重大突发事件背景下大型体育赛事应急管理体系与能力建设研究

【摘  要】基于重大突发事件背景，运用文献资料、逻辑分析等研究方法对大型体育赛事应急管理体系与能力建设进行研究。在对重大突大事件类型、特征、主要危害以及大型体育赛事应急管理现状、问题进行阐释的基础上，从识别评估、决策指挥、应急救助、预案选择、物资保障五个维度构建了大型体育赛事应急管理体系。同时，文章在借鉴发达国家重大突发事件应急管理经验基础上，提出了大型体育赛事应急管理能力的提升路径。

【关键词】重大突发事件;大型体育赛事;应急管理体系;应急管理能力

2019年12月，世界各地开始陆续爆发新型冠状病毒。2020年2月3日，中共中央政治局常务委员会召开会议指出，要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。本文旨在通过构建大型体育赛事应急管理体系，进一步为提升大型体育赛事应急管理能力提供理论参照。

1 重大突发事件背景下大型体育赛事应急管理体系与能力建设的现实逻辑

1.1 重大突大事件类型、特征及主要危害

1.1.1 重大突发事件的类型

重大突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。重大突发事件主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件以及社会安全事件四类。自然灾害主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等;事故灾难主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等;公共卫生事件主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件;社会安全事件主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等[1]。

1.1.2 重大突发事件的特征

重大突发事件主要具有四个显著特征：一是事发突然，事件发生的时间、地点和方式具有不确定性，事件的性质具有很大的变异性;二是情况复杂，突发事件有的由政治、文化、民族、宗教等各种社会矛盾引发，有的由多种自然和环境因素变化造成，有的由技术、设备、人为等因素造成，还有的由多种因素综合造成，或由一般事件转化而成;三是影响广泛，突发事件一旦发生，会在一定范围内影响正常的社会秩序和稳定，危害公共安全;四是危害严重，许多突发事件任其发展，会造成严重的危害，带来人员伤亡和社会财富的重大损失，妨害人民团结，危害社会安定，甚至还会影响到国家政权的稳固[2]。

1.1.3 重大突发事件的主要危害

重大突发事件事发突然，社会应急准备不充分，在此背景下，极易产生以下社会危害：一是人民生命安全受到威胁;二是人民财产安全面临困境;三是造成社会经济动乱。四是破坏社会正常运行稳态。

1.2 大型体育赛事应急管理现状及问题

我国大型体育赛事应急管理体制是以属地政府指挥，体育局和承办单位领导，政府救援部门参与的三级应急管理体制。当前我国大型体育赛事应急管理主要存在三方面问题：一是应急管理体系内部组织结构混乱，职责不清，法制不健全;二是体系内部各子系统（部门、机构）之间联系较少，难以形成联动机制;三是体系内部与外部环境沟通不畅[3]。

2 重大突发事件背景下大型体育赛事突发事件应急管理体系构建

2.1 识别评估系统

突发事件的识别与评估与大型体育赛事运行风险的识别与评估是两个根本不同的概念，前者是对已经发生的突发事件类型、危害程度的判断;而后者则是对还未发生但却存在发生可能性的事件的预测、评判与预防。因此，对大型体育赛事对外运行中突发事件的识别与评估具有即时性、紧迫性、综合性、准确性与快速应对性的要求。识别评估系统的组成机构是交通、安保、卫生等赛事和公共事件应急管理部门，其职责是检测赛事内外环境，评估突发事件风险，发布预警信息，为应急预案的选择和实施提供准确的应急响应依据。

2.2 决策指挥系统

应急决策是应急管理系统的最高指挥中心，是对相应突发事件拥有决策权的应急人员根据必要的信息，结合现场环境和自身管理经验，迅速、果断地对突发事件的解决方案进行决策[4]。在大型体育赛事突发事件应急管理中，适时、正确的决策至关重要，将直接决定危机管理的成败。应急决策的组成机构是政府人员、赛事组织者、应急管理人员、专家，其职责是选择应急方案，分配任务。

2.3 应急救助系统

突发事件发生的突然性是造成现场混乱的主要原因，合理的救助任务划分是应急预案得以顺利、快速实施的根本保障。美国学者罗伯特认为：“最好的危机管理方法是预先防备，知道去找誰和按哪个按钮”[5]。因此，当大型体育赛事在运行过程中遇到突发事件时，如何合理、迅速安排人员实施应对与救助，是突发事件救助行为顺利实施的前提。根据救援的任务划分，可以把救助体系划分为人员救助模块、财产救助模块、风险排除模块与交通援助模块。

