中国乡村治理规则的现代性构建

摘 要：当代中国乡村治理结构嬗变是内生秩序和外在力量共同作用的结果。国家政权微观介入和市场机制深度嵌入在不断解构中国乡村传统治理机制的同时，也在艰难地重构着支撑乡村治理体系和治理能力现代化的社会共识和规则体系。以自治、法治、德治为内容的“三治融合”是中国乡村治理规则的现代性实践，其目的是协调村民自治规则、国家法理规则与传统礼治规则之间的不统一甚或冲突状态。乡村治理规则的现代性构建，必须尊重农民的主体性地位，拓展乡村规则实践的公共领域。在此基础上，有赖于以制度化和法治化的方式，促成国家政权介入与乡村内生治理秩序间的均衡状态，进而促进乡村治理能力现代化。

关键词：乡村治理能力;规则治理;现代性;“三治融合”;社会治理共同体

中图分类号：F320

文献标志码：A文章编号：1002-7408（2020）07-0095-07

作者简介：唐惠敏（1990-），男，安徽安庆人，安徽大学创新发展战略研究院讲师，法学博士，研究方向：社会治理与法治、政治社会学。

党的十九届四中全会提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，并在战略高度提出把社会主义制度优势转化为国家治理效能，推动国家治理体系现代化。乡村治理是国家治理的微观基础，是基层社会稳定的“压舱石”。当代中国乡村治理面临现代性转化的现实性难题，其内在根源与我国基层政治制度和城乡经济结构密切相关，要求改进基层治理理念和技术。反观现实，由于缺乏前瞻性的乡村治理规范，乡村社会的产权以及利益关系深受非制度性传统因素影响，由此诱发诸多基层矛盾和群体性事件。农业税取消之后，国家权力及其塑造的规则体系嵌入乡村的程度有所减弱，而维系乡村治理秩序的内生性规则并没有在市场化和商品化过程中构建起足够支撑乡村公共生活的社会共识以及规范利益关系的正当性制度基础。所以，构建与经济社会结构变化相适应的规则体系是消解乡村治理现代性困境的基本策略。

一、传统乡村治理的制度遗存与现代性转型

十一届三中全会以来，经济体制改革造就了当代中国经济社会结构的显著变化，同时，也对国家治理能力现代化和基层社会治理创新提出了很多现实性挑战。考察中国乡村治理的制度成效，必然要梳理向现代性转型中维系中国传统乡村治理秩序的制度遗存及其不断变革的内生动力。尤其要重视分析基层治理过程中国家正式制度介入和乡村非正式制度式微，对当下农村基层治理秩序产生的深刻影响，进而把握乡村治理现代性转型的艰难过程。

（一）“熟人社会”与乡村治理传统

“乡土中国”是费孝通先生高度概述中国传统社会人际关系的“理想类型”，并从“社会主体的非流动性、社会空间的地方性、社会关系的熟悉性”[1]三个维度阐释了传统中国社会所表现出的“乡土性”特征。农民是传统中国物质供给的主要负担者，职业结构高度重合使传统乡村社区内难以形成大规模的分工合作，“直接靠农业来谋生的人是粘着在土地上的”[2]。而中国的城乡二元制度进一步固化了农民的身份特征，以往的中国户籍制度使得人们的生活空间受到限制，社会流动性低，也就不可能产生大量的陌生人关系。基于农业生计模式和居住空间形态的双重事实，出现了以血缘、地缘关系为核心联结纽带的传统中国“熟人社会”。而“熟人社会”编织的传统乡村社会关系网，形塑并强化了“乡绅自治”秩序。近代中国以国家权力的基层介入不断瓦解着传统“乡绅自治”伦理的文化基础，但是乡村传统的治理结构并没有因此而发生转变，国家权力的控制能力远远不如内生非正式制度（包括伦理、宗亲、惯习等），“士绅”阶层发展成为联结中央和地方的“精英”阶层，从而使中央對地方“从上而下的影响机制”[3]得以实现。在经典社会学家韦伯和马克思那里，“士绅”阶层是典型的保守主义者，阻碍了传统中国向现代社会的转型。直到基层政权建设摧毁“士绅”阶层赖以生存的政治和物质基础，中国乡村治理又面临着“究竟是谁在治理基层”的问题。中国乡村治理既长期受嵌入性非正式制度的主导，又历经了由政府推行的、近乎脱胎换骨的正式制度革新，但并没有从根本上转变乡村治理落后的事实。这之后，由党和国家授权的新型乡村治理“精英”，与传统乡村社会基于宗族关系、集体意识、宗教信仰等因素而形成的内生秩序，共同维系基层社会稳定和中央政治权威的乡村治理格局，并在国家权力介入和市场经济嵌入的过程中持续互动。

