重大突发公共卫生事件临时救助制度完善路径

2020-07-17朱萌严新明

中共宁波市委党校学报 2020年4期

朱萌严新明

一、引言

2019年末，我国暴发了新冠肺炎疫情，这次新冠肺炎疫情成为新中国成立以来，传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。此次重大突发公共卫生事件不仅给经济社会发展带来了冲击，而且使得弱势群体面临因疫致贫、因疫返贫的危机。在此重要节点，党和政府有必要加强对弱势群体的临时救助，确保已经脱贫的弱势群体不返贫，收入高于贫困线之上的弱势群体不致贫，兜住民生底线，保障人民群众尤其是弱势群体的基本生活需求。

关于突发公共卫生事件，在国内，《突发公共卫生事件应急条例》指出，“突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。”[1] 国外典型定义为：突发公共卫生事件是指当某一卫生事件其规模、进展或不可预测性可能会压倒组织常规应急能力。[2] 我国的定义侧重于结果，国外的定义侧重于原因和过程。综合起来看，突发公共卫生事件缘起于突发性、不可预测性的疫病;在过程上强调这种突发性带来了常规治理压力，使得常规治理短期难以做出有力回应;在结果上对社会公众健康产生严重损害。关于重大突发公共卫生事件，《国家突发公共卫生事件应急预案》根据突发公共卫生事件性质、危害程度、涉及范围，突发公共卫生事件划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级，本文探讨的重大突发公共卫生事件，是指我国划分类别中的I级。根据这种划分，我国典型的重大突发公共卫生事件首推新冠肺炎疫情。

关于临时救助，国务院印发的《关于全面建立临时救助制度的通知》指出，“临时救助是国家对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境，其他社会救助制度暂时无法覆盖或救助之后基本生活暂时仍有严重困难的家庭或个人给予的应急性、过渡性的救助。”[3] 根据此定义可知，临时救助是由政府主导进行;主要目标是帮助因偶发性及突然性事件而生活暂时陷入困难的人群尽早走出困境;与专门性救助制度不同，临时救助制度具有过渡性和短期性特征;临时救助制度发挥“救急难”作用，保障困难群体的基本生活水平。

突发公共卫生事件和临时救助制度，在次序上，是先有突發公共卫生事件，后有临时救助制度产生回应;在功能上，临时救助制度保障了因为突发公共卫生事件致生活陷入困难的家庭和个人，同时，突发公共卫生事件的产生也促使了临时救助制度的推出，补足了社会救助的短板;在管理上，完善民政系统牵头的常态化临时救助制度，可以解决非常态突发公共卫生事件带来的生活困难群众的基本保障问题。在发生重大突发公共卫生事件时，完善临时救助制度，对于减轻灾难，帮助人民有序恢复生活具有重要作用。

二、临时救助相关研究综述

关于临时救助，国内已有文献大多把其放在社会救助的宏观框架来进行探究，并且更加关注生活救助和专项救助，专门探讨临时救助的文章较少。

在我国临时救助制度不足之处的研究方面。俞德鹏认为临时救助相关文件层次过低，缺乏全国性的规范性文件指导。[4]（p22）张浩淼指出我国临时救助强制性和公平性均不足。[5] 谢快生以江西省为例，研究得出临时救助对象不明确、操作程序不规范且存在“长官意志”、资金投入不足、救助方式单一等问题。[6] 张妤婕以困境儿童救助为例，指出我国临时救助主动发现机制尚未启动，相关服务救助缺位。[7] 曹新新以四川省A市为例研究了临时救助专项资金绩效，指出临时救助存在时效性不足、救助对象鉴定不严格、与其他救助制度衔接不充分、过分依赖现金救助等问题。[8] 刘芳通过考察河北省支出型贫困家庭的临时救助制度，发现临时救助条件模糊、资金筹集渠道单一、临时救助“应急性”理念没有得到重视。[9]

