浅析自然资源国家所有权性质主流解释方案

蒲思倩

摘 要：自然资源蕴含的价值早已不单单体现在人类生存需求上，更体现在具有经济利益的发展层次上，故各国均将其纳入法律调整范围。我国也分别从宪法、物权法和资源单行立法的层面对自然资源创设所有权，其中，宪法明确自然资源“国家所有”和“全民所有”，但法律表述的模糊性导致如何正确认识自然资源国家所有权的法律性质找不到明确答案。我国学术界百家争鸣，对于解决该问题形成了多种解释方案，其中占主流地位的如物权说、公权说、公权私权双重属性说、双层构造说和三层结构说，为我们提供了解读自然资源国家所有权性质的多重视角。

关键词：公共信托理论;自然资源;国家所有权;全民所有

一、引言

自然资源的开发利用史，也是一部从维系人类生存逐渐挖掘至推动经济发展、增加社会财富的保值增值史。在自然资源的有限性和稀缺性日渐凸显的环境下，產权分割界定不明引发的公地悲剧，完全依靠市场配置自然资源难以避免的市场失灵，促使对自然资源产权进行法律调整成为必然。我国在自然资源产权问题上建立起来的自然资源国家所有权，虽然已经有从宪法到物权法再到资源法等多重法律规定作为制度保障，但不同法律规范对所有权性质的规定在内核上并未达成一致，宪法第9条规定的国家所有权与物权法上的传统民法所有权之间是一种怎样的关系，是本质上的一脉相承，还是内涵上的大相径庭，引发了学术界的持续广泛讨论。广而观之，尽管有学者持前者观点，但也普遍承认国家所有权与民法所有权在主体、客体、内容、救济途径等方面存在差异。同时，宪法中有关自然资源所有权所有者的表述简单地将国家所有等同于全民所有，但这一等价宣示在其他下行法的语境中却容易引起理解冲突，如何解读国家所有和全民所有之间的关系？如何理解我国的法律体系下国家所有权的性质？现行解释方案中又存在着哪些不足？在民法典编纂引发的高潮讨论期，这些问题不仅是是法学研究需要回答解读的基础性问题，也是科学构造自然资源产权、构建自然资源法律制度的必要前提。

二、我国自然资源国家所有权的法律创设

我国宪法首先对自然资源国家所有权进行了规定。宪法第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”同时，第10条第1款和第2款明确：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”对于涵盖森林、山岭、草原、荒地、滩涂等在内的自然资源一般只区分国家所有和集体所有，以国家所有为主、集体所有为补充的产权设计排除了私人所有权的法律存在。对于土地这一自然资源则在权力客体上先行划分，同样也只有国家所有和集体所有两种所有权形态。此外，宪法还明确了国家所有即全民所有，但仅为宣示性规定，对于两者之间的关系并未做出说明。

在资源单行立法方面对自然资源国家所有权做出规定的法律法规，具体包括《森林法》《水法》《矿产资源法》《煤炭法》《草原法》《野生动物保护法》《海域使用管理法》《海岛保护法》以及《无线电管理条例》，对于宪法明确规定的属于国家所有的自然资源如森林、草原、水流、矿藏等进行了同样的国家所有权规定，并对野生动物、海域、海岛、无线电等未作规定的自然资源也设定了与前述一致的国家所有权。

我国《物权法》中虽然也有对自然资源国家所有权的规定，但基本只是重述宪法和资源法已设定的国家所有权，并未进行所有权创设，甚至其文本都可以在宪法或单行资源法的法条中找到对应文字。

在这三重法律设计之下，自然资源首先脱离了纯粹由市场配置资源的无序状态，避免了无知之幕下私人无穷尽地开发消耗可能产生的恶劣影响。同时，为公权渗透提供合理合法的途径，这也与自然资源自身的公共属性相匹配。自然资源主体的全民性、客体的整体性、价值的难以估量性等要求必须由既能提高利用效率又能维护公共利益的中立主体来决定自然资源开发、利用、改善、保护。

我国的法律规定完成了确立自然资源国家所有的立法任务，却未能承接性地明确该所有权的法律性质：宪法规定中的国家所有与全民所有的关系、宪法上的所有权与民法上的传统所有权的区别等问题都无法在现行法律规定中找到答案。

三、我国自然资源国家所有权的现有主流解释方案

宪法作为母法，对自然资源所有权的解读应当以宪法规定的“国家所有”为起点，国内学术界对于如何理解该“国家所有”形成了如下五种解释方案。

第一种可以称为“物权说”。该理论将国家“拟人化”，国家作为法人可以享有私法上的财产所有权，对自然资源拥有的所有权即视为一种物权。而国家又是政治权力的代表者，故而必须严格区分国家的立法、行政活动与处分财产权的行为，防止行政机关任意创设和扩大这种民法上的所有权[1]。

