完善耕地保护责任目标考核制度的思考

王少杰 王艳松 高润爽

[摘    要] 耕地保护责任目标考核是耕地保护工作的最后一道防线。近年来，各地积极落实考核任务，严格考核责任，耕地保护各项制度政策得到有效实施。耕地保护责任目标考核制度实施以来，虽取得较大成效，但也面临诸多问题。文章通过分析全国耕地保护责任目标考核制度现状，在总结归纳经验做法的基础上，提出完善耕地保护责任目标考核制度的对策建议。

[关键词] 耕地保护;责任;考核

0      前    言

近年来，各地政府严格按照《省级政府耕地保护责任目标考核办法》（国办发[2018]2号）的要求，积极开展耕地保护责任目标考核工作，在保证考核结果准确性、科学性、延续性的基础上，进一步完善考核指标体系与标准，增强考核结果应用，加强部门联动配合，改进考核工作机制，构建耕地保护责任目标考核新格局。

1      各地落实耕地保护责任目标考核制度的经验做法

近年来，各地开展耕地保护工作的理念有所转变，将耕保工作与新时期、新要求结合，更贴合耕地保护实际工作需求，部分地区结合当地实际情况做了一些创新，耕地保护成效更加突出。

1.1   压实责任追究制度，落实目标考核要求

各地政府全面落实耕地保护责任目标考核制度，明确责任，强化追责，进一步落实责任追究制度。目前，各省级政府均出台耕地保护责任目标考核办法，并积极开展工作。通过省、市、县、乡各级政府签订《耕地保护目标责任书》，逐级签订耕地保护责任书，明确属地行政“一把手”是辖区耕地保护第一负责人，将耕地保有量、基本农田保护面积、高标准农田建设情况、耕地占补平衡落实情况等纳入考核范围，考核结果作为领导干部实绩考核、生态文明建设目标考核的重要内容。形成了“纵向到底，横向到边”的保护责任网络体系，确保耕地保护责任目标落实。

1.2   直面违法问题，持续重拳出击

近年来，各地土地违法问题比较严重，但政府打击违法用地的态度一直比较坚决，有力地遏制了违法用地问题的蔓延。尤其是2018年多地集中爆发的“大棚房”问题，各地积极开展工作，核查处理，有效解决了“大棚房”问题。其中，天津开展“大棚房”专项清理行动，通过专人专区、包片督办、明察暗访、现场查验等措施，组织推动各区全面清理整治“大棚房”问题，落实农地农用、还地于农的要求。河南省按照逢园必进、逢棚必查、不留死角的工作原则，开展全覆盖、拉网式排查清理工作，坚决治理“大棚房”问题。

1.3   推进耕地建设性保护，提升耕地质量和产能

近年来各地政府大力推进耕地建设性保护，土地整治和高标准农田建设成效显著，耕地质量和产能明显提高。其中，广西不断优化创新土地整治管理模式，开展生态型土地整治示范工程，采取“重大项目引领、试点先行、以点带面”的方式，开展兴边富民土地整治重大工程以及土地综合整治试点县（区）建设。甘肃省建立了“政府主导、农村集体经济组织和农民为主体、国土搭台、部门参与、统筹规划、整合资金”的工作机制，有力地促进了土地整治工作的开展。

1.4   挖掘耕地资产价值，助力乡村振兴战略

各地积极响应国家乡村振兴战略，通过发掘耕地资源资产潜力，改善农村面貌，促进乡村建设。其中，湖南省通过大规模开展农村土地整治，改造和新建了大批沟、渠、路、电等生产生活设施，带动了农业结构调整、农业产业转型升级和规模化发展，促进了农业增效、农民增收和乡村建设战略实施，并通过建立跨區域补充耕地的利益调节机制，充分运用城乡建设用地增减挂钩、省域内补充耕地指标调剂交易等政策，重点支持耕地后备资源丰富的落后、贫困地区，为全省脱贫攻坚提供了有力的资金支持。

1.5   推动耕地激励性保护，建立完善耕地保护补偿激励机制

各地积极探索建立完善耕地保护补偿的激励机制，充分调动基层耕保积极性，并取得显著效果。其中，山东省树立鲜明的耕地保护工作导向，广泛调动各级保护主体的积极性和主动性，让保护耕地突出的乡镇和集体经济组织在政治上“受表扬”，经济上“得实惠”。江苏省全面实施耕地保护补偿激励机制，激发各级主体保护耕地动力，部分市县已建立起有关耕地和永久基本农田的生态补偿、激励机制。

