街道办事处权力清单制度的实践与完善※——基于我国省会城市街道办事处权力清单的分析

上官莉娜 郭媛媛

（1.武汉大学，湖北 武汉 430072；2.南京大学，江苏 南京 210023）

2015年，中共中央、国务院《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《意见》）要求“省级政府在2015年年底前要基本完成权力清单制定与公布工作，市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。”《意见》发布后，权力清单制度开始向街乡层次扩散和推进，在一定程度上使得街道办事处职能更加明确规范。本文通过收集我国22个省会城市（不含自治区首府、台湾省省会）公布的401份街道办事处权力清单（截止时间是2018年5月），试图探寻街道办事处层面权力清单制度推行过程中存在的问题，为完善城市基层治理体系、提升基层治理能力提供一些思考和建议。

一、街道办事处权力清单制度实施现状及特点

2009年，全国人大废止了《街道办事处条例》，使街道办事处管理失去了最基本的法律依据。在压力型体制下，责任“漏斗效应”、部门“叠加效应”使处于行政层级底端的街道办事处始终处于权责不对等，“看得见管不着”的窘境。此外，基层各种行政权力的设置异常复杂，权力纵横交错，上下左右相互勾连，权力边界模糊甚至冲突的现象并不鲜见。“权力清单”能否澄清并界定条（部门）与块（属地）的职责分工，能否在清单基础上就纵向权力关系缔结契约，划分彼此权责，形成合作治理；能否打通“阳光政务”面向群众的“最后一公里”，权力清单制度在街道办事处层面的实施状况值得关注。

（一）街道办事处权力清单制度实施总体情况

1.制度实施覆盖率，中部高于东西部地区

权力清单制度实施的表现形式首先是权力清单的公布。通过对全国22个省会城市的政府官方网站、机构编制网等官方网站的查找，共有西宁、昆明、福州、广州、济南、石家庄、郑州、南昌、合肥、武汉、杭州11个省会城市通过网络公布了街道办事处权力清单。而南京、海口、太原、长沙、成都、西安、兰州、沈阳、长春、哈尔滨等10市未查找到权力清单，贵阳则是作为全国社会管理创新综合试点城市，撤销了全市的街道办事处。

其中已公布权力清单的10个省会城市中，郑州、南昌两市街道办事处权力清单公布率最高，达到了100%；公布率最低的城市为福州市，仅为25.71%。总体看来，中部地区城市的权力清单制度执行覆盖率高于东部及西部地区城市，郑州、南昌、合肥、武汉四市的权力清单公布率均在80%以上。综合看来，高层政府（如省市级政府）对于权力清单制度的推行具有示范效应，行政层级越高的政府，权力清单制度推行越快，但是制度执行“末端衰竭”导致在街道办事处层面的执行力度不足，整体覆盖率不甚理想。

表1.各省会城市街道办事处权力清单公布情况

2.制度清单公开平台多元化

从公开平台来看，大致分为三类。第一，省平台统一公布。南昌、昆明、广州三市街道办事处权力清单在其所在省政务服务网或者网上办事大厅上集中公布。但省级平台上大多数市仅公布至区一级，街道一级信息为空白。第二，各区人民政府网站公布。此种形式较为常见，合肥、济南、石家庄、西宁、福州五市的街道办事处权力清单均由其所在市辖区政府网站上以通知附件的形式进行公布。第三，建立专门的街道一级权力清单网站。郑州市以市为单位建立了市行政权责清单网站；武汉市除硚口区外，各区建设了区级权力清单网站，在各区人民政府网站上设有相关链接并作为重点公开项目设有醒目标志。

3.制定形式

制定形式分为街道办事处各自制定和由区统一制定。大部分街道办事处依照区政府的指导意见或者参照其印发的通用目录结合实际制定自身权力清单。而南昌市、济南市、福州市则由市辖区统一制定所辖街道办事处的权力清单，同一区下辖各街道办事处的权力清单完全相同。

