新冠肺炎疫情背景下我国社区治理面临的挑战及出路

摘 要：作为新冠肺炎疫情防控的主战场，社区在疫情摸排、防控宣传、人员管控、服务保障方面发挥了極其重要的作用，广大居民对良好社区治理的需求也与日俱增，但疫情也让社区治理存在的诸多短板显现了出来，必须以此为契机进行大力度改革和完善，在公共卫生服务、精细化管理能力、法治化程度、多元共治体系等方面进行优化和提升，让社区在国家治理环节中发挥其越来越重要的基础性作用。

关键词：新冠肺炎疫情;社区治理;挑战;出路

中图分类号：C916   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2020）07-0054-03

社区是聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，是社会治理的基本单元，也是实现国家治理能力现代化的关键环节，良好的社区治理事关广大居民的民生福祉。长期以来由于受计划经济体制的影响，我国仍偏重于科层化的行政管理，而忽视基于自治形态下社区治理功能的发挥，虽然社区治理在近几年已受到人们越来越多的重视，但新冠肺炎疫情的发生，让我们对实现社区治理体系和治理能力现代化有了更多的关注和期待。

一、社区治理在疫情防控中发挥的重要作用

疫情暴发以后，除了奋战在挽救生命一线的白衣战士，人们更多看到的是社区工作人员忙碌的身影，社区在这场疫情防控战中发挥了无可替代的作用。

（一）疫情摸排

社区具有人口聚集和人员流动性大的特点，也是易于新冠病毒不断传播扩散的集中地带，在新冠肺炎疫情防控阻击战中，社区是主战场。突如其来的疫情对我国的基层治理是一次严峻的考验，社区干部无疑成了防控最前线的战士，他们承担了异常危险繁重的任务。防控首先是要准确掌握社区的疫情，这就需要开展大量的疫情摸排工作。以疫情的中心武汉市为例，1 000多个社区近两万名社区工作者就开始了高强度的排查工作，他们日夜对确诊病例的密切接触者进行排查，为了完成后来政府确定的四类人群的应收尽收、应治尽治任务，广大社区工作者和下沉干部可以说24小时连轴转，开始“拉网式”排查，最终在规定时间内完成了排查清零的任务。全国其他地区的基层社区组织也都开展了大量的疫情摸排工作，不仅要对重点区域回来的人员进行逐一核实和筛查，还要对确诊和疑似病人的密切接触者进行排查，为进行严格精准管控创造了基本条件。

（二）防疫宣传

控制新冠疫情是一场人民战争，需要群防群治，让社区居民了解相关信息和知识是基层社区要承担的另一项重要工作。社区通过张贴告示、发放宣传单、发送网络信息以及宣传车广播等手段，及时告知社区居民疫情信息，传达政府应对疫情的各项政策措施，宣传新冠病毒传播途径的知识和预防方法，为居民积极支持并主动参与社区防控创造了条件。

（三）人员管控

社区是居民生活和消费的主要场所，也是进行人员管控的关键点。疫情中，社区承担了布置和督查居民小区加强出入口管理的职能，防止外来人员进出小区;社区还要督查区内有关场所严格执行限流停业的规定，在人流较大的公共场所进行流量疏导和体温监测;在疫情严重需要全部或部分居家隔离的小区，社区干部要进行24小时值守，确保管控措施落实到位。

（四）服务保障

提供公共服务是社区组织的重要职能，疫情发生后各地社区组织立即启动了应急服务保障模式。为了保证居家隔离人员的日常生活需要，社区承担起了为居家隔离者代购生活用品的任务。湖北武汉市的1 000多个社区由于实行全封闭管理，社区干部和志愿者每天要根据每户居民的需求采购物品，并送到每家每户，由于涉及的人口数量十分庞大，这些社区工作的繁重程度可想而知。除了代购服务，全国很多社区还开展了防疫物品的组织和分发工作，为社区居民提供口罩、消毒液等防疫物品电话预约和发放服务。

二、新冠肺炎疫情下社区治理所面临的挑战

随着人们物质生活条件的快速提升，居民对良好社区治理的需求与日俱增，但我国社区治理从总体上看还有相当大的提升空间，尤其在新冠疫情发生后，社区应当承担的职能与现有治理能力不相适应的矛盾日益凸显，社区治理遭遇到前所未有的挑战。

