农村基层自治下民主决策、选举与财务支出

赵斌 齐雁

【摘 要】 村民委员会民主和自治是基层治理的重要方针，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。基于CHIP中村委会数据，探讨了农村基层自治下民主决策、民主选举对村集体财务支出结构的影响。研究表明：以村民代表大会召开次数刻画的民主决策对提高村集体公共服务支出占比、降低行政性支出占比具有显著的促进作用，以候选人产生方式和选举方式刻画的民主选举中前者作用比后者显著;虽然民主选举所发挥的作用不如民主决策直接而显著，但民主选举实施时间越长，越有助于村集体财务支出由行政管理事务转向公共服务;民主决策和民主选举在影响村集体财务支出行为时相互促进、相辅相成。因此，以完善村民（代表）会议制度为抓手，发展基层民主决策和民主选举是一项需持续推进、协同推进的长期工作，同时也要注重候选人的民主产生，实现选举的真正民主。

【关键词】 村委会; 基层自治; 民主决策; 民主选举; 财务支出

【中图分类号】 F812.8  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2020）14-0063-07

一、引言及文献综述

基层治理是国家治理体系的重要内容。十九届四中全会通过的《决定》指出，要“健全充满活力的基层群众自治制度”“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服務、自我教育、自我监督”。《宪法》规定，农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织，村委会主任、副主任和委员由居民选举。村民委员会是与广大农民联系最为紧密的基层组织，推进农村基层自治和基层民主一直都是基层工作的重心。作为群众性自治组织，民主选举和民主决策的发展是体现自治水平和自治能力的重要指标。前者影响的是村委会领导班子能否代表或在多大程度上代表村民（选民）的意愿，后者影响的是村集体行为能在多大程度上反映和体现村民的利益诉求，二者相辅相成。村集体的钱是花在公共服务还是行政性事务上，是中饱私囊还是大公无私，是村民最为关切的问题，也是基层自治和民主所要解决的核心问题，其中集体决策和村干部管理作用重大。我国农村村委会干部任免方式以1987年《村民委员会组织法（试行）》的颁布为转折点，在此之前，村委会主任和成员大都由上级任命产生，之后越来越多村集体通过民主选举的方式产生村委会干部，至今已普及民主选举。1998年以前，村主任候选人通常由乡镇政府指定，1998年《村民委员会组织法》颁布实施后，由村民直接提名产生候选人的村逐渐增多[ 1 ]。伴随民主选举的发展，以村民（代表）会议为主要形式的民主决策机制逐步形成、发展和完善。

民主选举和决策实施以来，根据笔者的梳理，已有研究集中于考察民主选举对村集体财务支出的影响，所得结论基本上均认为民主选举促使村集体财务支出和村委会决策朝着服务于村民利益的方向发展。Zhang et al.[ 2 ]基于实证分析，发现民主选举和权力分担的共同作用提高了村集体支出透明度，减少了支出的随意性，使得支出安排更加注重其所带来的公共品供给效率。罗仁福等[ 3 ]通过对全国样本村调查数据的实证分析，指出村主任直接选举可有效促进农村公共投资增加，直接选举出来的村主任能更多地为人民办实事，办好事。Luo et al.[ 4 ]不仅得到了相似的结论，还发现实行民主选举的村庄行政性支出相对更少。王淑娜和姚洋[ 1 ]通过实证分析发现民主选举提高了村庄预算中公共支出占比，降低了行政性支出和上缴乡镇的份额。刘荣[ 5 ]也发现选举能够有效提高村庄公共支出，减少管理费用。孙秀林[ 6 ]的实证分析结果显示，村庄民主的实行可以促使村干部更加关注村集体事务和村民的利益。杨丹和章元[ 7 ]通过实证分析后认为选举产生的村领导确实会对选民的公共品需求作出积极反应。王海员和陈东平[ 8 ]基于实地调查数据，发现随着村集体经济水平的提高，选举的规范程度对公共品供给数量的正向影响会得到强化;有所不同的是，该文发现选举的竞争程度对公共品供给数量的影响呈倒U型，即不是选举的竞争程度越高，公共品供给数量越多。Foster和Rosenzweig[ 9 ]发现，印度的村庄选举使得资金更多地投向道路建设而非水利灌溉设施建设，前者对无地农民更有利。不过，刘愿[ 10 ]的实证分析发现，选民参与使村庄损耗性的行政管理费比例下降，但并未显著提高村庄公共服务和生产投资的比例。