（二）街道办事处权力清单分析

词频分析是文本挖掘的重要手段，它是文献计量学中传统的和具有代表性的一种内容分析法，针对权力清单的具体文本内容，本文利用“语料库在线”进行文本分析。通过将各城市所有街道办事处权力清单文本导入“语料库在线”网站，通过词频统计得到高频词列表，可以分析城市街道办事处行政权力所涉及的主要内容。同理，按照权力类型的不同，将各城市街道办事处权力清单中的某一类型的内容导入进行词频统计，具体分析不同城市对于同一类型权力的理解及该类型权力的侧重点。

1.权力数量极差较高，区域差异明显

图1.各省会城市街道办事处平均权力数量

从权力清单中所列权力数量来看（图1.），不同城市街道办事处行政权力数量差异较大，而同一城市街道办事处权力数量接近。各地街道办事处行政权力数量不一，极差达到98项。其中，街道办事处行政权力数量最多的省会城市是广州市，为105项；其次是福州市67项、武汉市66项；最少的为石家庄市与郑州市，平均数量分别为7项、11项。从所在地区来看，东部地区城市（如广州、福州、济南等）之间数量差异极大，中部地区（如武汉、合肥、南昌、郑州）与西部地区（如西宁、昆明）城市之间数量较相近，分别维持在60与30项左右。

可见，尽管《意见》为权力清单的制定提供了统一的分类标准等，但各地对于各权力类别的定义、范围以及权力梳理方式有不同理解，导致各地街道办事处权力清单数量差异极大。同时权力数量的差异可以反映出各地街道办职能的差异。

2.权力类型

图2.各类型行政权力总体比例

从权力类型划分来看，各市街道办事处权力清单的分类方式存在差异。大部分城市按照《意见》中的“9+X”划分方式，分为“行政许可、行政给付、行政处罚、行政强制、行政检查、行政确认、行政裁决、行政征收、行政奖励及其他权力”。具体说来，济南市与石家庄市在“9+X”基础上将行政检查换成了行政监督，共计10类；西宁市在“9+X”基础上增加行政监督一类，共计11类；南昌市在“9+X”基础上增加行政监督、行政调解两类，共计12类。不难看出，权力清单其本质是将行政权力置换为行政行为，按行政行为类型规范行政权力类型，名为行政权力清单实为行政行为清单[1]。

从各类型权力的数量来看（图2.），“其他权力”所占比例远远大于各具体类型的权力，达到了68.2%，比其他所有类型权力数量之和还要多。之后依次为行政确认9.5%、行政检查6.7%、行政监督3.2%。

从行政权力的构成比例来看（图3.），“其他权力”在各个城市街道办事处的权力清单中都占有较大比重。“其他权力”数量占比最大的城市为合肥，占所有行政权力总量的92.1%左右，最少的是西宁市，约22.7%。其他权力、行政检查、行政确认这三类事项占比最高的城市分别为合肥99.5%、福州94.0%、昆明93.8%，最少的为济南54.0%与西宁56.8%。从分类上来看，各地街道办事处对于权力的分类标准存在不同理解，例如“再生育审批”，广州、福州、武汉市将其列入“行政许可”一类，而济南、合肥市则将其列入“其他权力”中；济南将“特困人员补助”列入“行政给付”，而昆明则在“其他权力”中列出。

3.权力内容

对街道办事处权力清单进行文本分析，可以清晰识别各类行政权力所包含的主要内容，尤其是“其他权力”在各市街道办事处权力清单中差异较大（见表2.）。由表可知，城市街道办事处权力清单中的“其他权力”主要包含社会救济审批与实施、安全管理、生育服务，同时也包含因为地域原因而产生的特殊行政权力。

图3.各城市街道办事处行政权力构成比例

表2.各城市街道办事处权力清单“其他权力”高频词及权力侧重方向

（三）街道办事处权力清单制度总体实施特点

“自上而下”，梯次推进。权力清单制度的推行顺序大体为省、市、区、乡镇（街道）。区政府在街道办事处权力清单的制定过程中起着指导、规范、审核作用，把控实施质量。大部分区政府印发相关指导意见，对清单范围、项目制定依据、具体内容以及制定主体进行规定；部分区政府印发《街乡行政权力清单通用目录》，指导各街道办事处在权力清单通用目录的基础上进行清单制定；还有一些区政府直接制定全区街道办事处权力清单，例如济南市市中区、福州市鼓楼区等。