（一）社区公共卫生资源薄弱

近些年来我国一直致力于构建分级诊疗的卫生服务体系，作为社区卫生服务机构无疑是这一体系当中的基础环节，但由于体制机制方面的原因，在资金投入、人才引进等方面还存在许多不足，社区医疗机构无论在医疗设备还是在专业水平上，与专业医院还存在不小的差距，老百姓一旦生病首先想到的还是去大医院，社区卫生服务中心并没有起到很好的分流作用。当新冠疫情出现后，我们的社区卫生服务机构，在个人防护设备、隔离场所、检测技术、专业救治能力方面都相当缺乏，根本没有能力发挥应有的作用，与一些发达国家还有很大差距。据上海华山医院感染科主任张文宏教授说，上海的发热门诊是110家，北京是76家，而新加坡居然有800家，新冠病毒疫情袭来后，新加坡马上就启动社区医疗防控体系，它们都可以收治这种发热病人，所以其大医院并没发生一床难求的“拥挤”局面。事实也说明，基层医疗无防御能力，即使如武汉这样拥有三甲医院在全国排名靠前的城市，在特大公共卫生事件面前医疗资源也会因“挤兑”而崩溃。

（二）社区精细化服务和管理欠缺

党的十八届五中全会首次提出“精细化治理”这一概念，这是基于我们对于实现国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。治理本身就意味着多元性、协同性和服务性，精明发展和精细化服务是其题中应有之义，然而当前社区治理仍停留在“科层制”下粗放式的服务和管理阶段。在为社区提供公共服务方面，还不能根据社区的具体情况配置相应资源，比如有些社区老年人较多，而养老服务机构十分紧缺;有些社区学龄前儿童较多，但附近幼儿园却一园难求;还有的大型社区居然找不到像样的菜场或购物中心。在公共事务管理方面，许多社区还是习惯于用行政推动的方式，往往表现为简单粗放。以新冠肺炎疫情防控为例，有些疫情低风险区域的社区也将“一封了之”作为防控唯一法宝;某地社区还出台“外地租户不准回小区居住”的规定，不由分辨将外地租户一律拒之门外;湖北黄冈某社区因家人被隔离，家中脑瘫儿因无人照料而死亡，这些都体现了社区离精细化服务和人性化管理尚存在不小的差距。近几年各地虽推行了社区网格化管理，但从疫情防控的表现看，网眼显得过粗、过大，无法做到精准有效。

（三）社区治理法治化程度较低

推进法治社会建设是法治中国的重要内容，也是實现国家治理现代化的重要工程，法治社区是法治社会的基础和前提，因此社区治理只有运用法治思维和法治方式，才能确保基层治理的规范有序。当前社区治理法治化程度还不高，主要表现在以下几个方面：第一，社区治理法律规范亟待完善。我国现有的规范社区治理的法律包括《宪法》《城市街道办事处组织条例》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，已形成了法律的主体框架，但是具体规范社区治理活动的法律文件还比较少[1]，我国目前所制定的传统社区管理准则中98%都是以政府及相关部门下发的各项通知、方案、办法、纲要等为大体依据，法律法规只占2%左右。目前直接规范社区治理的《城市居民委员会组织法》制定于1989年，30多年来基层社会情况已发生了很大变化，党和国家对基层治理又有了许多新要求，法律已显现出一定的滞后性，比如对社区治理主体权利义务的界定不明确，社区自治保障机制和多元主体参与治理机制缺失等。2017年中共中央和国务院出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》后，修改和完善《城市居民委员会组织法》，制定相关配套法律，应该提上议事日程。在新冠肺炎疫情防控中，基层应急法律不足的问题也显得比较突出，《突发事件应对法》《突发公共卫生应急条例》中都没有涉及基层组织应急措施、保障和权利义务的规定。第二，社区工作人员法治素养需要进一步提高。近几年为加强基层治理，对社区工作人员的法治素质提出了较高要求，但目前从总体状况看，仍存在文化程度不高、法律知识欠缺、法治意识淡薄等问题，普遍不善于运用法治方式来解决社区事务。比如在疫情防控中，社区工作人员一些违背法治的现象被屡屡曝光。比如有的辱骂和殴打不戴口罩的居民，有的闯进居民家中掀桌子、摔麻将，还有的随意阻断交通等等。第三，社区法治文化还未有效形成。群众法律信仰的建立和法治文化的形成是法治社会建立的必要条件，社区是培育法治文化的基本土壤。在推动社区法治建设的过程中，法治文化环境的建设越来越受到关注，政府对社区这方面的工作也有明确的要求，但由于文化培育和塑造是慢工细活的过程，其成效也不会立竿见影，为了体现成果，一些社区在法治文化建设中更多地选择面子工程，比如一些社区为了在检查和考核中达标，将某些建筑设施标注为法治广场、法治园地、法治工作室等等，运用雕塑、灯箱广告、标语、图片等形式展现法治文化成果，虽然这些对于社区法治文化的塑造有一定的作用，但这并不能完全反映社区法治文化的实效性，而通过寓教于乐、形式多样的方式开展的普法活动则乏善可陈。社区法治文化的缺失，居民法治意识的淡漠，在发生矛盾纠纷时会更多地选择盲目上访、无理示威、暴力伤害等形式维权，这说明社区法治文化建设必须摆脱形式主义，要建立起真正以成效为导向的工作机制和考核机制。