2.4 预案选择系统

突发事件应急预案是为有效应对突发事件而预先制定的指导性方案，是为应急管理者提供应急处置和应急救援的行动计划。切实可行的应急预案对于提高应急救援能力，降低生命、财产损失具有重要的意义[6]。从理论层面而言，制定完善的应急预案可为大型体育赛事管理人员在面对突发事件时从容应对，即时高效实现应急响应;在实践层面，应急预案建设的关键因素主要是预案的演练及对演练的评估、预案的稳定更新以及预案的辅助决策功能等[7]。

2.5 物资保障系统

重大突发事件要求提升职能机构调配应急物资的智能化、专业化、法治化水平。一是要加强应急物资储备体系的构建。促进应急物资储备专业化和社会化的有机结合，建立从国家到家庭的多层级综合储备体系[8]。二是要完善应急物流网络。充分发挥国家物流系统和民营物流快递的各自优势，促进有效衔接和相互补充，形成结合优势，提高航空物流、医药物流、冷链物流和智能物流的能力，加强国内应急物流网络与国际物流网络之间的联系。三是提升大量应急物资的接收、分配工作能力。

3 发达国家重大突发事件应急管理的主要特征及经验借鉴

3.1 发达国家重大突发事件应急管理的主要特征

3.1.1 注重统一领导与协调联动并举

美国、日本、英国等发达国家十分重视区域间、主体间在应急行动过程中的伙伴关系，并且建立起相应的组织结构与协调机制，从而确保应急各方在应急管理行动中做到协调一致、形成合力[9]。

3.1.2 注重全风险管理和关口前移并行

发达国家的应急管理对象大都经历了从局限的自然领域风险，向外不断外延至人为灾害等全风险领域。如日本，作为地震等自然灾害频发的国家，他们十分重视防灾基本规划的制定，实行全面预防、应急救援和恢复重建全过程的规划和管理，并把灾前的风险分析与评估，应急预案的编制作为危机预防的重点工作。

3.1.3 注重行政管理与社会化服务并存

在应急行政管理方面，发达国家均设有专门的应急管理机构，并且建构了辐射广泛、灵活高效的行政管理组织体系。以俄罗斯为例，紧急状态部是俄罗斯处置突发事件的核心机构，也是俄罗斯应急管理的专设行政机构，直接对总统负责。而且该部门下设专业行动指挥中心，拥有消防队、搜救队等多支专业应急救援队伍。

3.1.4 注重法制建设与程序化运作并重

以美国、俄罗斯、日本等国为主要代表，他们针对不同类型的紧急突发事件，围绕灾害预防、应对、重建等不同阶段，制定了强调主体性、综合性、计划性的防灾与应急管理法律法规体系[10]。应急管理法制建设为各国应急管理事业奠定了重要的制度基石，同时也为应急管理活动的规范运行提供内驱力量并设置底线。

3.1.5 注重应急文化与科技化支撑并用

应急文化是应急管理的内涵与外延。以日本为主要代表的发达国家通过加强全社会范围内的应急管理教育，营造应急文化氛围，基本奠定了应急管理的社会文化基础，真正实现了“有事而应，无事以防而待”的应急管理状态。这种成熟的应急管理文化不仅与其灾害频发的国情有关，更重要的是得益于各种持续不断的宣传教育和培训演练，从而有力提升了全社会的安全意识与应急技能。

3.2 发达国家重大突发事件应急管理的经验借鉴

3.2.1 树立全风险、全过程、全社会的应急管理理念

理念引领行动，正确的应急理念是有效指导应急管理实践的不二法门。一是要树立全风险、多领域应急管理理念;二是要树立全过程、多环节应急管理理念;三是要树立教育立基、全民参与的应急管理理念。

3.2.2 建立统一指挥、协同高效的应急管理体制

突发事件的紧急特性和巨大破坏力对政府的统筹指挥与资源整合能力提出了很高要求。发达国家在长期的实践中普遍建立了统一指挥、协同高效的应急管理体制，有利于政府在面临突发事件时迅速响应，紧急调动资源进行高效应对。一是要统一指挥、保障权威;二是要属地为主、协同高效;三是要广域协同、合力应急。