覆盖不全，推进迟缓。从制度实施进度情况来看，省级以及市级政府实施较为迅速，而基层政府实施速度相对迟缓。从公布范围来看，清单制度在街道办事处层面的推进覆盖面不足。所调查的22个省会城市中，仅有一半的城市将权力清单制度推进至街道办事处层面，其余城市仍停留在区级层次，其中仅有两座城市的街道办事处达到了100%全覆盖。

简政放权，明确职能。2015年《意见》发布后，各街道办事处结合实际，按照《意见》及区政府的要求对现有职责权限进行梳理。通过清单的约束，力图避免权力的“收放循环”，同时以清单为载体，使得街道办事处职能趋于明确规范，尝试消除“灰色权力”。

权力公开，阳光政务。权力清单制度实施的前提在于公布清单，使权力向社会公开，接受公民监督。权力清单制度在街道办事处层次的推进，也促进了政务公开向基层的深入推进。广东省、福建省将省级网上办事大厅的服务延伸到了乡镇街道层次；而武汉市各区专门建设区和街道办事处权力清单网站。

二、街道办事处权力清单制度存在的问题

权力清单制度围绕权力来源、权力行使、权力制约这一权力运行的根本逻辑，目的在于建构“法无授权不可为”以及“法定职责必须为”的新型权力运行机制。权力清单制度在简政放权的同时，有利于明确权力边界，建立“有限政府”，并使行政权力运行公开化、透明化。但在权力清单制度的推进和运行中，仍存在一些问题。

（一）权力清单分类标准和动态调整机制有待优化

第一，权力清单分类标准不统一。从各地实践来看，对“9+X”分类标准的理解存在差异，具有较明显的主观性，同一权力在不同地方被归入不同类型之中。例如“再生育审批”，广州、福州、武汉市将其列入“行政许可”，而济南、合肥市则将之列入“其他权力”中。究其原因，是未能准确把握好行政审批和行政许可的内涵和界限，二者分离的根本原因是立法层面未能处理好“权限法定”与“实践需要”的紧张关系。“其他权力”内涵模糊，成为权力的“玻璃门”和“弹簧门”，存在较大弹性空间，涵盖了法律法规中未包含的或者未明确分类的权力。此类别还可能成为应取消权力的“庇护所”，无法真正达到简政放权的目的；同时它界限模糊，存在着隐形权力，可能成为部门寻租的新空间。然而，兜底条款的应急弹性决定了存在的必要性，但其滋生隐形权力的潜在威胁必须引起重视。因此要对“X”项兜底性权力进行规范，防止个别职能部门利用兜底性权力边界的模糊性将一些于法无据的权力隐匿其中。

第二，权力类型梳理不规范。《意见》未明确规定权力依据的认定标准，导致各地权力梳理存在不规范的现象。有学者指出权力清单制度的逻辑起点在于限制权力而非设定权力；权力清单制度本质在于通过规范行政行为达到控制行政权力。[2]权力清单制度要求所有列入权力清单的行政权力必须要有相关的法律依据，无法律依据的权力一律撤销。但一些行政法规和部门规章也成为了有些部门梳理行政权力的依据。针对由地方行政法规和部门规章规定的权力，有些地方将其纳入权力清单中，有些地方则不将其作为一项权力。权力类型的梳理涉及对行政权力进行重新配置，做出保留、下放、转移、取消、整合、加强等处置方式，权力梳理不规范让清单制定部门有可能打“擦边球”，“地方造法”使权力清单上可能出现不合法的权力，权力清单的地方差异与配权乱象使其难以发挥“给权力编笼子”的制度功能。

