北京市TOD发展成效评价指标体系研究

张舒沁，边 扬，李 玲

(北京工业大学交通工程北京市重点实验室，北京 100124)

0 引言

随着城市化进程的加快，城市用地无序蔓延，交通拥堵频繁等问题日益突出，公共交通导向的城市发展(Transit-Oriented Development TOD)作为一种城市可持续发展的理想模式[1]，通过协调土地利用与交通发展之间的关系，加强公共交通使用，不仅可减少环境污染，也能为发展有活力、高品质的城市打下基础. TOD理论最初是20世纪90年代为了解决美国都市郊区化无序蔓延带来的一系列问题而提出，Peter Calthorpe[2]提出以TOD代替郊区化蔓延的发展模式，并提出8条城市设计原则，这些原则受到了广泛的认可与应用. 哥本哈根“手指形态规划”[1]、巴西库里蒂巴BRT系统[3]、日本多摩田园都市[4]等多个项目逐渐形成了适合区域特点的发展模式. 国内TOD实践开始较晚，但是很多城市也充分考虑了不同区域特点进行了规划设计[5]. 从国内外各个城市的发展实践经验来看，TOD作为一种城市可持续发展新模式，符合如今城市发展的趋势. Peter Calthorpe[6]在国际TOD成功实践经验的基础上，针对中国实际情况对八项原则进行总结，但是不同城市在发展过程中面临的问题与机遇有所不同，在实践过程中仍需要因地制宜.

北京随着“摊大饼”式扩张，城市用地无序蔓延，中心城区集中了大量的就业、医院、高等院校等资源，居住人口逐渐向外围区域迁移[7]，导致职住分离，社会成本巨大. 为了解决城市发展面临的问题，依托轨道交通的TOD发展模式受到了各方的关注. 但北京TOD实践尚在启蒙阶段，亟需建立相关评价指标，为TOD的发展提供理论支持.

通过研究国内外在TOD评价方面的实践经验与理论方法，总结归纳TOD发展成效评价采用的指标，结合北京城市发展现状，从用地、出行、经济、环境、社会5个维度选取相关指标，构建适合北京市的TOD发展成效评价指标体系.

1 TOD评价相关研究

国内外在TOD的评价标准、评价方法及规划指导文件方面取得了丰硕的成果.

1.1 TOD评价标准

2003年，新泽西州交通局[8]主要从用地、出行、社会、经济4个维度建立TOD效益评价指标体系，共计14项指标，将其作为评价公共交通社区发展是否成功的工具. 之后发布的TCRP计划报告基于全美23个进行TOD实践的地方政府和10个城市的案例研究，总结了TOD实践的经验、挑战与阻力[9]，论述了TOD产生的影响和效益，主要从出行、用地、环境、经济、社会5个维度全面地分析了TOD发展效益. 2017年，美国交通与发展政策研究所(ITDP)主要从用地、出行、社会3个维度提出了包括步行、自行车、连接、公共交通、混合、密集、紧凑、转变的8项基本原则与14项目标，以此为基础建立了TOD评价指标体系[10]，该标准更加注重提升空间品质，这也反映了美国在TOD发展理念上的变化.

1.2 TOD评价方法研究

Renne基于出行、用地、环境、经济、社会层面，提出了评价TOD效益的12项核心指标，包括出行行为、人口住房密度、路网密度、街景设计质量、行人友好程度、公共与私人投资、空气质量和能源使用、混合、安全以及可支付性[11]. Wey等[12]以可持续交通为核心目标，将TOD作为实现该目标的规划方法，从经济效益、环境可持续性、社会公平层面选取9个指标，采用模糊德尔菲法与层次分析法确定指标权重，对台湾新北市安坑线MRT站点进行评价.