（二）传统乡村社会的制度遗存及其功能

虽然，传统的基层权力结构因国家政权建设发生了转变，但并没有从根本上触动中国传统社会的伦理根基。事实上，国家政权建设并没有彻底摒弃延续至今的基层治理逻辑和方式，这是由中国传统文化本身的特性以及基层治理复杂性所决定的。所以，当代中国基层治理仍然深深地烙有传统乡村治理的制度印记：一个是规矩的内生性和习得性，另一个是地方性规范的遵循与惩戒。前者植根于乡土中国所具有的熟人社会和信任关系。规矩的内生性是指村落内自然形成的、能够产生持久影响，并告诉人们该做什么、不该做什么的礼俗秩序;规矩的习得性则表达出内生规则通过何种渠道得以获得，它是借主体间生活世界的交往与互动所学得，而非外在强制影响。因而，传统社会秩序的稳定器是生活在区域共同体内的人们对诸如家庭、家族、宗族主导的行为准则的认同与遵守。更为重要的是，由此延展出的“惯例”与“乡规”形成了调节成员间权利义务关系的“道德共同体”。后者依托地方性知识的本土实践。地方性规范的遵循以人们对地方性知识的理解和认同为前提，地方性知识是从特定的社会（文化）情境中抽离出来的，它是人们经验生活的价值导向、行为准则和普遍规范，任何违背行为都将受到惩戒，甚至成为地方宗族和乡绅判断正义与否的依据。虽然国家建有基层纠纷处置的执行机构[4]，但独立于国家法律之外的地方性规范（如村规、族规等）往往能更好地维系乡村社会既有秩序，以确保乡民获得公正对待。对照当下，中国基层治理仍延承着传统乡村治理的范式以及社会整合的路径，而国家要做的是对乡村内生规则和地方性规范的正当性加以认可，既建构权威，又彰显法治。

（三）乡村社会现代性转型中的现实问题

从历史维度看，中国乡村治理带有典型的实用主义策略，注重治理技术、规则和方式的适用性和实效性。尽管传统基层治理模式适应了熟人关系的社会形态，但是由于缺乏与现代社会相一致的政治制度、经济结构和价值取向，导致基层治理的制度安排和路径方式并没能有效改变城乡二元经济社会关系，亦未构建起统一而具有普遍性的制度规则。用马克斯·韦伯的“中国命题”表达就是“缺乏一种形式上受到保证的法律与一种理性的管理和司法，加之存在着俸禄体系和根植于中国人的‘伦理（Ethos）里、而为官僚阶层与候补官员所特别抱持的那种态度”[5]。可以说，乡村治理现代性的过程饱受诟病，一方面在国家权力介入后基层政府治理失效的同时，维系传统乡村秩序的非正式制度逐步被削弱;另一方面国家赋予乡村自主管理权限，并没有排除非正式制度的影响，传统社会规范的价值体系演变出新的功能。新中国成立后，乡镇成为对乡村实行直接治理的最末端的政府设置，承担着提供基层公共产品和政治管理的任务。由于我国国土面积大，乡镇数量多，治理事项繁杂，而乡镇政府机构人员编制少，行政成本高昂，乡镇政府陷入了治理僵局。这不仅助长了乡镇政府逐利行为，破坏了公共政策的连贯性，还降低了资源汲取能力和社会动员能力，导致依靠强权控制秩序的成本不断上升，而收益卻在下降。那些历史遗存的村社伦理、宗族规范等非正式制度重新支配着人们的日常行为。“八二宪法”赋予了村委会群众性自治组织的法律地位，进一步完善和夯实了基层政权组织建设。但“村民自治”在调动基层民众参与乡村政治、经济、文化建设的同时，也出现了很多难以有效应对的问题：一是村级组织资源匮乏和自主治理能力薄弱，难以完成国家下达任务，基层维稳压力大;二是乡镇行政权干预村民自治，村级选人机制不健全，干部考核流于形式;三是村干部能力欠缺，乡村宗族势力干扰民主管理，部分干部以权谋私，基层权威下降。所以，当基层政权建设无法回应利益多元化挑战和满足公民权利保障需求时，其必然造成公权力行使不当、私权利保护不力的后果。因此，现代性转型本质上是厘清传统与现代文明价值，以及正确处理好国家政治建设与基层内生治理之间关系的艰难过程。改进基层治理体系成为现代性转型的实然要求。