第三，权力清单动态调整机制缺乏。街道办事处在制定权力清单时，大多依照区政府的指导意见或者参照通用目录，使得实施主体即街道办事处处于被动地位，难以发挥自身的能动性。部分区政府统一制定全区街道办事处权力清单，缺少让街道办事处自查的调整过程，未能因地制宜考虑各个街道的独特性与差异性。此外，街道办事处行政权力由相关法律规定，法律的立与废也导致街道办事处权力的变化。但是部分街道办事处权力清单并未进行动态调整，出现了不符合当前法律规定的权力。例如，2016年《中共中央国务院关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》公布，我国开始实施全面二孩政策，对自愿生育一个孩子的夫妻，不再发放《独生子女父母光荣证》，不再享受独生子女父母奖励费等相关奖励优待政策。但郑州、昆明、广州部分街道办事处权力清单中仍存在“独生子女父母光荣证办理”一项。

（二）权力清单公开范围及清单覆盖率有待提升

第一，网上公开范围较小，清单覆盖率低。在街道办事处层面，权力清单网上公开的推进有限。所研究的22个省会城市中，仅有11座城市在网站上公布了街道一级机构的权力清单，其余城市仅停留在区级政府及其职能部门层次。而在已公布街道权力清单的11座城市中，仅有2座城市实现了全覆盖，公布了所有街道办事处的权力清单。

第二，网络公布平台不一，建设尚不完善。公布平台不统一导致其公布的标准不一，有的以通知附件形式、有的以信息公开形式告知。不同的公布平台和公布形式加大了上级政府对于各街道办事处权力清单制度实施情况的监督难度，也阻碍了各街道之间的资源共享，降低了信息使用率。公布平台的不统一还导致了公民查找时的不便，阻碍了公民参与的有效性。部分公布平台的建设尚不完善，未设置权力清单专栏，而是将其放置在政务公开大类中，混杂在其他信息里，市民查找极为不便。

（三）权力清单制度监督与救济乏力

第一，“法外权力”扰乱监督标准。权力清单制度要求“清单之外无权力”，政府部门无权行使未列入权力清单的行政权力，因而权力清单成为一个监督标准，但是“依清单行政”的地方性实践造成了对“依法行政”的内涵式剥蚀。[3]对行政权力边界做出非此即彼且最令人信服的惟一性划定，难度很大甚至难以进行，我们观察到的实际情况是街道办事处有时仍需行使一些“法外权力”。一方面，是由于街道办事处派出机构的性质，上级政府往往临时分派任务至街道办事处，会出现为了完成部分任务行使法律规定之外权力的情况；另一方面，由于“有问题找政府”的思想仍旧存在，为解决居民的问题，街道办事处不可避免的需要使用“法外权力”。这些情况的出现是我国法治建设尚不健全的缘故，造成未列入权力清单的“法外权力”不可避免地扰乱了监督的标准，使权力的边界无法做到完全明晰。

第二，公众参与不足降低监督效力。权力清单制度实施的目的之一就是“将权力置于阳光下”，阳光政务的关键在于社会监督，如果缺乏公众参与，社会监督便无用武之地。为避免权力清单制度异化为政府部门自己制定规则、自己充当裁判自娱自乐的游戏，就需要提升公众参与程度。诚如有学者所言，社会公众参与意识淡薄，参与热情不足，对政府权力的“心理卷入”程度低，充分参与政府权力监督的主观条件还不足。[4]从已公布权力清单的省会城市来看，街道办事处权力清单的网页点击率不高，远远低于区级政府权力清单点击率，从侧面说明在公众认知层面，对街道办事处权力清单的实施缺乏必要的了解。

第三，监督主体单一影响监督信度。地方政府始终强调大力保障权力清单的实施，超越了权力清单，行政权力就应该承担相应的责任。但是违反权力清单该承担何种责任，是法律责任、道德责任抑或政治责任，相应的答案仍是空白。目前对街道办事处权力清单制度实施的监督主要来自政府内部，表现为区级政府对所辖街道办事处的监督，监督主体单一，难以对街道办事处按照权力清单行使权力的情况进行长期且全面的监督。为保证制度有效实施，应完善政府外部监督，明确公众与社会组织的监督主体地位，提高他们的监督意识。