关于村集体民主决策对村集体财务支出行为的影响，尤其是针对中国的实际情况进行研究，已有文献很少涉及。可能仅有Meng和Zhang[ 11 ]对此进行了实证分析，结果显示，决策重大事项的村民代表大会召开次数对提高村集体公共服务支出占比、降低行政性支出占比作用显著，但其效果被农村税费改革减弱了。

综合上述分析，本文有三大创新：一是首次利用较大样本微观数据，把基层民主划分为民主选举和民主决策，考察二者对村集体财务支出结构或行为的影响;二是在得到民主选举对村集体财务支出结构的直接影响不是很显著的情况下，创造性地构造民主选举制度实施以来所历经的年数这一变量，间接考察基层自治和民主理念的传播与普及对财务支出潜移默化的影响;三是通过分组回归和引入交互项，探究民主选举和民主决策在影响村集体财务支出结构上相互促进、相辅相成的关系。

本文剩余内容安排如下：第二部分是研究背景、命题及意义介绍;第三部分实证分析农村基层民主选举、民主决策对村集体财务支出结构的影响;最后是结论及启示。

二、研究背景、命题及意义

发展基层自治和基层民主一直是我国推进和完善基层治理工作，提升广大居民和村民自我管理、自我教育、自我服务能力的重心。《村民委员会组织法》以及在此基础上构建的村委会选举和村民（代表）会议制度、农村税费改革和一事一议筹资筹劳制度是农村基层自治和民主发展的重要背景和关键内容。

（一）《村民委员会组织法》和村委会选举及村民（代表）会议制度

1987年，我國通过了第一部《村民委员会组织法》，并在1998年、2010年和2018年三次修订①。四版第一条均明确指出，制定本法的首要目的是，为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情。《村民委员会组织法（试行）》（1987年）规定，村委会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。村委会向村民会议负责并报告工作。涉及全村村民利益的问题，村委会必须提请村民会议讨论决定。村民会议的决定，半数以上同意即算通过。村民会议由村委会召集和主持，有五分之一以上的村民提议，应召集村民会议。村委会收支账目应按期公布，接受村民的监督。

《村民委员会组织法》（1998年修订）基本保留了试行版中的相关规定，当然也做了一些修改和完善。例如，1998年修订版指出，任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村委会成员;选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人;召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加;有十分之一以上的村民提议，应召集村民会议。1998年修订版还详细规定了必须提请村民会议讨论决定方可办理的涉及村民利益的八大类事项;村委会实行村务公开制度，涉及财务的事项应至少每六个月公布一次，并接受村民监督。《村民委员会组织法》（2010年和2018年修订版）也做了一些补充和完善。例如，有三分之一以上的村民代表提议，应召集村民会议;村民代表会议由村委会召集，每季度召开一次;有五分之一以上的村民代表提议，应召集村民代表会议;村委会成员应接受村民（代表）会议对其履行职责情况的民主评议;村集体财务收支至少每季度公布一次，往来较多的，应每月公布一次，涉及村民利益的重大事项应随时公布，并接受村民的监督。

（二）农村税费改革和一事一议筹资筹劳制度

农村税费改革，从试点到全面取消农业税历时7年，终结了2 600年“皇粮”历史[ 12 ]，并催生了一事一议筹资筹劳制度，推动了基层自治和民主进程。2000年3月中共中央国务院颁布《关于进行农村税费改革试点工作的通知》（简称《通知》），以“三取消、两调整、一改革”为主要内容的农村税费改革进入具体实施阶段。2002年改革步伐加快，试点省份扩大到20个，减税降费力度加大。2003年3月国务院发布《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，农村税费改革全面推开。2004年以后农业税逐步减免，2006年全面取消。农村税费改革下，村集体不再有属于自己的税费收入来源。为缓解基层财力困难，开始推行一事一议筹资筹劳，即为兴办村民直接受益的集体生产生活等公益事业，按照规定，经民主程序确定的村民出资出劳的行为，是农村税费改革初期适应改革村提留征收使用办法、取消统一规定的“两工”而做出的制度安排。

