行政事业单位内部控制建设存在的短板及改进措施分析

邱敏

摘要：内部控制建设不仅能满足行政事业单位财务内涵型的需要，还能提升单位整体管理水平。本文首先指出了行政事业单位开展内部控制工作的意义，对当前存在的部分短板进行了剖析，并提出了改进内部控制建设的一些有效措施。

关键词：行政事业单位;内部控制;短板;措施

2014年财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，正式启动我国行政事业单位内部控制建设工作，各级行政事业单位积极推进内部控制建设，加强财务内部控制管理，取得了初步成效。大多数单位完成内部控制的合规性建设，即基本上都建立了一整套的内控制度、流程图、手册。但是仍然存在部分单位对内部控制重视不够，存在制度不全、内部控制脱离单位实际等问题，需要进一步持续推动行政事业单位内部控制建设从立规矩向见成效的新阶段迈进。

一、内部控制工作的意义

（一）是落实党中央关于推进国家治理体系和治理能力现代化的必要手段

经过几十年不断的艰苦奋斗，中国特色社会主义进入了关键时期。全面推进行政事业单位内部控制建设，要求各级单位结合实际，加快构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，规范单位经济活动，促进单位公共服务效能和内部治理水平不断提高，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础、提供有力支撑。

（二）保证资产安全和使用有效

行政事业单位的资产实行国家统一所有、政府分级监督、单位占有使用的管理体制，在自身资产管理制度不够健全、管理监督不规范的情况下，极易存在资产不安全、使用效率低下、收益流失的风险。通过对国有资产购置、使用、处置等经济行为制定一系列的规章制度和流程，维护资产的安全完整，实现资产的合理配置，推动资产充分有效利用。

（三）是有效防范舞弊和预防腐败的重要举措

过去，防范舞弊和預防腐败的手段主要为说服教育、道德宣传、纪检审计等外部监督，但是在自身道德理想迷失、监督力度不够的情况下，仍然会大量存在贪污、腐败行为。强化内部管理和制约，关键是不能将具有相互制约的职责和权力集中于一个部门或一个人，减少体制机制上的漏洞，降低贪污受贿的几率，从一个侧面也保护了领导干部。

（四）是提高行政事业单位服务质量和效率的推手

行政事业单位能够有效的履行职能，关键在于是否具有较高的管理水平。内部控制建设通过健全完善的制度，使得行政事业单位办理各项经济业务有章可依，财务管理更加科学、合理，避免在经济业务工作中夹杂更多的主观性和随意性，促进行政事业单位规范化、科学化管理。

二、内部控制当前存在的一些短板

（一）单位负责人对内部控制接触不久，认识和重视程度需进一步加强

行政事业单位近年来更加重视财务规范化管理，提升行政效能，各单位都开始强化内部控制，但有些单位负责人受传统管理模式影响较深，对内部控制建设还在摸索过程中，认识和重视程度都需要进一步加强。在这一时期，可能因为内部控制制度不完善而面临权力腐败、盲目决策等潜在风险。有些单位负责人对内部控制认识得不够透彻，淡化了自己在其中的关键作用，安排财务分管领导或者财务部门直接负责，造成此项工作只落实到了财务部门，推进的进度和力度不够理想。

（二）内部控制工作形式完善，但未完全契合应用场景，与业务融合不够

有的单位虽然建立了较为完善的制度和业务流程，但是内部控制建设未能围绕中心工作、重点工作，形式完整却实质有所欠缺，甚至单独建制度、建流程、建信息系统，无法与业务流程紧密融合。有的单位没有认识到内部控制工作是长期的、变化的，风险评估和风险预警的制度不全，在内外部环境和目标都发生改变，现行内部控制体系不适用的情况下没有做到及时修订。有的单位对岗位职责清单、部门职责清单和领导权力清单的建设依次减弱，其内控建设停留在业务层面，大都未能将内部控制建立到单位权力运行的层面，对权力运行的制约和监督力度还不够。

（三）专业财务人员配备不足影响内部控制的效果

因为专业财务人员配备不足造成财务人员在单位决策中参与度不够，有的单位负责人和员工风险控制和成本控制的意识不足，决策管理中容易出现盲目决策、冒进决策;预算管理容易出现预算控制失效、预算调整频繁;资产管理容易出现的使用效能低下、处置随意，致使财务管理基础薄弱。再加上近年来各单位财务改革，财务工作不断加码，财务人员只能马不停蹄地应付不断增加的事务性工作，基层专业财务人员配备不足较为普遍，现有财务人员无法在工作中拿出精力胜任内部控制管理工作，直接影响内部控制工作的效果。

（四）内部控制体系过于复杂，流程再造未能体现精准施策

有的单位内部控制建设过于考虑内部控制要求的全面性而忽略了重要性和成本效益，设计的流程复杂且面面俱到，审签流程冗长，运行效率不高，没有体现出效率优先，服务主体业务的宗旨，因而在单位推行内部控制时遇到了较大的阻力。有的单位对内部控制信息化要求的认识存在偏差，认为内部控制要落脚在信息化建设上，就摒弃现有的信息化系统，单独建设一套满足内部控制规范的信息化系统，这样的信息化未遵循内部控制建设的成本效益原则。