第四，清单制定部门弱化救济渠道。根据相关规定，权力清单中不仅应包括各项行政职权内容，还应包括权力依据、行使主体、运行流程、对应责任、问责机制及救济渠道等。其中，救济部门应包含法院、检察院、上级行政主管部门，救济渠道应包含部门电话、机构网址及机构地址等，但实际上有些职能部门为减轻自己的责任，不愿意将电话等信息公布。各街道办事处在权力清单的制定过程中也对救济渠道有意无意进行了弱化处理，以精简权力清单的名义，仅放置自己部门的联系方式而省略了上级部门和其他司法渠道的救济方式。

三、完善街道办事处权力清单制度的路径

权力清单制度作为自上而下的强制性制度变迁，必然在中央与地方、地方各级政府、各职能部门之间产生博弈，实施权力清单制度以来，表面看权力数量有所减少，某些地方却是将各事项子项合并，将破碎化的权力重新整合，实际上的权力并没有减少；或者通过明放暗不放、放小不放大、放虚不放实等选择性放权策略周旋回应。如何克服部门利益的路径依赖，避免监督失灵、克服政府自我赋权的悖论，都是在实践中必须予以回答的问题。

（一）权力清单内容制定方面

第一，完善相关法律法规，明确权力清单制定规范。目前，权力清单的制定缺少相应的法律规定，对权力类别的划分标准、梳理口径等未做规定，导致各地街道办事处权力清单制定标准不一，尤其在归类“其他权力”时，极易导致制定清单时的随意性。首先，应完善与权力清单制度相关的法律，夯实法律基础，保障权力清单制度的实施。其次，制作权力清单制定操作指南，统一制定标准，针对法律依据认定不一、行政权力无法定性分类等问题，通过咨询专家学者进行统一的规定。例如，大量实有的职能因没有法定依据或依据“不够格”未能进入权力清单目录，这是否意味着被覆盖或取消，这些理论和实践问题都有待回应。社会发展充满风险和不确定性，实有职能和法定职能也处于辩证发展之中，法定职能和实有职能均应进行制度化调控，但不一定采取“格式化”的清单模式。

第二，结合多种制定渠道，优化权力清单制定方式。目前权力清单的制定主要有三种方式：其一为上级政府制定通用清单，下级政府对通用清单进行调整形成本级权力清单。此种方式在一定程度上统一了制定规范，但下级政府对于清单的调整具有弹性。第二种方式为下级政府自行组织权力的自我清理，在规定的时间内完成上报，并由上级部门审批。此种方式能够让街道办事处充分结合自身实际制定权力清单，但易造成各街道办事处权力梳理口径不统一、梳理不充分的问题。第三种是委托第三方专家智囊团进行制定，经过专家制定、编办审核修改、各部门审核修改、专家对修改清单进行规范化等一系列流程完成权力清单的制定。此种方式使得清单内容规范且格式统一，但是由于专家对于街道办事处实际情况不熟悉，制作周期较长。因此，应进一步优化权力清单的制定方式，解决权力清单制定过程中实施主体被动，无法兼顾当地实际、权力清单统计口径不

第三，健全动态管理机制，进行权力清单内容更新。完整的权力清单除了梳理权力，还应当包括权力运行的流程图，流程图实际上就是权力行使的行政程序，是行政主体在行使该项权力时必须遵守的方式、步骤、时限等，以预设的、稳定的环节设计约束行政主体必须按照每个程序节点完成权力行使，使办事群众对行政行为有明确的预期。权力清单制定后并非一成不变，需要适时调整完善。政府行政权力由相关法律规定，而法律法规存在“立改废”的问题，此时权力清单也应根据相关法律的调整而进行更新。同时，由于街道办事处是距离群众最近的政府组织，也应成为对社会实际变动反应最敏捷的政府组织，因此根据实际情况的变化，街道办事处及街道办事处各部门之间的职能会发生改变，应完善动态调整机制，定期进行权力清单的更新。