二、规则治理与乡村治理体系现代化

作为构成共同体和组织的规范力量，“规则”是“有关什么行动（或结果）是必须的、禁止的或允许的，以及不遵守规则时会受到什么制裁的规定”[6]。将“规则”引入基层治理领域，其意义在于，在对经验事实进行理论概括基础上，形成对乡村治理体系等基本问题的一般性认识。中国传统社会遵照经验事实中的普遍行为准则，造就了中国村庄的“人情社会”[7]，而非规则社会。乡村社会秩序的维系，无疑是在有意或者意识不及的情形下依照某种规则所致，不论人们是否承认或认识到，这些规则一直在实践着，并发挥着作用。

（一）规则甄别：价值和理性的深度整合

“规则”作为乡村治理的尺度，是人为设定的约束，用以规范人们之间的相互关系。在乡村现代性转型中，何种规则在推动乡村治理体系现代化，是正确认识中国乡村治理结构复杂性和变动性的前提。乡村治理规则，既有正式的，诸如政治和法律规则、经济规则及契约等，也有非正式的，诸如惯例、行为规范和价值伦理等。虽然，乡村场域内规则的形成有赖于共有的知识图式、行为模式和生活信念，但更多情况下是通过规则的相互作用去调节利益主体间关系，进而形塑中国乡村社会治理形态。对“规则”的划分是规则甄别的基础。在韦伯那里，习俗、习惯法、道德和法律都可作为调节社会人的行为规则，它们之间既相互联系，也具有本质区别。“作为社会行为指导而存在的规则，这一实际存在的可能性成为‘习俗，在某个团体中存在的这种可能性建立在实际的惯例之上。如果该实际惯例以长期遵循为基础，它就是习惯法”， 且“法律、习惯和惯例属于同一个连续统一体，即它们之间的演变难以察觉”[8]。区别它们间的尺度，则依据于规则的强制性来源。风俗、惯例等源于行动者对传统的尊崇和心理的服从，习惯的形成表现出自然的、非心理强制和情感认同;而法律这种规则源于国家的授意，依靠外在强制力而施行，并以成文规定的形式公布。现代社会一个重要特征就是法律与道德的分化，法律等正式规则构成了现代社会的内生变量，其根源在于正式规则的稳定性、预测性和可控性。传统社会秩序的维护主要依靠习俗、宗族秩序等长期积累和教化而形成的规范，但是经历转型的中国社会人与人之间的关系类型和结构发生了转变，传统规范在基层治理中的效力逐步减弱，甚至成为市场经济发展的障碍。虽然当前乡村治理主体仍处于熟人社会关系网络中，但是乡村秩序的构建不再是依赖村落共同体内诸如礼治习俗、族长权威、民间惯例等伦理规范得以维持，而是更多地接受和运用国家法律制度的影响加以制约。