陈吉发等[13]遵循效益最大化原则，将TOD模式的系统效益分为交通、经济、社会、环境4类，建立了适合国内的TOD模式效益评价指标体系. 丁孟雄基于“3D”原则建立开发强度、多样性和设计的准则层，结合用地、出行、社会、环境的分类选取相关指标构建TOD评价指标体系，对南京地铁迈皋桥站周边区域进行评估[14]. 杨励雅等[15]从土地利用与城市交通系统2方面选取8个指标，从用地与出行2个维度建立城市交通与土地利用之间关系的评价指标体系，并构建评价两者协调关系的数据包络分析模型，评估1990—2005年北京城八区交通与土地利用的协调程度.

1.3 TOD规划指导文件

北美城市萨克拉门托的TOD指南[16]将TOD站域分为城市核心、城市中心、就业中心等6类，指南中的规划要素集中于用地和出行维度，主要包括用地功能、建设强度、空间设计、停车配建4类二级指标.

住建部在2015年发布的《城市轨道沿线地区规划设计导则》从城市、线路、站点3个层面，主要关注用地和出行2个维度，包括功能结构、土地使用与建设强度、道路网络、换乘设施、轨道站点出入口及步行系统等控制要素，阐述了城市轨道沿线地区规划设计的方法[17]. 国内不同城市在关注交通与土地利用协调发展方面也发布了相关规划文件，2011年发布的《珠三角城际轨道站场TOD发展总体规划纲要》主要关注土地使用、交通条件以及城市设计3方面，涉及用地布局、功能混合、开发强度、交通接驳设施、路网密度、停车设施、公共交通、慢行交通、商业界面控制、公共开敞空间、环境设计等15项控制要素指标[18]. 2018年发布的《广东省低碳生态城市规划建设指引》主要关注土地利用、交通条件以及城市设计等方面，聚焦于用地和出行2个维度，从城市和街区2个层面，提出了从尺度、功能、形态、交通、空间、界面等多角度进行城市街区的规划指引[19].

从TOD评价研究现状来看，国外相关指标的建立以激发区域活力、解决城市扩张带来的空城问题为基本原则，主要从出行、用地、环境、社会、经济等维度选取指标，指标较为全面，已经形成了较为完善的评价体系. 而国内的相关研究主要考虑用地与出行2个方面，尚未形成完善的TOD评价指标体系. 本文在借鉴国内外相关研究的基础上，结合北京市发展现状，建立全面的北京市TOD发展成效评价指标体系.

2 北京市TOD发展成效评价指标体系构建

从用地、出行、经济、社会、环境5个维度分析国内外TOD评价指标，结合北京发展现状，最终建立北京市TOD发展成效评价指标体系.

2.1 用地类指标

用地形态是TOD评价最重要的方面，根据已有研究，从用地功能混合、服务覆盖、建设强度3个方面分析相关指标，总结归纳具体指标及来源见表1.

2.1.1 用地功能混合

TOD功能混合程度越高，越能满足城市人口的多样化需求，减少区外出行，缓解交通压力. 根据已有研究，用地功能混合方面的评价指标主要为主导功能占地面积比、混合熵指数、各类功能用地占比及辛普森指数. 其中，各类功能用地占比主要强调轨道站点影响范围内居住功能和非居住功能的混合，与主导功能占地面积比的评价内容相似，同时，北京市不同区域的功能差异性较大，因此将主导功能占地面积比纳入北京市评价指标体系. 另外，辛普森指数与混合熵指数均为衡量轨道站点周边区域用地混合性的指标，后者应用更为广泛，因此将其纳入北京市评价指标体系. 综上，在用地功能混合层面选取主导功能占地面积比与混合熵指数2个指标.

2.1.2 服务覆盖

生活服务设施与公共开敞空间的覆盖面越广，区域内能就近满足需求的人口比例就越大，区域内城市生活品质和区域活力就越强. 选取生活设施可达性与开敞空间可达性2指标表征服务覆盖程度.

2.1.3 建设强度

为促进轨道交通系统与周边用地开发强度的协调发展，选取就业密度、居住密度、容积率、建筑密度、节点-场所价值、街区尺度、路网密度、步行及骑行优先共计8项评价指标.