（二）权力清单公开方面

第一，落实三大公开渠道，深入推进权力清单网上公开。政府应重视对权力清单的公开，落实网上公开、墙上公开、窗口公开三大公开渠道，多角度多层次拓展权力清单的公开范围。首先，应提高网络政务公开意识，积极推进街道办事处权力清单的网上公开。随着电子信息技术的普及，网上公开受众广泛且信息易被获取，扩大网上公开范围是促进公众了解权力清单最有效的方式。同时，落实窗口公开与墙上公开，对于偏远地区或者不常使用网络的公众来说，仅仅进行网络公开不能使他们了解权力清单的内容，传统媒体的力量也不容忽视。

第二，建设网上公布平台，给予“阳光政务”技术支持。各级政府网站是公布清单的重要载体之一，其建设水平是影响政务公开、公民参与、社会监督的关键因素。目前权力清单的公布平台较为混乱，尤其在街道办事处层面，由于行政层级较低，数量众多，没有统一的公布平台使得查找变得费时费力，政务透明度大打折扣。要将大数据、云计算等前沿信息技术手段运用到权力清单运行的全过程，实现权力公开最大化。首先，各市可以建立统一的权力清单公示平台，包含市、区、街道办事处（乡镇）各级权力清单，同时在市、区网站上设置相关链接。权力清单的集中公布有利于检索查找，方便市民操作。同时，将各项行政权力进行统一编码，并在网站上增加搜索功能，通过搜索编号或者关键词对相关事项进行查询。最后，应当对政府工作人员进行网络技术培训，增强他们操作的专业水平，提高工作效率。

（三）执行监督与救济渠道

第一，实施绩效监督，保障权力清单制度实施。权力清单制度的实施是一个长期过程，政府部门进行政策执行的效率和问题等都需要通过绩效评估来回答。首先，制定绩效评估机制，明确评估标准，将制度的执行情况、实施效果列入考核内容。其次，制定相应的问责及激励机制，定期对制度落实情况进行考核，对于违规情况进行通报或者处罚，对于表现优秀做出贡献的人员进行奖励。做到奖惩得当，强化行政人员的服务意识与责任意识。最后，构建基于社会、媒体、公众、专家组成的第三方评价机制，将清单实施的效果、不足及时反馈给行政主体，适时弥补权力清单制度漏洞，完成系统的自我修复。

第二，加强公众参与，促进多元主体协同监督。街道办事处的每项权力均由法律赋予，存在客观依据，表面看来权力清单的制定过程不需要公众参与。但事实上这样做容易造成公众对权力清单的忽视，不利于公众对权力清单制度的主动监督。目前，对公布公示的权力清单点击量均不高，说明公众对权力清单的关注度不甚理想，街道办事处应积极向公众宣传权力清单制度，增加权力清单在居民中的认知度。从完善监督体系来看，当前权力清单制度的实施主要由上级政府进行监督，亟需建立多元的监督体系，强化外部监督，包括社会监督、媒体监督、网络监督等。

第三，规范救济渠道，防止政府部门主观避责。以权制权本身即存在异化和膨胀的冲动，仅靠权力清单制度自身是难以承载“锁定权力”的重负，权力清单制度在实践中的有效性，需要与信息公开、公众参与、绩效评估、问责监督等一系列制度与流程协同配合。反观当下，“职权法定”比“职责法定”的规范化、法制化程度高，行政职责往往由内部管理制度文件作出规定。有些部门选择对救济渠道进行弱化处理，这一做法不利于公民对权力清单制度的监督。此外，对权力的问责，依然存在法理问责不够、常态问责缺位、全程问责乏力等客观状况。

大力推行“权力清单”制度是权力制约模式中国式改造的实践探索，但是文本意义的清单能否启动“权力运行机制”的深层变革，才是治理模式生效的关键因素。明确街道办事处的职责定位和工作任务，依法公开权力运行流程，进而完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开，可以说“权力清单制度”仅仅是“万里长征第一步”。它在权力制约的“治标”层面取得了显著成效，能否为“治本”建设赢得时间和战略空间，有待进一步观察。