（二）规则遵循：传统与现代的有效互构

现代社会的强流动性蕴藏着无法预测、难以控制的风险性，对规则的理解与遵循是必需的。乡土中国情境下形成的规则具有典型的意义导向，人们在熟悉的环境中内生出并习得了维持社会均衡和稳定的“礼俗规则”，其仍然是习俗、惯例的范畴。而现代性元素深刻解构了中国传统社会的规则基础。乡村社会逐步走向公共性和政治性，并在市场经济体制转型中与城市发生着密切联系。“道德、习俗等规则始终并没有被法律规则所完全同化，始终作为法律规则之外的一种意义导向而关照着法律规则。”[9]也即，现代性规则与传统社会规则并不是截然割裂的。传统性规则中的对人的价值肯定和潜在的道德意识，构成了现代性规则发展的本土资源。同时，没有现代性为规则提供合法性，规则的遵循也就不可避免形式主义，进而导致规则治理无效。规则何以有效，关乎规则的效力和适用范围。规则之所以有效，并不是因为靠强制力使人们遵守它，而是它在“紧急情况”下能够保障人的安全。传统社会的礼治规则，使人们身体和财产免遭世俗权威的损害;现代社会的法律规则，使人们深思熟虑行为作出后产生利好结果。所以，规则具有指向行动的特征，隐含了对个体或群体行动的奖惩机制。规则效力的大小还需要明确其适用范围。很显然，现代化乡村治理不再局限于原始的、基于血缘和地缘关系而形成的、相对固定和封闭的村落“场域”。因此，现代社会的法律规则具有普遍性，其认同和遵守的范围远远超过传统礼治规则的适用性。传统规则是人类与社会环境互动的产物，不同环境形成差异性的“地方性知识”[10]。这种文化的地域差异，造就传统社会不同地区间规则体系的多元性和流变性。但从规则的历史转换看，无论是传统社会，还是现代性社会，规则本身是人与社会间的互构，既指导人们的社会行为，又建构着个体心理意识和情感表征，从而推动乡村治理结构与规则体系的双向互动。最终，把对规则的遵循放置于乡村治理体系变迁的全过程，也即规则的建构、适用与效力构成了人们对规则遵循的基本内容。

（三）规则实践：礼法共治的内在逻辑

规则的生命在于实践。在法社会学家莫里森、凯尔森看来，现代化的过程就是社会规范制度化、程序化的过程，只有当法律等这类正式社会规则处于相对独立，且成为专业的、明晰化的技术性社会控制力量时，才具备建构治理体系现代化的方向。如果把“村民自治”看作乡村治理的法治前提，那么“送法下乡”则是现代乡村治理的法治实践。国家基层政权建设就是要扩大农民民主参与村庄建设的权利和维护基层社会稳定。国家政策法规已成为引导、调节和规范乡村生活各个领域的主导性力量。然而，法律、政策等正式规则专业化、技术化和工具化也造成了现代社会理性主义内在的道德困境，规则在抑制非道德行动的同时，也削弱了道德的生发能力以及个体行动者对价值判断的独立意识。中国乡村现代性具有现代社会的普遍特征，由于缺乏相应的社会结构与文化，通过法律等正式规则的治理并没有达到理想的权利保护状态，当代乡村秩序仍具有相当的礼俗性。尽管不同农村地区采取不同的治理模式，但是仍未从根本上摆脱传统礼治秩序的影响。也就是说，乡村治理是国家法治建设和传统世俗权威共同推进的结果。如何有效平衡内生性规则和外部性制度规范之间的关系，成为乡村现代性转型亟需解决的问题。“礼法共治”或许成为规则实践的路径选择，也即当代中国乡村治理应依靠国家权力所构建的法理规则、社会权力所培育的自治规则以及乡村文化所塑造的礼俗规则。这回答了依靠什么规则、由谁来主导规则的问题，与中央关于“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的提法相一致。诸如法律、政策等正式制度并不能冲破原有的规则体系，成为当代中国乡村治理的唯一主导机制，而是要在乡村“场域”内与村民自治、传统礼治之间形成合力。

