行政机关批准行为的法律性质研究

[内容摘要]行政机关的批准通常诞生在行政管理的实践过程当中，如果在实践过程当中出现了有大量需要从事的主体行为，那么就必须要有行政机关的批准。通常来说，行政机关批准所涉及的范围较为广泛，它们不但存在于行政机关和行政管理的人与人之间，也存在于行政机关的上下级之间，还存在于同级的业务和主管机关之间。在这些涉及到不同机关的行政行为之中，一般会将涉及到行政机关与行政管理人与人之间的行政行为称为外部行政行为，而将后面的上下级行政机关之间以及同级和相关业务申请机关之间的行政行为称为内部行政行为。然而，行政管理过程中的清晰划分并不代表实践之中能够泾渭分明。—些政府部门在进行批准行为的时候，常常会对—些看上去是内部行政行为，实际上具有外部影响效应的行政行为进行批准。这就使得政府对于行政管理人的合法权益难以进行保障。为避免这种现象的发生，笔者认为必须针对行政机关的批准行为进行有关法律性质方面的研究。

[关键词]行政机关;批准行为;法律陛质研究

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）17-0137-02

作者简介：毕鸣（1981-），男，江苏无锡人，扬州大学，本科毕业，华东政法大学，在职研究生毕业，法律专业，任职于江苏路泰律师事务所。

当前我国在政府工作方面要求行政公开化以及办事效率化。而对行政机关工作过程当中经常出现的批准行为进行相应的法律性质研究，其对于我国政府工作和运转的意义是极为深远的。通过对这一问题的思考和解答，能够对我国的行政法学理论进行有效地丰富。同时还能够对我国当前的行政审批制度进行深化并推动改革，对我国的行政管理体制当中的漏洞进行填补。在行政管理体制和行政审批方面的相关立法上，都有助于完善和推动改革。而机关批准行为能力的大幅度提升和完善，最终造福的是基层人民。

一、对批准行为的属性分析

我国在与行政相关的立法上，对于行政机关的批准、审批、核查等诸多概念并未做出严格的区分。这在一定程度上为学者从法律角度来研究行政批准行为造成了一定的难度。故笔者在进行行政批准行为的研究的时候会采取通用的含义。通常来说，行政批准行为只是一种大众化的称呼，在很多与行政方面的立法或是相关的法律文件和书籍中，有很多种不同的叫法，比如说有的地方叫做行政审批，或者是有一些书籍导致了他们拥有不同的性质，比如有一些涉及到行政批准的叫法其实是属于在行政许可行为的范围之内，而部分批准则不属于行政许可。但是从各国实际情况来看，批准是在各类的行政行为当中都存在着的，比如行政调查、行政强制、行政裁决等。

笔者在本文中所采取的行政机关批准行为的研究方式主要是通过对两个以上的行政主體所作的批准行为进行研究，原因如下：

首先是客观条件下不会存在单一的行政主体，在现实生活当中，往往是多个行政主体同时做出多种行为。例如，在部分政府机构当中，常常会出现两个及以上的平级机关之间做出行政行为，但是这些行政行为有可能是各自独立的，也有可能是相互有关联的，因此，在本文中选择两个以上的行政主体所作的批准行为进行研究，是比较切合实际的政府运作情况的。

其次，机关和机关之间的职能和主体资格又不是完全独立的。在部分情况下，一些行政机关内部所存在的关系并非相互独立，而是拥有着行政隶属关系。举例来说，比如一级政府作为批准机关，而独立存在，但是其隶属的拟定机关却是批准机关的所属部门，或者是批准机关的下一级政府作为拟定机关，或者是拟定机关是所属批准机关的下一级部门，等等。从这常见的三种情况中，我们可以发现：在部分时候，经过批准的行政行为，其所属的拟订机关通常只有一个，可是要进行批准的机关却不只一个，而在这些要进行批准的机关之间，又存在着可能独立也可能从属的关系。在对于拟定机关所进行的行政行为履行相应的批准程序的时候，最终进行行政批准的机关必须要同意拟定机关所拟定的行政行为，而要想保证最终进行行政批准的机关能够同意拟定机关所拟定的行政行为，拟订机关还需要按照流程将自己所拟定的行政行为按照行政层级逐层上报。如果此时出现两个及以上同等级的行政机关执行批准行为，那么最后拟定机关所拟定的行政行为是否能够被批准是要对之前其他的行政主体所做出的行政行为产生依赖的。然而，在实际的行政过程中，这种依赖是不确定的，且之前的行政行为往往是内部审核或者征求的意见，这就是对行政机关批准行为解释复杂的原因之所在。

不过，如果我们能从其他角度来对行政批准行为进行审视的话，理解过程可能要简单很多，例如从行政机关批准行为的法律效力来看，这种行为既有可能会将经历批准过程作为生效的条件，也有可能不会将经历批准过程作为生效的条件。也就是说这个批准过程是具有程序性的。

综合来看，行政机关批准行为本身是一个具有法律和行政双重意义的行为。

二、对行政审批行为进行规范

在理解了行政机关批准行为的法律性质之后，如何对行政审批行为进行有效规范，从而加强政府对人民的服务力度呢？笔者认为应当从最基础的地方做起。

首先，政府要对原有的服务方式进行改革创新。这种改革创新要尽可能的靠向便捷和简单这两个方向。例如可以设立一个一次I生告知制度，这个制度应能够保证来政府部门进行申请的群众可以在最短时间内对所有的审批程序和所需材料进行掌握。在每一个行政审批的窗口都要对一次性告知的制度进行严格遵守，如果要针对项目单位的来人或来电咨询，每一位窗口服务人员都必须在最短时间内将所要审批的相关项目，核准备案的规定和办事流程以及材料证件要求等内容告知到位。如果申请人还有什么不明白不清楚的，相关的服务人员也要在第一时间内解释清楚，从而让每一位申请人都能够享受到最快速、最便捷和最规范的行政服务。

除此之外，还可以实行“只有一个窗口对外”的行政管理运行模式。这一模式在是指在进行对外行政审批工作的时候，只采取“同一个窗口进，同一个窗口出”的方式，这样的话能够保证所有的行政审批事项都能以最高的效率得到办理。

在行政审批方面，对于相关的工作人员也要建立新的制度，例如可以建立首问负责制度，在这一制度中设立首问责任人，并对其划分职责范围，首问责任人必须要对从属于他的职责范围之内的事项立即接班，如果有一些摄像，在承接之后无法立刻进行办理，那么必须要对来访者做好相应的解释工作，同时以最快的速度按照报告程序，向上级进行报告，以争取对来访者的审批要求有一个尽快答复。而首问责任人在面对属于其他政府工作人员职责范围内的事项的时候也应该做到对申请人进行帮助。如果要是申请人所进行申请的行政审批内容不属于本行政机关的职能范围，那么首问责任人应当及时告知申请人向相关的行政机关进行申请。

三、结语

针对行政机关批准行为的法律性质研究是一个极为严肃的课题，而展开这项研究的意义对于政府国家和人民来说都是极为正面且不可估量的，因此笔者呼吁政府研究界和法律界的相关人士能够集中力量，对行政机关批准行为的法律性质进行深入研究，以深化当前我国对于政府工作的改革。