《通知》规定：“村内兴办其他集体生产公益事业所需资金，不再固定向农民收取村提留，实行一事一议，由村民大会民主讨论决定，实行村务公开、村民监督和上级审计。”“村内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产公益事业所需劳务，实行一事一议，由村民大会民主讨论决定。”通过一事一议兴办村内公益事业，必须事先征求村民意见，并经村民会议讨论通过[ 13 ]。2007年1月国务院批复《村民一事一议筹资筹劳管理办法》，规定一事一议筹资筹劳适用范围包括村内农田水利基本建设、道路修建、植树造林、农业综合开发有关的土地治理项目和村民认为需要兴办的集体生产生活等其他公益事业项目。程序上须依次经历村委会或村民（代表）提议、村民（代表）会议讨论通过、报上级政府审批。一事一议筹资筹劳制度遵循村民自愿、直接受益、量力而行、民主决策、合理限额的原则，推动了农村基层自治和基层民主的建设进程。

（三）研究命题及意义

《村民委员会组织法》及村集体民主选举和决策制度实施已超过30年，农村税费改革和强调民主决策的一事一议筹资筹劳制度也已走过20个年头，这些均对村集体财务支出行为产生了深远的影响，对其进行考察和评估既是总结过去，也可为农村基层治理政策、制度的完善及工作的开展提供参考和借鉴，意义重大。基层民主的发展，赋予了村民利用手中的选票（以村委会选举为主的民主选举）和表决票（以村民（代表）会议为主要形式的民主决策）来影响村集体财务支出行为、维护自己合法权益的渠道。基于前述文献梳理并结合村集体民主选举和决策制度及实践的要旨，本文认为：

H1：民主选举和决策有助于推动村集体支出更多地投向公共服务而非行政性领域，且随着基层自治和民主理念的传播，这种助推作用会越来越显著。

H2：民主选举和民主决策是推动基层民主发展的“两翼”，共同推动村集体支出更多地投向公共服务领域，二者相辅相成。

这是本文考察基层自治和民主与村集体财务支出关系的出发点和落脚点，后文的实证分析即围绕这两个命题展开。

三、实证分析

本文实证分析数据来自中国家庭收入调查（CHIP）中1998年、2002年、2007年和2008年对行政村的调查，样本村覆盖了我国东部、中部、西部、东北部不同经济发展水平、不同风俗习惯的村庄，具有代表性。

（一）研究设计

1.变量、指标选取及构建

为了增大样本观测数、提高实证分析的有效性，本文将不同年份的数据做截面化处理，并构建了4个财政支出结构变量（被解释变量）、5个基层民主和基层自治变量（即核心解释变量，含4个民主选举变量，1个民主决策变量），以及21个控制变量。

基层财政支出结构变量。CHIP将村集体财务支出划分为如下10类：（1）用于集体经营扩大再生产服务支出;（2）为农户提供生产服务支出;（3）教育事业支出;（4）医疗卫生事业支出;（5）公路维修事业支出;（6）灌溉排水管理事业支出;（7）其他公共服务支出;（8）村组干部工资和补贴支出;（9）其他行政管理支出;（10）其他支出。本文将（1）和（2）归类为生产性支出，（3）—（7）归类为公共事业支出，（8）和（9）归类为行政性支出，以此构造基层村委会财务支出结构指标——生产性支出占总支出比例、公共事业支出占总支出比例、行政性支出占总支出比例，并将生产性支出占比和公共事业支出占比之和定义为公共服务支出占比。

基层自治中民主选举和民主决策变量。本文选取村委会民主选举制度和村民（代表）会议制度作为衡量基层民主和基层自治发展程度的变量，前者衡量民主选举的发展程度，后者衡量民主决策的发展水平。对应问卷调查中的问题分别是：是否实行村委会直选（或海选）、是否由村民直接提名产生村委会主任或成员候选人;当年召开村民代表大会的次数。一般来说，基层民主选举实行时间越长，选举越公开、公平、公正，基层自治和基层民主的观念越深入人心，其产生的影响也越大。因此，本文引入“截至当年，实行村委会直选（或海選），以及实行由村民直接提名产生候选人制度以来所历经的年数”来考察基层自治和基层民主理念的传播及间接反映的基层民主选举制度完善程度对基层财政支出行为的影响。当然，这两个变量只在CHIP2007和CHIP2008中有统计。

选取的控制变量分为三大类：村集体经济发展水平变量（7个）、村集体人口和劳动力特征变量（4个）、村长（村主任）和村支书个人特征等社会因素变量（10个），详见表1。

另外，在数据处理中删除了存在明显不合理极端值的样本，处理后的变量统计特征如表1所示。其中，实行直选和直接提名候选人制度以来所历经的年数、村长和村支书个人特征所统计的是2007年和2008年的情况，其他变量则涵盖了1998年、2002年、2007年和2008年。