1.6   完善耕地占补平衡制度，改进占补平衡管理方式

各地积极开展耕地占补平衡工作，改进占补平衡管理方式，进一步完善耕地占补平衡制度。其中，北京市严格落实耕地占补平衡责任，通过土地综合整治项目完成补充耕地任务，统筹利用国家增减挂钩结余指标补充耕地，并积极推进城乡建设用地增减挂钩项目实施。广西引导社会资本参与土地整治项目，拓宽补充耕地资金渠道，并建立新增耕地数量、新增水田和新增粮食产能3类补充耕地指标库，采取指标核销制落实耕地占补平衡。甘肃省将建设用地项目与补充耕地项目逐一挂钩的做法调整为实行耕地数量、水田规模和粮食产能三类指标核销制。

1.7   探索耕地保护基层治理机制，激发耕地保护内生动力

各地积极探索建立基层参与耕地保护工作机制，通过一系列措施充分调动基层耕地保护积极性，发动广大人民群众参与到耕地保护工作中。其中，山东省多地探索实行永久基本农田保护监督“田长制”，每个行政村配备一名“总田长”，每个或多个图斑配备一名“田长”，通过镇（街）任命与群众推选相结合的方式产生，实现块块农田有“田长”，保护责任全覆盖。天津市武清区全面开展以“田长制”为主要责任形式的耕地和基本农田保护工作，设置一级田长（区人民政府）、二级田长（镇人民政府、街道办事处）、三级田长（村委会），明确各级田长分工，群策群力，积极推进耕地和永久基本农田保护向科学化、规范化方向发展。

2      面临的主要实践问题

2.1   资源禀赋限制，耕地占补平衡压力大

部分省份由于自身资源禀赋的限制，耕地保护压力较大，寻求发展和保护耕地之间矛盾突出。其中北京市用地需求量大，且补充耕地资源极为有限，通过土地整治、城乡建设用地增减挂钩、挖潜存量等途径，落实耕地占补平衡任务艰巨。湖南省一方面正处于“产业项目建设年”，要打好脱贫攻坚、转型升级、环境治理三大战役，需要大量的建设用地，难免占用部分耕地资源。另一方面省内各地耕地后备资源严重不平衡，部分占用耕地量较大的地区已无法在本地区实现耕地占补平衡。广西受“八山一水一分田”地形分布因素影响，耕地后备资源不足、分配不均衡，同时各类建设项目不可避免占用一定数量优质耕地或水田，落实耕地占补平衡压力较大。

2.2   资金缺口较大，工作开展不理想

耕地保护各个环节需要大量资金支持，部分省份由于财政紧张、资金缺乏，耕地保护工作进展不够理想。其中湖南省2018年高标准农田建设需要94.6亿元，但实际投入不足60亿元，难以达到理想标准。甘肃省经济发展相对滞后、自有財力有限，永久基本农田每亩0.6元保护经费难以满足实际管护需要。除了部分发达省份，其余各省份均面临资金短缺、政策落实困难、工作开展不理想等问题。

2.3   建设占用耕地耕作层剥离再利用推行困难

推行建设占用耕地耕作层剥离再利用，用于新开垦耕地、劣质地或其他耕地土壤改良等有重要意义，但各地普遍反映剥离后的土壤耕作层的运输、存储等环节成本较大，需要付出高昂的成本，且目前中央没有相关法律法规及资金政策支持，工作开展较困难。其中，安徽省反映强制开展耕作层剥离再利用缺乏法律依据，亟待修订有关法律法规。

2.4   个别地区违法用地问题突出

个别地区和用地单位依法依规用地意识不强，违法违规用地现象时有发生，“大棚房”问题、秦岭违建别墅等事件产生了恶劣影响。部分地区政府耕地保护意识淡化，重使用轻保护，对违法用地查处不重视，违反中央大政方针，缺乏大局意识。加上基层执法力量薄弱，执法能力不强，违法用地仍有随时反弹的可能。耕地违法使用问题需引起足够重视。