（四）社区多元治理体系未能形成

计划经济时期，国家和企事业单位承担着职工住房、医疗、养老等大量的管理和服务职能，需要由社会进行管理的事务相对有限。改革开放进入20世纪90年代，随着“单位办社会”的体制逐步退出，我国城市居民由“单位人”变为“社会人”已是必然的结果，这也导致城市治理结构发生重大改变。党的十六大以后，社区作为一个社会学的概念开始在官方文件中出现，标志着社区作为基层治理的一个重要主体进入人们的视野。通过社区自治的形式来实现居民自我教育、自我管理和自我服务，这是世界上普遍采用的基层治理形式。然而这种治理主体的变化需要思维和体制的相应调整，但从二十多年的实践看，这样的变化显得缓慢且滞后。首先从理念上还没有摆脱行政化的管理思维。地方政府的管理者往往忽视社区自治性的基本属性，习惯于运用行政化的方式推进社区管理，将政府管理目标层层下压，导致“上面千条线，下面一根针”的治理困境，社区组织“小马拉大车”，忙于应付上级布置的各项工作，其实治理过程的基础不是控制，而是协调[2];治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是单向的，而是持续的互动。政府管理者不善于组织群众和动员群众，把群众工作变成替群众做工作，是当前社区治理中面临的最主要问题。其次多元化的社区治理体系还未完全建立。1980年《城市居民委员会组织条例》公布后，居委会作为我国城市居民自治性组织逐步设立，在城市居民还是“单位人”的条件下，居委会实际上成为基层政府的延伸机构，履行一元化的基层管理职能，这样设置在当时的条件下是合理的，但是当“单位人”变成“社会人”后，社区的职能已大大扩展，与居民利益息息相关的各种公共服务成为工作重点。在此条件下应该有与之相适应的社区力量配备[3]，然而大部分社区组织都没有与完成社会治理和社会服务相适应的专门化机构设置，功能还很不健全。同时，由于社区工作经费的不足和人员待遇偏低，无法建立与社区治理相适应的具有一定规模的高素质社区工作者队伍，如果基层管理体制不尽快进行改革和创新，社区组织力量不足与居民对高质量服务需求之间的矛盾会越来越突出。当新冠肺炎疫情发生后，社区组织力量严重不足的问题已表现得相当明显。为了适应社区治理的新任务和新要求，优化和整合社区组织的力量已成为关键，必须要在党组织的坚强领导下，加强社区自治能力建设，特别要重视形成多元化主体协同治理，充分利用各种社会力量与资源，构建社区多元共治的体制机制。