2.回归方法及说明

本文采用截面回归，所有回归均考虑了异方差，即回归结果对于异方差是稳健的。截面回归方程是：

其中：被解释变量exp structurei表示村集体财务支出结构;核心解释变量reprei表示民主决策变量——一年中村民代表大会召开的次数;核心解释变量direlectioni和dirnominationi表示民主选举变量——是否实行村委会直选（或海选）、是否由村民直接提名产生村委会主任或成员候选人，在考察基层自治和基层民主理念及其制度的普及和完善程度对村集体财务支出结构的影响时，这两个变量则为实行村委会直选和直接提名候选人制度以来所历经的年数;controlsi为控制变量，？着i为随机误差项。

（二）实证结果及分析

表2回归考察了民主决策和选举对村集体财务支出结构的影响。回归Ⅰ只考虑了村民代表大会召开次数，结果显示，村民代表大会召开次数增加，村集体财务支出中生产性和公共服务性支出占比均会显著提高，而行政性支出占比显著降低。尤其是生产性支出占比，村民代表大会每增加1次，其提高0.17%，占全样本生产性支出占比的均值（4%）达4.3%。回归Ⅱ加入选举变量，村民代表大会召开次数的系数及显著性保持稳健，是否实行村委会直选（海选）这一虚拟变量的系数不显著，而是否由村民直接提名产生候选人的系数则基本显著。回归Ⅲ考虑了控制变量，核心解释变量的系数符号和显著性保持稳健。

综合表2的回归结果，可总结为三点：第一，用来衡量村集体自治和民主决策发展水平的村民代表大会制度对优化村集体财务支出结构具有显著的促进作用，村民代表大会召开次数越多，民主决策程度越高，村集体财务支出就会越偏向于生产性支出和公共事业支出，包括村组干部工资和补贴在内的行政管理支出会相对减少。第二，相比于村委会直选（海选）制度，由村民直接提名产生候选人的制度安排对村集体将资金更多用于公共服务支出而压缩行政管理支出将产生更大的约束力。如果村委会领导班子是在指定或委派的候选人中直接选举产生，那么这样的选举对督促村委会班子成员将有限的村集体资金更多用于公共服务而不是用于工资补贴等行政性事务上的作用是非常有限的。而由村民直接提名产生候选人的制度安排将更有力地敦促村委会成员积极地为辖区内的选民（村民）服务，以争取选票，再次当选。这也与Kennedy et al.[ 14 ]的结论具有一致性。第三，相比于民主选举，民主决策（即召开村民代表大会）能更显著地推动村集体财政支出朝着提高公共服务支出占比、降低行政性支出占比的方向发展。民主选举只是民主产生了村委会班子成员，对村集体财务支出结构的影响是间接的;而村民代表大会讨论的都是包括村集体支出在内的涉及村民利益的重大事项，能对村集体财务支出结构产生直接、显著的作用，甚至带有强制性，其回归系数比民主选举相关变量的系数更加显著也就不难理解了。关于这一点，Meng和Zhang[ 11 ]也得出了相似的结论。

虽然民主选举，尤其是村委会直选（海选）对提高村集体公共服务支出占比、降低行政性支出占比所产生的作用不很显著，但进一步的实证分析发现，间接反映基层自治与民主理念传播和普及程度的“实行村委会民主选举制度以来所历经的年数”变量对村集体支出结构有显著的影响，见表3。

回归Ⅰ未加入控制变量，考察民主选举制度所经历的时长对村集体财务支出结构的影响。结果显示，实行村委会直选以来所历经的时间越长，对提高村集体公共服务支出占比、降低行政性支出占比所产生的作用越大。结合表2得出的“是否实行村委会直选（海选）”对村集体财务支出结构的影响不显著这一结论，笔者认为，虽然村委会直选（海选）制度对村集体财务支出结构未产生直接作用，但其影响是潜移默化的。村委会直选（海选）制度实施时间越长，越有助于基层民主与自治理念的传播和普及，村委会班子成员会更加关注公众（选民）的利益诉求，广大村民（选民）也能通过手中的选票有力地表达自己的利益诉求。回归Ⅱ引入控制变量，“实行村委会直选以来所历经的年数”变量系数的方向和显著性均保持稳健。估计（3）（4）（7）（8）中加入了“村民代表大会召开次数”变量，其回归系数的方向和显著性与表2基本吻合。