2.5   国家层面耕地保护补偿激励机制尚未健全

近年来，国内一些经济发达地区，如广东、江苏、浙江等地结合自身的经济条件陆续开展探索并初步建立地方耕地保护补偿的实践模式，但耕地保护补偿激励政策在国内尚属探索阶段，各地经济发展条件存在较大差异，而国家层面缺乏统一的指导政策，这给地方出台政策造成一定难度。耕地保护补偿激励需要在财政预算中安排大量资金，部分地区经济基层薄弱、财政紧张，而国家层面没有提供统一的补偿激励资金支持，耕地保护补偿激励资金难以保证，政策落实不理想。

3      意见与建议

3.1   进一步完善耕地保护共同责任机制

充分发挥党委领导、政府主导作用，实现部门协同、公众参与、上下联动，共同保护耕地。一方面强化省政府对市县政府耕地保护责任目标考核，通过多部门齐抓共管，促进耕保考核管理质量持续提升，落实共同责任，完善奖惩制度。压实市县主体责任，严格考核，加强结果运用，落实奖惩措施，切实将最严格的耕地保护制度落到实处。另一方面充分发挥行政执法监察、群众监督、舆论监督和社会监督作用，通过健全耕地保护社会监督员制度，构建起全方位、多渠道、网络化的耕地保护监督管理机制。

3.2   统筹谋划自然资源整体占补平衡工作，落实耕地占补平衡制度

根据现行的有关法律法规规定，占用林地、生态保护地等生态用地均需要实现占补平衡，但自然资源总量是有限的，尤其是生态保护地的占补平衡必将形成占近补近的局面，必将占用一部分耕地，被占用的耕地如何补充成为难题。建议国家出台相关政策，统筹自然资源落实占补平衡。对于耕地占补平衡，建议压实地方耕地占补平衡的主体责任，转变思路，多方投入，规模补充，探索建立省级补充耕地指标调剂库。做好新增耕地核定工作，确保新增耕地数量、质量双到位。

3.3   加大推进建设占用耕作层剥离再利用工作力度

新修订的《土地管理法》第三十一条提出：县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。因此建议同步完善《基本农田保护条例》、《土地复垦条例》相关规定，明确建设用地单位和地方各级政府责任，明确违反规定的惩罚措施。同时，拓宽耕作层剥离的资金渠道，按照土地供应方式的不同，落实用地单位和地方各级政府筹集资金的责任，编列专门预算，明确耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费可用于耕作层剥离再利用，鼓励整合涉农资金，安排专项财政资金，鼓励社会资本投资。

3.4   国家层面出台耕地保护补偿激励政策，强化顶层设计、政策引领

目前大部分省份都积极开展耕地保护补偿激励机制建设，相继出台了一些地方性政策文件，但由于缺乏国家层面统一的指导性文件，各地区的政策内容不一，推进深度广度不同，开展耕地保护补偿激励工作的指导思想、基本原则、主体目标等都没有统一规定，不利于全国耕地保护整体工作的开展。多数省份也呼吁从国家层面出台指导性文件，加强顶层设计，明确建立耕地保护补偿机制的硬性要求，确定耕地保护补偿对象、补偿范围、补偿条件等。因此建议国家层面出台耕地保护补偿激励政策，指导各地开展工作，并从国家层面统筹安排资金，支持各地开展工作。

3.5   探索永久基本农田管理长效机制

以落实永久基本农田特殊保护措施、提高永久基本农田利用监管水平为目标。一要落实永久基本农田保护监管主体责任，实行严格的问责和追究制度，加大对特殊保护的督促、检查和考核力度。二要构建“横向到边、纵向到底”的基本农田保护网络，将永久基本农田保护向末端延伸，促进基本农田保护工作规范化、制度化。三要将农业规模经营、农业补贴与保护耕地责任相挂钩，推动耕地的集中连片和规模化经营，使永久基本农田中纯耕地的数量有增加、质量有提高、布局更优化。

3.6   抓早抓小，大力推进违法用地问题查处整改

将自然资源执法重心逐步转移到日常执法监管上来，通过在线巡查系统实时掌握各地发现和查处违法用地情况，利用好抽查审核，对各地核实上报的数据把好审核关。认真部署开展季度卫片执法工作，加强日常动态巡查，切实实现对新增违法用地抓早抓小，力争确保核实数据真实准确，违法违规用地行为“发现在初始，解决在萌芽”。同时，进一步加大违法案件查处力度，继续强化对省级直查和重大典型案件的挂牌督办，尤其要对占用耕地的新增违法用地行为“零容忍”，发现一起、处理一起，绝不手软。