3.2.3 建立全面系统、动态发展的应急管理法制

应急法律体系建设一直以来都是发达国家应急管理体系和能力建设的核心工作。美、日、俄、英等国家相继建立起以应急专门法律法规为主的一整套应急法律制度，为顺利渡过危机提供了法律保障。一是要建立系统化的应急管理法制;二是要建立专业化的应急管理法制;三是要建立动态发展的应急管理法制。

3.2.4 建立专业化与信息化相结合的应急保障体系

专业人才队伍、信息通信系统和应急救援装备是应急管理工作有序开展的重要保障，也是发达国家应急管理体系和能力建设的工作重点。一是要打造专业化的应急人才队伍;二是要建立信息化的应急通讯系统;三是要研发并装配“高精尖”应急救援装备。

4 重大突发事件背景下大型体育赛事应急管理能力的提升路径

4.1 完善场馆管理规章制度，形成应急长效管理机制

长效机制顾名思义就是指机制的长效性，即能长期保证制度正常运行并发挥预期功能的制度体系。大型体育赛事在运行中，应在管理规章制度完善的基础上，制定一套科学、切实可行、可持续的突发事件应急管理机制，以应对大型体育赛事运行过程中可能出现的突发事件;同时，做到对运行过程中可能出现的风险进行科学的评估，以“预防”促安全、以“管理”降风险。

4.2 加强员工的应急管理理论培训与技能学习

一支专业化训练的突发事件应急管理队伍能够在短时间内快速有效地处理好各种突发事件。因此，应该对大型体育赛事管理人员制定针对性的岗位职责，在日常管理过程中能完成自身的本职工作，并能在突发事件发生后迅速、准确地实施应急措施;同时，在对员工进行安全管理、风险识别等基础理论培训的基础上，对一些易于发生的突发事件进行实践培训，如消防器材使用培训、心肺复苏培训、自救互救培训、防溺水培训、预防触电培训等。

4.3 制定各类应急预案并进行演练

应急应对经验表明，应急工作者所拥有的最重要资源就是相关的历史案例。因此，要根据不同大型体育赛事性质，制定相对应的应急预案，如安全稳定突发事件应急预案、运动型受伤应急预案、人员死亡应急预案、火灾应急预案、应急疏散预案、大型活动安全预案等。同时，对于不同的应急预案，组织工作人员进行预案演练，以提高其应对不同突发事件的处理能力，并随着突发事件应急管理经验的总结与积累，对不同预案适时更新，以保持预案良好的预防性和应急选择的准备性。

4.4 保持突发事件应急救援的对外联系畅通稳定

大型体育赛事突发事件管理的人员、部门之间应建立稳定的内外部通讯与沟通渠道，使得突发事件发生的第一时间能快速与大型体育赛事管理部门、政府应急管理部门、医院急救中心等取得联系，快速、有效地控制突发事件的危害升级，最大限度减少人员伤害与财产损失。通过平时的联系与沟通，与大型体育赛事的协作单位建立起稳定的联系，形成突发事件“部门联动”关系，以保证应急救援的快速性。

参考文献：

[1]陈志宗，尤建新.重大突发事件应急救援设施选址的多目标决策模型[J].管理科学，2006（04）：10-14.

[2]王欣，王九云，李斐.科技参与应对重大突发事件的特征分析[J].学术交流，2013（02）：116-119.

[3]闫二涛.系统论思想与大型体育赛事应急管理体系构建[J].中国安全生产科学技术，2015，11（05）：187-191.

[4]董华，秦国欣.高校突发事件应急管理系统与运行机制研究[J].化工高等教育，2016，33（06）：78-85.

[5]罗伯特·L·狄斯达.公共关系手册[M].北京：社会科学文献出版社，1989：28.

[6]赵婷.提高我国突发事件应急预案可操作性的对策研究[J].学理论，2013（34）：103-105.

[7]夏一雪.应急预案建设关键因素及实现路径研究[J].消防科学与技术，2014，33（03）：340-342.

[8]吕斌.公共卫生应急管理体系建设与城市空间治理响应的初步思考[J].城市发展研究，2020，27（03）：7-8.

[9]黄杨森，王义保.发达国家应急管理体系和能力建设：模式、特征与有益经验[J].宁夏社会科学，2020（02）：90-96.

[10]兰臻.构建新时代国家综合应急救援体系的思考[J].消防科学与技术，2018，37（07）：958-961.

基金项目：

湖南省社会科学成果评审委员会课題（XSP21YBC085）

作者简介：

任文宁（1987-），女，河南周口人，讲师，在读博士，主要从事体育社会学研究。

（作者单位：湖南理工学院  体育学院）