在对国外临时救助制度研究方面。学者们对英国社会基金的“救济+普惠制金融模式”给予了关注，社会基金主要给遭遇突发状况下的人给予资金帮助;社会基金包括无偿的社会补助金，以及无息贷款，帮助困境人群渡过难关。[10] 吕学静研究日本最新救助改革动向发现，日本对受到突发灾难的灾民会提供紧急生活援助，最高向每个家庭免费发放10万日元，同时可以提供最高20万日元的无息贷款，对房屋受损需要长期避难的最高提供300万日元的补贴，并且简化程序发放补贴。[11] 刘宝臣研究美国贫困家庭临时救助制度（TANF），认为该制度强调救助的“临时性”，具有鲜明的“工作优先”取向，主要目标在于对贫困儿童及其家庭提供帮助。[12] 朱一丹则指出德国除了给贫困人口提供基本生活援助之外，还给在特殊困境下的贫困人口给予涵盖医疗、教育、生育等全方位的临时救助。[13]

在临时救助未来发展方向的研究方面。谢增毅提出要制定一部统一的《社会救助法》，做好低保、医疗救助、临时救助等项目之间的衔接。[14] 关信平强调不能仅将临时救助当做我国社会救助体系中的一个项目，而应将其看做是提升社会救助整体效能的重要一环，而且临时救助更加需要社会力量的介入来增加服务救助的供给。[15] 杨爽在比较西方发达国家救助体系的基础上，提出我国临时救助制度体系应该增加特殊救助，弥补当前临时救助制度针对自然灾害、疾病之外没有涉及到的地方产生的救助缺口。[16]张浩淼认为在社会救助民生化的新时代，要加强建设社会救助“救急难”功能的临时救助制度，健全“一门受理、协同办理”的工作机制，确保困难群众受到及时的救助。[17] 林闽钢认为未来要促进临时救助的常态化，社会救助申请程序应该从需要救助申请人主动救助扩大到政府依据职权主动救助。[18] 张琳提出在全面建成小康社会背景下，要逐步提高临时救助水平，提升外来人口低收入人群救助比例。[19]

通过对临时救助相关研究梳理得出，已有文献一般是从宏观视角或者大案例出发探讨临时救助目前存在的缺陷和发展方向，在对国外临时救助进行研究时，一般着眼于临时救助的各个项目，以期从中找出能够指导我国实践的有益经验。但是现有研究没有关注在重大突发公共卫生事件下临时救助制度的实施。风险社会下极端灾难、跨界危机和新兴风险可能相互叠加，[20]更多的社会风险需要更多的再分配资源才能使得社会稳定，[21]在重大突发公共卫生事件情境下，这时候临时救助的“救急难”能不能发挥，怎么发挥，将会直接关系到“弱有所扶”的实现程度，关系到我国社会的总体稳定。我国正处于两个百年的历史交汇期，今年是脱贫攻坚的决战决胜之年，在面临新冠肺炎的重大突发公共卫生事件重要背景之下研究好临时救助，显得十分重要且必要。

三、分析框架

（一）针对弱势群体的“水母型”社会结构

新时代提出的“弱有所扶”将扩大保障和改善民生的范围，[22] 为此有必要对弱势群体进行更详细的划分，构建“弱有所扶”视角下的“水母型”社会结构，将人群划分为常态弱势群体、动态弱势群体和平常人群体（见图1），可以让政府部门和学术界非常明显地识别出常态弱势群体和动态弱势群体，其问题成因、利益诉求都容易厘清。而且在新冠肺炎疫情这样的重大公共突发卫生事件下，研究临时救助制度，需要借助细化的理论模型来对政策出台实施进行衡量，判断是否覆盖到全体人民，从而起到查漏补缺的作用;并结合此种划分模式，总结出抗疫过程中的有益经验，做好应对突发公共卫生事件临时救助的预案。