表1 用地类指标选用情况及来源

2.2 出行类指标

TOD模式鼓励公共交通、自行车、步行等绿色出行方式，并减少机动车的使用，因此出行类指标主要考虑公共交通、骑行、步行、机动车4个方面，具体指标如表2所示.

表2 出行类指标选用情况及来源

2.2.1 公共交通

公共交通便捷是TOD区域的基本要求，有助于促进区域的公共交通出行，缓解交通拥堵. 本文考虑了描述轨道站点步行可达性(轨道站点覆盖率、轨道站点出入口数量、轨道站点出入口设置形式)、网络可达性(通勤时间、轨道站点线路数)、公交出行分担率、公交便利性(各种接驳换乘设施与轨道站点出入口的间距、公交线网密度、公交换乘距离)共计9项指标.

2.2.2 骑行环境

骑行环境友好能促进区域骑行，提高区域活力. 因此，本文从衡量骑行网络安全、骑行路段品质以及自行车停车设施等方面考虑了完整、安全、空间充足的骑行路段的比例、具备遮荫设施的骑行路段比例、轨道站点的自行车停放设施设置情况，由于北京市还没有普及自行车准入建筑的准则，因此不将其纳入北京市评价指标体系.

2.2.3 步行环境

行人友好的步行空间能产生良好的步行体验，促进区域内步行出行. 分别考虑安全、开放、空间充足的步行道路段的比例、步行过街设施间距满足要求的路段比例、人行横道设置满足要求的交叉口比例、具备遮荫设施的步道比例等共计9项指标.

2.2.4 机动车出行

从机动车停车空间、停车配建、机动车出入口密度与私人小汽车行驶里程角度选取共计4项指标.

2.3 经济类指标

TOD模式可增加土地价值与房地产效益[9]，因此需要评价其经济效益，本文选取单位面积商品房成交均价、单位面积租赁房租赁均价、单位面积临街商铺租赁均价共3个指标. 具体如下：

1)单位面积商品房成交均价：根据房地产相关报告，统计各轨道站点附近商品房的成交均价.

2)单位面积租赁房租赁均价：统计各轨道站点附近租赁房的租赁均价.

3)单位面积临街商铺租赁均价：统计轨道沿线的商铺租赁均价，能更加直观地看出沿线商业发展情况.

2.4 环境类指标

TOD影响还包括减少废气排放量、降低噪声、减少交通大气污染，因此需要评价其带来的环境效益. 根据相关研究[9]，本文考虑TOD区域的噪音分贝指数、空气质量指数2个指标.

1)噪音分贝指数：噪音级别较高会干扰居民的生活与工作，通过该指标衡量居民生活环境.

2)空气质量指数：通过近一年的空气质量指数(AQI)均值进行衡量.

2.5 社会类指标

社会类指标主要指社会感知，从居民的主观感受对TOD发展水平进行判断，用感知满意度来衡量，结合用地、出行、经济、环境等维度，分别调查居民对各个维度对应目标的满意度. 根据相关标准与指导文件[10,17]，在住房层面考虑了公平性，并将住房分为可支付型住房、住房保留、商业和服务保留以及保障性住房，但是住房公平性尤其是保障性住房的分布与政策直接相关，在构建TOD指标体系时不予考虑.

综合考虑用地、出行、经济、环境、社会5个维度，最终选取不同规划要素下共计43项指标，建立北京市TOD发展成效评价指标体系，具体见表3.

3 结论

在北京市鼓励公共交通出行、大力发展轨道交通的阶段，以公共交通引导的发展模式符合城市可持续发展的需求，在引导城市空间布局、鼓励公共交通、减少小汽车出行等方面有着积极的影响. 本文在梳理国内外TOD评价标准、评价方法及规划指导文件的基础上，从用地、出行、经济、环境及社会5个维度综合考虑，结合北京市的实际情况以及指标之间的重复性筛选指标，最终选取了共计10类、43项指标，建立了北京市TOD发展成效评价指标体系. 以后的研究将进一步根据北京的发展实际，对评价指标的量化和综合评价方法进行深入地探讨.

表3 北京市TOD评价指标体系