三、“三治融合”治理模式及其規则运行

快速城镇化和商品经济的发展，不断改变着中国乡村社会关系的原始形态。贺雪峰等学者提出中国乡村进入“半熟人”[11]关系社会，这种判断看到了中国乡村社会变迁的关系基础。但是，我国地区差异显著，自然村落依然表现出较强的乡土性特征。事实证明，中国乡村治理方式也在悄然发生改变，但并不能因此而割裂现代乡村治理的传统根基。以自治、法治和德治为乡村治理规则的体系结构，反映出中国乡村现代转型的社会关系传统和社会治理现实。

（一）“三治融合”的现代社会基础

现代性话语范畴内对传统与现代关系的讨论，总是摆脱不了非此即彼的怪圈。一方面，现代性是区别于传统的，与传统具有本质上的差异;另一方面现代性是对传统的批判与反思，因而，传统构成了现代性的基础样态。所以，现代性与传统性并不是截然对立的，乡村善治不可能脱离长期积淀下来的文化传统而得以发展。“以德治村”就是依靠于乡民长期互动所形成的“礼治”传统，以及在此基础上形成的人们自觉遵循的道德规范。“礼是传统，是整个社会历史在维持这种秩序”[12]，“礼”具有维护社会秩序的作用，依靠“教化性权力”得以实现，其反映了传统社会规则的构成要素，并与那个时代人们的心理预期、行为导向与经验事实联系在一起。“德治”思想就受到儒家传统礼教秩序观的深刻影响，并在传承和发展中成为现代社会人们行为的主导力量。而受西方影响，中国国家治理的现代性图景也逐步呈现出法治的样态。对“法治”和“人治”的区分也是比较传统和现代差别的视角之一。很多情况下，“法治”天然地与“现代性”关联在一起，“法治的‘现代性甚至直接被转换为法治的‘正当性”[13]。此时，我们面临一个难题，也即“依法治村”的社会基础何在？很显然，中国乡村社会已不再是传统社会，其更多地体现出现代性的一种内在规定性：政治上，基层政权建设夯实了基层民主政治土壤，乡村治理法治化程度稳步提升;经济上，小农经济式微，农民与市场间的经济关系日益紧密;文化上，祛除腐朽的封建文化，传统优秀文化在传统中不断创新，农民的主体性地位得以确定。这种社会基础催生了与“乡村法治”相辅相成的“村民自治”制度。“村民自治”把法治与民主的理念落实到基层社会治理领域，既体现出社会主义民主的优越性，又彰显了社会主义法治的人民性。

（二）“三治融合”的乡村规则运行

对现代乡村社会人际关系性质的判断，是甄别选择何种治理规则的前提。由于中国不同地区甚至是同一地区的不同乡村在开放程度和流动性水平方面存在较大差异，所以，需要采用分类法，以乡村人际关系熟悉程度为标准，把中国乡村社会划分为熟人关系社会、半熟人关系社会和陌生人关系社会。在熟人关系网络中，基于村民间亲密交往行为而产生的相关依赖，能够自然地消除彼此间的利益纠葛。比如，在云南、贵州等地的自然村落或者中西部地区的一些边远农村社区仍然在沿袭着传统的生活和生产方式，宗族关系依旧引导人们日常行为的主要方面。在快速城镇化进程中，一些农村从相对封闭状态走向半熟人关系社会，生活在其中的既有熟人，又有外来流动人口，他们之间形成一种“混合型社会关系”。在这种社会关系领域诸如道德、情感的要素并不能成为化解社会冲突的工具，需要引入外部干预，即法律、制度等规则和方法。比如，乡镇周边乡村、“城中村”以及因征地、异地扶贫搬迁等原因而合并组建的乡村社区中既生活着熟悉的村内人，又居住着不明身份的陌生人。混合型乡村社会往往有两种力量在发挥作用：一种是熟人间的道德共治、风俗习惯、村规民约等非制度化的软规则;另一种是维系陌生关系社会的法律、政策、契约等制度化的硬规则。在现实中，那种绝对陌生化的乡村社会很少出现，主要为因某种特殊需要而组建成的移民社区，或东部地区某些外来就业人员大量聚集的村庄。面对异质性不断增加的传统乡村社会，“德治”的功能虽有所衰退，但只要成员间存在共同的道德意识和伦理秩序，其依旧是引导熟人间关系的主要准则;“自治”能否实现其功能，则依靠身份认同和主体自觉;“法治”的推行则要看法理规则与其他规则体系间的关系，当礼俗习惯、伦理道德与法治原则和主流意识形态相悖，则需要通过国家权力来规制“陈规陋习”。而当陌生关系熟人化的时候，国家权力与伦理道德间的相互促进则是一种更加理想的秩序状态。