三大群体概念：常态弱势群体，包括“鳏、寡、孤、独、残”等弱者，他们无劳动能力、无收入来源、无法定赡（抚）养人，是在基本生活、教育、医疗、住房、养老等多方面都需要国家和社会扶助的人群。动态弱势群体，是指因健康、教育、性别、技能、就业机会、地区差异等原因，有劳动能力但就业情况不好、收入不稳的人群，他们在基本生活、医疗、住房、教育培训等方面需要国家和社会扶助。平常人群体，就是依靠自身能力，通过劳动和就业获得收入能够满足自己及家庭成员需求的人群，包括占比很大的普通人和占比较小的强势群体，对其扶助的责任由家庭、国家和社会分担。

三条轴线含义：A轴：生命周期中的平均能力线，线的上部表示能力强、下部表示能力弱。常态弱势群体中的人，能力都是弱的。动态弱势群体随着年龄变化，低龄者、老龄者能力是弱的;青年和中年人因教育、地区差异、技术升级等原因，其能力在强弱之间变化，表现出动态特点。平常人群体中低龄者、老龄者能力是弱的;青年和中年人能力是强的。A′轴：低收入（标准）线，按照目前多数国家通行方法，即把一个国家或地区社会中位收入或平均收入的50%作为这个国家或地区的相对贫困线，也就是低收入（标准）线。B轴：与能力相应的收入线，该线表示人们以其能力劳动和就业所获得的收入。向上部分表示能力强、收入高;向下部分表示能力弱、收入低。

（二）福利多元主义

沃尔芬德最早在《志愿组织的未来报告》中提出“福利多元主义”这个概念。[23]（p22）福利多元主義的提出是为了应对20世纪80年代福利国家的危机，其本质是福利主体由一元扩展到多元，由政府拓展到国家、市场、家庭、社会组织个人共同参与协作。

福利多元主义主张社会福利提供者的多元化，既不能一味依靠市场，也不能全部靠着国家，福利是整个社会的共同创造品。[24] 其核心观点主要有三个。第一，该理论认为社会保障可以由国家、市场企业、NGO、家庭和基层自治组织共同承担，政府应当成为社会福利保障的调解人，与此带动与激励其他组织进行社会保障的提供与给予。第二，它注重第三部门在社会保障中的参与，从而有效填补了政府部分职责。第三，它强调各主体之间的分工与协作。

最新关于福利多元主义的研究是其职能关系方面的相关探讨。界定好职能关系，有助于明确福利各实施主体的责任。政府承担福利的主要责任，市场通过依法纳税承担生产财富责任，社会承担着道德责任，家庭承担着福利法律和道德责任，个体承担着先赋和道德责任。[25] 明确好各个主体的职能，才能在面对实际需要解决的情况时，产生良好的协同效应。

总之，福利多元主义就是把权力有机分配到各个参与者手中，根据各主体的职能来调动他们的力量，共同参与建设某项事务。

四、我国新冠肺炎疫情下临时救助的政策实施

新冠疫情暴发以来，国务院专门成立联防联控机制，整合协调多部委资源来统筹应对新冠疫情。国务院联防联控机制从2020年2月5日开始每天举办例行新闻发布会，并于2020年1月25日起发布官方文件指导全方面的疫情防控。2020年国务院公报从第7号开始涉及新冠肺炎防控的报告。其中涉及疫情防控之下临时救助制度的新闻发布会或者文件公报主要有以下13个（如表1）。

虽然国务院及联防联控机制并没有出台一个总体性的疫情防控期间有关临时救助的指导性文件，但是在表1所列的文件中却包含了有关临时救助指导策略和重点关注对象。在阅读和分析了表格中资料，结合弱势群体“水母型”社会结构，可以发现，疫情中的临时救助着重帮助常态弱势群体和动态弱势群体这两大类人群。对于常态弱势群体，在文件涉及到是指鳏、寡、孤、独等人群，尤其关注福利院老人、孤儿和事实孤儿。对于动态弱势群体，则主要以关注农民工、尤其是关注滞留在重点疫区的农民工和扶贫攻坚地区的尚未脱贫人口。对于平常人群体，最关注的群体是大学生和一线医务人员及其家属。在梳理文件中发现，新冠肺炎疫情下的临时救助，在内容上包含了现金救助、实物救助、服务救助三者相结合的救助方式;在范围上既包括我们常规意义上理解的弱势群体，也包括因为疫情而导致个人生活轨迹被改变，从而带来暂时性困境的人群;在救助主体上既有政府，也有社会组织、市场和个人。