三、实现社区治理现代化的路径选择

新冠肺炎疫情让社区治理为更多人所关注，其存在的问题和面对的挑战必须认真加以解决，在国家治理体系和治理能力现代化的进程中，改进和完善社区治理已成为重要课题，必须把它作为一项复杂的工程，运用系统思维，加强顶层设计，针对突出问题找到科学合理的解决路径。

（一）抓紧补齐公共卫生服务短板

尽快补齐我国基层公共卫生供给不足的短板，建立真正有序管用的分级诊疗体系，无疑是我国公共卫生事业下一步发展的主攻方向。政府要在“十四五”规划中制定强化基层公共卫生发展的政策措施，建立有利于人财物向社区卫生服务机构流动的体制机制，鼓励社区医疗与公立医院合作共建，在人才、技术、设施、管理等方面资源共享，特别要加强社区传染病防治力量建设，确保在突发公共卫生事件中能承担起防控和救治的职能。

（二）加快促进社区向精准化治理转变

为了实现社区治理的精准化，首先要改变社区治理行政化倾向，树立“一切以人民为中心”的基本服务理念，坚决摒弃简单粗放“一刀切”的行为方式。社区要建立居民信息台账，通过上门了解、网络征询、居民代表会议等形式，充分掌握本社区居民的具体需求，做到精准化施策、精细化服务。其次要建立起社区与居民密切联系的制度，向每户居民发放社区联系服务卡，社区干部每天要走进社区，也可以通过网络平台同居民沟通，畅通“最后一公里”的盲点和堵点，进而提供“点对点”“零距离”的精准化服务。第三要尽快实现社区智能化治理。充分利用现代信息网络技术在人际沟通、科学决策、精准服务等方面的独特优势，建立信息技术牵引的社区公共事务和服务信息化动态管理、监督和评估平台，运用大数据、云计算等现代技术实现数字化治理。

（三）全力提升社区治理法治化水平

提高社区治理的法治化水平，一是完善基层治理法律规范。要根据中央关于基层治理的最新政策要求，尽快修改和完善《城市居民委员会组织法》，明确社区治理的职能和权力界限，建构依法履职的职责范围，防止上级政府将本属于自己的职责层层下压，造成社区组织不堪重负的情况。同时，为使社区在应急管理中有法可依，应该完善《突发事件应对法》《突发公共卫生应急条例》等相关法律法规，明确基层社区在应急管理中的职责范围，设立应急工作的基本程序。二是要建立一支法治素养高的社区工作者队伍。引进专业能力和法治意识强的人员进入社区组织，定期开展社区工作人员法治培训和法治能力考核，形成社区人员常态化学法用法制度。三是扎实开展社区法治文化的培育。社区法治文化创建要有长期规划和有效载体，杜绝做表面文章，可以通过组织节目演出、主题演讲、法律讲座等群众喜闻乐见的方式开展法治宣传。为提高居民用法的便利性，社区可以组织成立邻里法律援助（咨询）中心，邀请法律专业人士进行答疑释惑，解决社区居民面临的法律难题。四是加强对社区工作人员管理和监督。建立完备的监督考核制度，将社区依法治理情况纳入考核体系之中，并严格结果运用。

（四）构建多元共治的社区治理格局

针对这样的治理难题，多元合作共治应是解决之道。首先要形成多元共建的主体框架，突出党建引领，在政府主导下搭建社区组织、社会组织、驻区企业、志愿者等多元合作联盟，实现社区资源整合与优势互补，政府可以通过购买社工、社会组织公共服务的方式，保障社区治理充足的资源投入。其次要建立多方联动共治的制度平台，把社区综合服务中心作为多元主体参与治理的基本载体，制定各主体形成合力的联动机制，推进社区服务社会化运作，实现社区组织由孤军奋战到集团体系化作战的转变，从根本上提升社区治理的质量和效能。

参考文献：

[1]陈团结.我国城市社區治理法治化思考[J].天水行政学院学报，2018（1）.

[2]何增科.推进社会建设创新社会组织[J].学术探索，2013（12）.

[3]黄月平.善治的起点：从“社会人”到“社区人”[N].北京日报，2011-05-30.

收稿日期：2020-02-18

作者简介：张爱民（1970-），男，江苏盐城人，副教授，从事公共治理研究。