第二种可以称为“公权说”。公权说认为自然资源国家所有权是一种公共权力，作为一种公所有权与民法上的私所有权大相径庭[2]。还有学者主张，自然资源国家所有权的法律架构应当由宪法与行政法来完成，完全排除物权法的参与。

第三种可以称为“公权私权双重属性说”。该说认为国家所有权既受公法调整又受私法调整，既包含私权权能也包含公法权能，国家可以以全体人民的名义对自然资源进行有效利用，也能为公共利益对自然资源利用活动进行适当合理的规制、干预和管理[3]。

第四种可以称为“双阶层构造说”。该说主张认为国家所有权是复合性质的法律关系，应当理解为“宪法所有权——民法所有权”的法律构造，前者在于维护社会经济制度，为国家的基本义务;后者在于实现物尽其用，并保护私权利免受侵害。宪法所有权是国家取得民法所有权的资格，民法所有权作为转换器辅助宪法所有权成为自然资源使用权的母权[4]。

第五种可以称为“三层结构说”。该说将自然资源所有权分解为三层架构，实质为物权法上的所有权的私法权能，涵盖国家立法权、管理权和收益分配权的公法权能以及为全民利益行使前两种权能的宪法义务[5]。

四、主流解释方案存在的不足

物权说通过解释使自然资源所有权的主体国家合理化地进入物权主体范畴，解释了国家何以成为所有权的所有者，但却没有对自然资源成为该民法上的所有权的客体的合理性进行充分解读，自然资源何以成为物权法上的客体“特定的物”在这里找不到答案，而这又恰恰是以自然资源为讨论对象的宪法上的所有权和民法上的所有权间的断裂之处。

公权说近年来地位有所上升，学者们对于属于宪法公权的国家所有权的性质解读可以分为国家主权、国家干预权和国家管理权三种，均认可国家所有权的公权属性，这一点将国家所有权与民法上的所有权区分开来，体现出国家所有权的独特性。但认为国家所有权是纯粹的公权力，容易混淆所有权权能和行政管理权，公权的纯粹集中可能会导致国家在自然资源的开发、管理、保护活动上权力失控，加速自然资源消耗，违背法律创设的初衷。

公权私权双重属性说充分挖掘国家所有权的公权属性和私权属性，为国家针对自然资源开展的各项活动的合理性及合法性进行说明，但需要引起注意的是，双重权能的解释可能存在合宪性问题。“如果说市民社会是一片草坪，那么，草坪四周的栅栏是由宪法确立的，它保障政治国家权力之下的市民社会的空间。”[4]宪法起着划分政治国家和市民社会之间的界限的功能，规制公权行使，保护私权自由。而该说将公权与私权统一于单一主体——国家，使两个本应经由宪法隔离开的权利反而因宪法规定共存共生，这就与宪法的功能大相冲突。此外，不排除国家通过该权能设计，先以公权垄断自然资源，在运用私权对独占的自然资源进行随意处分，使得国家在自然资源领域一手遮天，而这样的两步走战略在双重属性说之下是完全合理合法的。

问题便也接踵而至，在讨论宪法所有权与民法所有权的关系问题时，无疑将宪法所有权进行了分解，将国家所有权从宪法所有权中剥离开来，而置其他私主体通过宪法所有权取得民法他物权的情形于另论。在一套所有权话语体系中的任意剥离并例外创设，并不是解释论推崇的路径。再者，该说最终还是将对自然资源创设的所有权落在了民法所有权上，难免又回到了一切争论的源起，自然资源何以进入物权法中形成所有权？

三层结构的表述中明确国家所有权最核心的内容是国家的宪法义务，并指明在公共利益与私权利益发生冲突时何者优先适用，即赋予国家处分自然资源的自由，又对其管制行为进行合理限制。但以全民利益为最高准则的三层结构不免让人产生疑惑，自然资源到底是国家财产还是公共财产？在国家成为法主体享有所有权之下，又要求全民利益优先于法主体的私人利益，类比私主体因公共利益而出让私人物权的征收或征用活动，国家将给予补偿从而弥补私主体的出让行为，国家若为全民利益放弃私法权能，是否也应当进行相应地享有获得补偿的权利呢？

五、结语

如何认识自然资源国家所有权影响着自然资源领域的法律规范和制度设计，也关系到以自然资源为人类生存和发展基石的人类共同体的命运。百家争鸣的背景下理性剖析各学说，既有利于在学理上越辩越明，也有助于刺激相关立法的完善。

参考文献：

[1]王利明.国家所有权的法律特征研究[J].法律科学，1990（6）：35.

[2]谭柏平.自然资源物权质疑[J].首都师范大学学报（社会科学版），2009（3）：60.

[3]叶榅平.自然资源国家所有权的双重权能结构[J].法学研究，2016（3）：58.

[4]税兵.自然资源国家所有权双阶层构造说[J].法学研究，2013（4）：15.

[5]王涌.自然资源国家所有权三层结構说[J].法学研究，2013（4）：59.