（一）对常态弱势群体，采取“低保+临时救助”进行补助，主要由政府进行帮扶，慈善组织作补充

老年人、孤残儿童和残疾人是民政工作服务的重点，他们在疫情防控中面临着较普通人来说更为困难的生存境况。在新冠肺炎疫情下，对于这部分常态弱势群体的临时救助政策，政府给予了许多优惠。第一，在申请流程和发放流程方面进行了简化。疫情之前，常态化的低保申请是需要经过家计调查和民主审议等流程的;但是在疫情之下，只需要电话询问、通过民政系统联网大数据对比核查经济状况即可。并且在疫情严重的地区，下放社会救助审批权限，可以由社区人员进行先行救助，救助完之后再进行手续补充。目前，救助资金大多是按照有关程序直接支付给被救助人的个人账户，从而尽量减少中间环节。第二，各地积极采用信息化手段进行“一对一”帮扶办公。通过微信公众号即可在线申请全流程办理社会救助。第三，加大了临时救助的补助力度。对被诊断为新冠肺炎的低保对象、建档立卡贫困人口和低收入人群，要通过“一事一议”的方式加大临时救助资助力度。据民政部统计，疫情期间共开辟了864处临时救助安置场所。武汉地区对因为疫情影响而暂时无法就业的低保家庭，以当下低保标准的4倍来发放临时救助金。第四，开展主动发现与主动救助、随时发现与随时救助工作。防疫期间疫情指挥人员下沉社区，依托社区党组织、群众性自治组织、非营利型社会组织、驻社区（村）干部、社会救助专员与扶贫专员，主动发现本辖区重点关注疫情感染家庭的生活困难，积极探访和及时帮助孤寡老人、孤儿、留守儿童、残疾人，做到早发现、早上报、早救助。

就具体人群来看。民政养老机构中的失能失智老人，需要24小时生活照料服务，在疫情防控的关键期，民政部出台了养老机构疫情防控指南，给予老年群体中的常态弱势群体救助服务和心理辅导;对于需要用药的，给予上门送药服务。全面启动价格临时补贴，在保障低保对象、特困人员基础上，还将孤儿、事实无人抚养儿童这类低龄常态弱势群体也纳入保障范围，新增800万人口，从2020年3月至6月，价格临时补贴将提高一倍进行发放。湖北对城乡低保对象、特困人员、重度残疾人、孤儿、留守老人、留守儿童这些特殊的困难群体，按照城市人员不低于500元、农村人员不低于300元的标准给予生活物资救助，湖北省为370万人次发放了价格临时补贴4.4亿元。上海则对这些困难群体采取“一日一报”的方式。当然，此次疫情中，志愿服务组织如韩红基金会、爱德基金会等加强关爱弱势群体，通过电话、短信、微信等形式提供关爱和支持;并且协助政府机构做好政策的宣传、疫情排查和疫情教育等活动。

（二）对动态弱势群体，采取社会保障国民待遇标准无差别发放临时救助，政府、企业和志愿组织协同帮扶

在“水母型”社会结构的定义下，动态弱势群体一般对应农民工、有劳动能力的贫困户、弹性薪酬制员工（外卖、快递、滴滴等行业就业人群）和失业人群，他们在面对突发危机时脆弱性较高，往往会陷入暂时性贫困或者贫困加重的情况。这类人群有相当一部分是跨省异地就业，作为产业工人主体的农民工在2019年总量已达2.9亿人，其中有1.7亿人外出务工，包括7500万人跨省务工，① 不在户籍所在地务工的农民工占农民工总数的约58.6%。在面对重大突发公共卫生事件时，非本地户籍人口一般难以获得当地的临时救助。因为我国社会救助主要覆盖属地户籍人口，地域化色彩浓厚，农民工在城市失去生活来源一般不能直接获得当地的社会救助。[26] 因此能否执行“社会国民待遇”标准则成为能否在突发事件下保障全体人民基本生活的重要内容。社会保障国民待遇是指国民能够平等共享社会保障权益。[27]