（五）内外部监督机制、考核结果应用机制还需完善

从内部控制的内部监督来看，大多数单位未设立专门的内审部门，基本都由财务、监察等部门兼职行使监督职能，缺乏独立性和专业性，工作难以落到实处。从内部控制的外部监督来看，外部监督部门侧重于检查资金使用的合法性，对制度建立和有效性的检查较少，并且有的单位在针对审计巡视等的反馈和整改时，未能将其与内部控制建设实施有机结合，促进制度及时修订完善。从内部控制考核评价结果应用看，基本上内部控制评价结果更多应用于作为完善内部管理制度的依据，较少的应用于领导干部选拔启用、考核评优的重要参考，表明内控评价建设未能与单位人员的考核激励有效结合，进而无法形成持续有效的驱动力。

三、推进内部控制体系建设的有效措施

（一）强化单位负责人和员工的内部控制责任意识，构建良好的建设基础

第一，财政部门可直接向各单位的负责人传达到位内部控制建设的目标、要求，让其学深悟透内涵，强化一把手的第一责任人意识，让单位负责人亲自参与内控建设、带头遵守内控制度。第二，单位需要重视文化建设，积极倡导遵章守纪行风，在单位营造主动合规的良好文化氛围，夯实内部控制建设的管理基础。第三，对全员应加强宣传教育学习培训，使单位员工了解内控、参与内控，有效执行內控。

（二）加强内控建设的组织领导和人员配备

第一，建立内部控制工作组织架构，成立内部控制领导及日常管理机构、明确各机构的职责和人员构成，制定详细的工作方案，为内部控制建设提供有力的组织、人员、以及经费保障。特别需要理顺的是内控建设管理部门、运行部门、监督部门的职责，做到各部门各司其职，通力合作。第二，配备合格的财务人员，首先财务人员首先需要经过专门的学习培训，熟悉内部控制的理论知识，其次能与业务部门一起全面梳理出可能存在的重点经济风险，能熟练综合运用七大内部控制措施应对风险。第三，财务人员无法胜任牵头内部控制初建工作的，可以通过政府采购的方式寻求外包服务。但是并不意味着单位可以当“甩手掌柜”，仍然需要深度参与到内控建设中。

（三）完善机制，抓住关键薄弱环节

第一，单位需建立健全议事决策机制，明确实行集体决策的重大经济事项的范围，制定领导权力清单，将内部控制建立到单位权力运行的层面。第二，单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，建立岗位职责清单。对关键岗位应确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。对关键岗位还应以定期轮岗、外部审计监督的措施应对舞弊风险。第三，单位应针对自身业务开展情况，进行详细的深入研究，梳理现有的制度和流程，针对所发现的重要业务风险点和控制的薄弱点，流程再造、优化制度、通过岗位职责清单将经济活动的业务层面风险防控的“岗位”匹配融人人力资源管理领域的“岗位”，实现将内部控制内嵌到日常业务活动中，实现全面覆盖、重点突出的内部控制建设管理。第四，单位还可以结合单位信息化建设，通过系统固化内部控制流程。内部控制信息化的要求是在制度完善、流程再造的同时，将现有的信息化平台统筹整合，有机衔接为内部控制体系大数据系统，使新系统有序衔接又相互制约，减少或消除人为操纵因素，构筑由“人控”到“机控”的内控规范体系。第五，单位应积极探索内部控制建设与全面预算管理、项目绩效管理、目标考核结合的长效管理机制，确实整体防风险的能力。

（四）完善内部控制监督考评机制

第一，有条件的单位可成立专门的内审部门对内部控制建设进行内部监督，确保内审部门的独立性和权威性，实现客观真实的内部监督评价;没有成立内审部门的单位，可以委托专业的审计机构定期进行监督评价。第二，各级审计监察部门需要加大对内部控制建设及执行情况的外部专项检查，重点关注“三重一大”等议事决策制度执行情况，内控对核心权力运行的制约和监督方面。第三，单位需要建立审计整改长效机制，针对审计提出的问题及时整改并反馈到内部控制建设上，修订管理制度或者强化内部控制执行措施。第四，完善内控建设的考评机制。各级单位首先需建立起一套科学规范、可操作的内部控制评价考核体系，其次考虑将内部控制考核评价结果纳入绩效考评机制，通过绩效考核的激励和约束推进内部控制建设积极性。第五，加大责任追究力度，对内部控制组织不力的单位和人员进行问责，严格追究相关当事人的行政责任、法律责任。

四、结语

综上所述，全面推进行政事业单位内部控制建设，有助于构建科学化和精细化管理制度，进一步提升财务控制质量，为促进我国行政事业单位可持续发展提供有力支持。