（三）“三治融合”的现代性困境

在实践场域中，规则并不是既定不变的，而是处于流动的相对状态。脱离乡村社会的德治逻辑，现代性的治理规则就难以有效维护村民自治的秩序和克服基层法治的制度缺陷。构建“三治融合”治理体系旨在协调国家法理规则、村民自治规则与传统道德规则之间的不统一乃至冲突矛盾的状态。中国农村仍处在向现代性转型的过程中，这是最根本的判断。乡村治理是否有效，关键在于如何处理好三者之间的关系。有些学者以传承传统为论证出发点，把现代性与乡村文化发展对立起来;也有学者立足现代性的美好图景，忽略现代性背后潜在的危机。“三治融合”现代性困境的产生具有多方面的原因，但根本在于基层政权建设中侧重运用国家法理规则去改造传统的乡村治理规范，而缺乏以必要的协调共生机制去实现国家法度与传统规范之间的兼容性发展。“三治融合”的不协调情形主要有三种：一是“法治”对“德治”和“自治”潜在功能的排斥。“法治”的有效实践，需要建立在村庄伦理道德与乡规民约基础之上，且必须给之足够的重视。排斥“德治”，会导致法律与道德之间关于“是与非”标准的悖论（John RCommons，1962）;排斥“自治”，则会因脱离乡村治理的实践场域，而引发对正式制度的质疑。二是“德治”对“法治”的抗拒。作为非正式制度，“德治”依靠宗亲伦理、宗教信仰以及图腾禁忌等约束人们的日常行为，其中不乏带有封建落后色彩的内容。如果处理不当，势必会造成法律等正式制度的执行障碍。三是法理规则过多干预“自治”和“德治”领域。乡村社会充分发展要尊重农民的主体性地位，保护农村生活的多样性和自在性。如果法律等正式制度过度涉足农民生活领域，或者采取同一性的规则去要求整体性的共同遵守，不仅无助于构筑乡村稳定秩序，甚至会破坏原有的平衡状态。所以，乡村现代性既不是用正式规则去取代传统习惯和道德规范，也不是输入强制性法理规则。而是根据农民需求和乡村治理实际，通过自治、德治和法治间的良性组合和有效合作，选择最合适的、差别化的乡村治理规则体系[14]。

四、乡村治理规则现代性的建构路径

习近平在多个场合论述了“规则治理”之于国家治理体系和治理能力现代化的重要作用。当前我国乡村治理过程中面临着各种制度难题，“乡村衰落论”“文化贫困论”“共识消散论”等严重影响了农民群众参与乡村振兴的积极性。乡村治理规则体系运行中所表现出的“自治”“德治”和“法治”局部不兼容状况，只能说明当下中国乡村治理策略的严密性不够，并不能因此而否定国家政权建设的成就。从根本上说，乡村治理要求尊重农民主体性、培育村庄公共性、增强内外协同性，进而形塑“自治、德治、法治”融合发展的现代规则体系。