面对此次新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件，我国社会救助范围事实上由户籍人口扩大到常住人口，紧急情况下纳入临时滞留人员，并且建立救助标准的自然增长机制和应急临时调整机制，并且有针对性地对动态弱势群体实施了一系列临时救助政策。第一，实行点对点、一站式就业服务临时救助，帮助农民工群体返岗复业。针对东部企业的用工短缺和中西部农民工滞留在家乡的结构性矛盾，组织低风险地区的农民工通过包机、专列、包车等方式尽快返回工作岗位，免收高速公路通行费和农民工车票费，目前已经点对点运送农民工80万人次。对于暂时不能外出生活困难的农民工，应发展卫生，保洁，防疫，消杀等临时公益性岗位，保障其基本生活。第二，实行优先吸纳、优先安置、优先服务保障机制和重点财政补贴机制，帮助建档立卡贫困家庭稳定实现脱贫。鼓励生产防疫物资、生活必需品的重点企业和各类农业经营者优先吸收贫困劳动力，并对企业给予一次性吸纳就业补贴。贫困户所在地政府利用好疫情空窗期对贫困者进行免费的在线培训，并对参加培训的人群给予补贴，以提高贫困劳动力的技能水平。重点关注“三区三州”和湖北地区，对其进行政策倾斜，投放更多的岗位和资金补助。并且将今年光伏扶贫收益80%用于承担贫困人口公益岗位工资，最大程度降低疫情对贫困户收入的影响。对疫情造成返贫的家庭，及时给予临时救助，符合条件的还要纳入低保。第三，积极实行在地服务和资金临时救助，不唯户籍，应扶尽扶，帮助受疫情影响滞留在各地的人员。具体实施是由急难发生地给予直接救助，将此类人群纳入临时救助范围，所需救助金由当地政府通过中央财政困难群众救助资金和地方财政资金统筹解决。如武汉，对因为受交通管制而暂时滞留的，帮助其提供临时食宿;对于在滞留期间生活出现困难的外来务工人员，按规给予一次性3000元的临时补助。第四，做好因疫情造成失业的暂时困难人群的保障。政府放宽申领期限、并且无须提供解除劳动关系证明，就可以线上自主申领失业救助金，可阶段性延长6个月申领期限与提高价格补贴。截至3月底，全国已向6.7万名失业农民合同制工人发放了一次性生活补助4.1亿元。第五，政府及央企、社会组织、民营企业积极合作，参与消费扶贫和志愿服务，帮助疫情期间贫困地区产业继续良好发展。扶贫办联合网信办等7个部委开展扶贫产品认定，并联络有需求的央企、民企，通过社会组织的协同进行精准对接消费。如碧桂园联系18个省47个县购买扶贫产品164款，共计1614吨，并捐赠给湖北省抗疫一线，做到了民营企业和政府、贫困户个人的积极互动。