民主选举和民主决策是推进基层民主工作的“两翼”，相辅相成，下面探讨二者之间的相互作用和联系。

表4把实行民主选举和不实行民主选举的样本分组回归。回归Ⅰ中，估计（1）（3）是针对实行村委会直选（海选）并由村民直接提名产生候选人的村集体样本回归，估计（2）（4）是针对不实行村委会直选（海选）或不由村民直接提名产生候选人的村集体样本回归。回归Ⅱ中的估计（5）和（7）是针对实行村委会直选（海选）的村集体样本回归，估计（6）和（8）是针对不实行村委会直选（海选）的村集体样本回归。分组回归结果的对比显示，实行民主选举的村集体，其村民代表大会对改变村集体财务支出结构有显著的作用，即召开次数增加，能提高村集体公共服务支出占比、降低行政性支出占比。对于不实行民主选举的村集体来说，村民代表大会召开次数与公共服务支出占比、行政性支出占比之间不存在显著关系或显著性程度较实行民主选举的村集体低。这说明村民代表大会对村集体财务支出影响的发挥，有赖于民主选举制度的发展。

笔者认为：一方面，村委会班子对村集体财务支出仍具有较大的自主权，因此一定程度上，村民代表大会对村集体财务支出行为的影响要以民主选举制度对村委会班子成员的约束为保障。另一方面，民主选举制度的发展能够培育村民的“主人翁”意识，促使村民积极关注和监督村集体工作、积极参与或提议召集村民（代表）会议并表达自己的利益诉求，这些都能提升村民代表大會的影响和权威。

表5引入交互项，考察在改变村集体财务支出结构上，民主决策对民主选举所发挥作用的影响。估计（1）和估计（2）是村集体公共服务支出占比和行政性支出占比对虚拟变量“是否由村民直接提名产生候选人”以及“是否由村民直接提名产生候选人与村民代表大会召开次数的交互项”作回归。结果显示，前者系数均不显著，后者系数在1%的置信水平上十分显著，即该交互项增加，能显著提高村集体公共服务支出占比、降低行政性支出占比。估计（3）和估计（4）将民主选举变量换成“是否实行村委会直选（海选）”，也得到基本相似的结果。

这说明民主选举对村集体财务支出结构的影响有赖于由村民代表大会制度刻画的民主决策水平的发展。民主选举对村集体财政支出结构产生的直接影响较小，但随着村民代表大会召开次数增加，民主选举对提高村集体公共服务支出占比、降低行政性支出占比所产生的影响将增大。表5得出的这一结论与笔者在表2总结中的第三点具有一致性，表5中的回归可视为对表2回归所得到的民主决策变量比民主选举变量系数更显著这一结果的解释和机制探究。

综合表4和表5，作为推进基层民主和自治的两项重要制度安排，民主选举和民主决策（村民代表大会）在优化基层财务支出结构方面相辅相成。以村民（代表）大会为代表的民主决策机制对村集体财务支出结构的影响，有赖于民主选举的推行;民主选举对村集体财务支出结构的影响程度也取决于民主决策的发展水平。

四、结论及启示

本文所得结论主要有三点：

第一，村民代表大会制度形成的民主决策机制对提高村集体生产性和公共服务支出占比、降低行政性支出占比有直接而显著的作用，而民主选举对此产生的作用不如民主决策直接和显著，且民主提名产生候选人比村委会直选（海选）对村集体财务支出行为带来的约束力更大。

第二，民主选举对村集体财务支出行为产生的影响更多的是间接、潜移默化的。民主选举实施的时间越长，越有助于提高村集体公共服务支出占比，降低行政性支出占比。

第三，民主决策和民主选举在约束村集体财务支出更多地投向公共服务方面，相互促进、相辅相成。实行民主选举的村集体，其村民代表大会对改变村集体财务支出结构所产生的作用比没有实行民主选举的村集体更加显著;村民代表大会召开次数越多，民主选举对改变村集体财务支出结构所产生的作用越大。

基于本文的分析，有三点启示：

首先，在发展基层民主选举时，要避免采用委派、指定等非民主方式产生候选人，不仅要民主选举产生村委会班子成员，也要通过民主提名方式产生候选人，实现基层选举的真正民主。

其次，发展基层民主选举、民主决策是一项长期性、系统性的工作。基层民主选举的发展有助于培育民众的自治意识、民主意识和监督意识，也有助于提升村委会的服务意识、责任意识，可把完善村民（代表）会议制度作为规范和优化村集体财政支出结构、服务村民利益的重要抓手。

最后，把协同推进基层民主选举和基层民主决策作为完善基层治理工作的重点，充分利用好两项制度安排与优化村集体财务支出结构之间的相互促进作用。

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