治理的重要组成部分，近年来，我国农村社会组织数量日益增长，因为其本身的自治性、非营利性、自愿性等特征和优势，逐渐成为乡村治理不可或缺的重要主体，因此，为了更好地发挥其作用，以及解决目前面临的多元合作的治理问题，关键因素是在于完善多元合作治理体系[18]。第一，优化农村社会组织参与农村治理的自身能力培育机制。建立相应的培育机构可以提高内部成员的文化素质、相关技术能力。另外，政府部门要重视社会组织的存在，从政治上认可并设立相当的规定，培育机构的费用应由政府出资，并且协助完成这些培训工作。第二，打造共建共商共治的乡村治理框架。乡村治理框架是由乡镇政府和其他主体构成的治理体系，由政府、乡村党组织、村民委员会、村民、乡村精英以及社会组织组成的治理共同体[19]。对于政策的制定、实施等要有明确的规划，职责定位应该清晰明确，避免权责交叉，重复治理[20]。第三，建立相关的鼓励机制。所谓鼓励机制是通过特定的管理方法和管理体系，将多元主体与治理工作的承诺最大化的过程，起到调动积极性的作用，更好更快地将乡村治理共同体化。

结 语

做好乡村治理工作是实现乡村振兴战略重要的一步。因此，必须加快乡村治理主体多元化的步伐。相关政府部门应该结合当地的实际情况，在以政府为主要治理主体的情况下，引导村委会、村民、乡村精英、社会组织等多元化主体主动参与乡村治理。采取构建“县政乡社”农村治理主体、矫正村委会角色偏差，完善配套制度、提高村民参与意识、完善多元合作治理体系等各种行之有效的办法，促进乡村的文明建设，最终实现将乡村治理打造成为可持续发展型社会责任的治理共同体目标。