（三）对平常人群体，坚持应急和常态化防控相结合，群防群控，营造积极包容、有为预防、互信互助的抗疫氛围

习近平总书记指出“疫情防控是一场人民战争”，社会各方面力量都需要动员起来共同参与。在重大突發公共卫生事件下，应急性临时救助应该扩大至全体居民，针对平常人群体的临时救助应该更偏向于服务救助，而且更偏向“助”而非“救”，帮助平常人群体获得更多的社会机会，固牢预防风险危机意识，建立和谐、理性和相互尊重的社区生活共同体。平常人群体中的重点群体为高校毕业生、中小微企业主，这部分群体牵系着千万家庭;而一般群体为社会大众，需要加强公众健康意识和预防意识。为此，国务院联防联控机制采取了一系列举措。第一，提供精准就业指导服务，以“一人一策”等方式加强个性化指导和人性化扶助。教育部推出每天24小时、全年365天服务不打烊，全天候网上校园招聘服务，实现不见面招聘和签约认定。如因学生本人或其直系亲属感染新型冠状病毒引起临时生活困难，疫情期间有临时生活困难的学生需要帮助，学校将根据学生困难程度给予资助。第二，重点地区阶段性下沉干部到社区进行临时帮扶，做好社区防控、基本生活保障和企业复工工作。社区及街道工作人员及时收集居民的诉求，在统计居民所需物资信息的基础上，通过业务平台下达采购订单，再由网格员发放，引导居民有序接收物资以满足基本生活需求。此外，为做好企业复工，各地均下沉干部进企业进行帮扶。典型的如武汉市，有8600多名领导干部“一对一”帮助服务规模以上企业复工复产。第三，重视宣传教育，做好应急预案，有效预防感染。在乡村，通过喇叭、微信等通讯手段，解释预防和控制疫情的知识，鼓励农民加强清洁和环境卫生，特别是厕所卫生，并提高他们的自我保护意识和能力。在城市，以社区为切入点，做好“人人有责、人人尽责”的疫情全周期防控，为了统筹好疫情防控和日常管理需要大量人力，各级政府积极动员干部群众进入社区一线参加疫情防控和宣传。第四，加强社区心理健康疏导服务，构建和谐、理性、相互尊重的社区生活共同体。在社区如若有确诊者，要及时做好社区成员的心理疏导工作。针对已经病愈的确诊者，社区工作人员要依托志愿者，解决好社区其他成员的心理顾虑，积极接纳病愈者，重构个体之间的健康信任。

可见，在新冠肺炎疫情这样的重大突发公共卫生事件发生之时，政府、社会组织和企业对常态弱势群体、动态弱势群体、平常人群体均采取了不同程度的临时救助，其类型包括经济救助、一般服务救助、医疗救助、心理咨询救助。其中常态弱势群体重点关注一老一小，动态弱势群体重点关注农民工、贫困户和失业人员，平常人群体重点关注大学生、中小微企业。除重点关注群体这一主要矛盾外，还注重协同社会组织、民营企业等主体共同参与“全民抗疫”的斗争中。当然，这些都是应急性的制度安排，在应对重大疫情之时，全员被一次性动员很容易，但是如何将这些应急性的制度安排嵌入到当下的社会保障制度之中，使社会保障制度更具预防性、更具保障性则是需要在疫情过后的常规治理中需要着重关注的问题。

五、我国临时救助完善路径及其发展方向

（一）疫情防控中发挥临时制度功能的有益经验和不足之处

在此次防疫阻击战中，党和政府坚持“以人民为中心”的抗疫宗旨，以人民长远利益和生命安全为依归，稳定了局势，基本取得了战“疫”的胜利，为世界赢得了宝贵的窗口期。在应对疫情这样的非常态安全事件中，我们积累了一系列有益经验，在未来，应将这些经验融入到常规治理体系之中，以更好地预防和应对重大突发公共卫生事件。第一，疫情中临时救助制度的发挥有效加强了基层风险治理水平，创新性地实施了在地救助。第二，坚持重点论和两点论的统一，既关注重点群体，即常态弱势群体和动态弱势群体;也从需求导向出发，关注了平常人群体的生活，积极给予临时救助，保证了基本面的稳定。第三，加强社区防控的网格化管理，调动起政府、社会和企业多元主体协同参与，减轻了政府的治理难度，提升了政府的治理效率和水平，有效补充了临时救助的服务力量。