（一）确立以农民为主体的规则导向

规则是作为主体的行动者间活动的结果，“对于行动概念来说，重要的是应当有个规范性取向。”[15]虽然规则具有客观导向性，但规则并不排斥人的主观能动性。基于人的主体需求，可以修改、摒弃或者重建规则。一方面，人的主体性发展推动了规则的完善性，另一方面在规则完善的过程中建构着规则的主体性。乡村治理规则的导向也将是以尊重农民主体性为前提，建立起农民权益保障的规则机制。乡村治理秩序的稳定与农民需求能否得到满足、基本权益能否得到保障、自我价值能否得到实现密切相关，而这也构成了农民主体性的三个方面。乡村治理不仅仅是解决乡村经济发展问题，当乡村集体经济快速增长以及乡村建设公共资源快速聚集，农民在付出劳动的同时，应当获得养老、住房、医疗等领域的公共服务。只有尊重这种互惠性原则，国家与农民、政府与农民之间才能建立起合作机制。当前乡村治理中存在不少制度模糊空间，比如土地集体所有制的制度表述与实践之间的模棱两可，导致农地产权领域法理规则与民间规则间的冲突和矛盾。在农村土地征用、集体成员认定、土地确权等其他方面，也存在正式制度难以有效调和权益关系的困境。所以，需逐步建立起符合乡村实际的土地确权机制和利益补偿机制[16]，以弥补非确定性制度和变动性习俗的不足。中国农民不缺乏创造能力，关键在于提供必要的路径及引导机制，以促成他们对自我主体性的认同。这就要求基层政权建设中强化政策宣传、价值认知，以增进农民对国家基层治理政策和村民自治制度的理解和认同，最终在建立“村民自治”责任的基础上保障村民自治权利和合法权益。

（二）构建乡村治理的公共性空间

当前中国乡村治理呈现出扁平化的特征，很多时候国家直接与村民发生联系，一方面可能是出于建构国家政治权威的考虑，避免地方政府形式多样的政策规避行为;另一方面则是现代治理技术发展的产物，减少了政策传递的层次性。虽然扁平化的治理方式有利于增强国家政治权威，但也在逐步削减基层政府、村级组织与农民之间的互动和关联。而商品经济的深度嵌入、社会组织的孱弱发展以及社会流动性增强，本身就导致了农民从宗族、合作社、民间团体等集体组织的脱离。二者的共同作用导致“村庄内生的整合力量与组织权威短时间无法自发形成”[17]，而乡村公共空间的缺失与分化，不可避免地导致乡村“生活世界呈现无根化”[18]。建立村庄公共性是乡村规则之治的内在要求，其目的是培育乡村公共精神，增进村民参与公共事务的自主意识。没有村庄内部成员的集体认同与共同遵守，治理规则也就丧失了持续运行的合法性基础。重构村庄公共性，关键在于平衡国家政权介入与内生秩序生长之间的关系。一种办法是架构起地方政权与农民互动的关系网络，在维护国家权威的前提下，赋予地方政府更多自主权，增进村民自治的集体权威。这种权威的塑造需要地方政府，特别是基层政府切实保障农民的基本权利，使之具备生活、生产和发展的物质基础，并在公共产品供给和农民合法权益维护的过程中强化农民与政府之间、农民与基层组织之间的共同体关系。另一种办法是从乡村秩序生长的“地方性知识”中汲取规则治理的“养分”。地方性知识构成了主体间对公共领域“合法性”行为的认知概念，这种概念是日常生活中在地方性情境中通過话语、实践等方式而形成的组织观念。因此，地方性知识的内容与准则对共同体内部成员是有效的，比如情感体验、角色认知、集体认同等。但地方性知识不是封闭的，而是开放的。乡村公共规则的构建既需要拓展村民公共生活空间，搭建公共活动载体，倡导公共文明生活方式，以增强村庄组织程度和农民对集体权威的认同，也需要改进国家政权的干预方式，留存村民自治的制度空间，强化农民自我管理和自我发展意识，进而通过国家权力与村庄内生力量的整合，建设社会治理共同体，也即人人参与建设和共享乡村治理成果，在中国共产党的领导下，把法治与自治有机结合，进而使规则成为乡村治理的主要手段。