同时，此次疫情也暴露了临时救助制度常规运行中存在的不足。第一，临时救助在正式制度层面尚未覆盖到流动人口。民生保障工作在疫情防控中起到了保障人民基本生活的定心丸功能，但是当前民生保障尚未解决好流动人口的保障问题，因此在疫情防控和临时救助发放中难免加大了治理成本和难度。第二，重大突发公共卫生事件临时救助力量中缺少专业性的公共卫生专员。目前，常态运行的传染病直报系统是依赖临床医生诊断的“被动监测系统”，但是一线临床医务人员队伍中缺少预防医学和公共卫生方面的医护人员，这一方面加大了前端预防和及时、准确筛查的难度，另一方面增加了专业医学临时救助建设的难度。第三，此次疫情防控中，参与到抗疫应急性临时救助过程的社会志愿服务力量表现突出，从捐钱捐物、物流公司配送运输，到百度、阿里等互联网公司提供科技支撑，都为疫情防控做出了重要贡献。但是志愿服务中也存在两点问题。一是从组织开展来看，此次应急志愿服务没有形成个体志愿者和志愿组织共同行动机制和协调机制，缺乏对接，难以形成志愿合力，社会力量参与抗疫的效用没有最大化。例如此次抗疫过程中“最美快递员”汪勇，作为个体志愿者反应迅速，为武汉金银潭医院护士提供免费接送“上下班”志愿服务，但是诸如汪勇这样的志愿者在媒体曝光之前处于“单打独斗”，当地志愿组织未与其沟通合作，志愿服务仅在小范围开展，没能发挥系统效应。二是从管理过程来看，疫情发生初期存在临时招募、缺乏良好培训、保障不力等问题，枢纽型社会组织也缺乏对志愿者的激励和保障。

（二）临时救助制度的完善路径

在未来常态化防控的阶段，要将疫情之中的反思融入到建设更加具有保障性的临时救助制度的工作中，具体应该从以下两个方面着手完善。

一方面，编制好突发公共卫生事件下常态化社会救助和临时救助制度的整合预案，明确临时救助制度可以简化核实发放流程的条件。临时救助是应急性制度，制度设计具有弹性，低保是常态化救助，在抗疫过程中，衔接好应急性临时救助和常态化低保制度，对受疫情影响的困难人群同时发放低保和临时救助金，对维系社会安全、恢复生活生产起到“稳定器”的功能。为此，应该在应对突发公共卫生事件预案中明确规定好各地可以发放低保金的同时，补充以临时救助的发放。当然，还应该注意到，要补足流动人口的民生保障制度设计。流动人口制度设计是整个社会保障制度的短板。此次临时救助发放不以户籍地为准，而以实际需要为导向，未来需要建立以“公民身份”為基础的临时救助制度，在重大突发公共卫生事件发生时，简化审批流程，不受户籍地限制，实现全民可以无差别申请临时救助。

另一方面，完善重大突发公共卫生危机下的志愿服务体系。进一步加强社会保障的社会化、市场化双轮驱动机制，充分发挥各类社会组织的作用，将志愿服务和临时救助制度有效衔接起来。首先，在国家层面建立参与处理重大突发卫生事件的动员社会力量的联络机制，指导和帮助公共部门、市场、社会组织协同参与应急志愿服务体系。其次，除了释放民间慈善热情和志愿活力之外，还应该注重政府内部的志愿者培养，在关键时刻做好党员带头的志愿者下沉社区机制，并且要加大公共卫生人才的培养，给予公共卫生和预防医学人才相应的岗位编制，保证抗疫过程中的人才力量充足。再次，重大疫情防控更加需要专业化的临时救助志愿服务，这些都需要在常态化治理状态下就重视培育社会力量的专业化水平，确保志愿者能够专业有序地开展疫情防控服务工作，在保质的基础上求量，这样才能在非常态情境下释放治理效能。最后，还要注重利用信息科技形塑新的信任网络，搭建政府与社会合作的信息平台，积极宣传和做好提前预防工作，达到政府、市场和民间组织信任协作的效用最大化。

临时救助作为社会救助“8+1”体系的重要一环，在明确好政府负主要责任的同时，也应该充分考虑到其具有临时性、应急性的特征。为此，要积极吸纳爱心企业和有为社会组织参与到临时救助的社会事业中来，在党的领导下强化政企社之间的协商合作，以达到增强临时救助制度的韧性，以“人民至上”为临时救助实施的理念遵循，为打好打赢任何重大公共卫生危机、稳步实现“健康中国”目标打下坚实的制度基础。

[注释]

①数据来源于国务院联防联控机制2020年2月28日举行的鼓励企业吸纳高校毕业生、农民工就业相关政策发布会。

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