包容性发展视角下饮用水水源保护区的治理与完善

郭甜 黄锡生

摘要 饮用水水源保护区制度是落实最严格资源管理的基础性制度，旨在通过分级隔离污染行为维护水源地生态环境，保障人民群众饮水安全。然而，饮用水水源地作为自然与人类的生命共同体，带有自然性和社会性双重身份，依据僵硬而统一的格式化规范建设保护区，不符合当代讲求社会利益兼容和改革成果共享的治理原则。在包容性发展概念下审视饮用水水源保护区制度，其技术标准体系采用管道式观察方法，掩盖了水源地地质与人文特征，使管理机构不能完整、准确地吸收信息，降低了立法对规制对象初始值的敏感性，产生立法路径偏差。其规制手段采取一刀切式的居民搬迁和企业关停，忽视了人与自然、人与人的共生群落关系，不仅增加了保护区建设成本，也不利于探索环境友好型生产生活方式。行政机构职权分配上的交叉混乱，致使责任主体不明，增加了处罚失当的风险。为优化制度运行机制并提升法律实施效果，饮用水水源保护区制度应当汲取包容性发展的能量，扩大水源地特征的关注范围，制定个性化的环境质量标准和水质标准。区分环境增益性行为与环境损益性行为，以行为清单为依据进行多样化的行政补偿和行政奖励。行政管理上逐步向单一主体过渡，发挥组织集中控制优势，并建立立体监督追责体系加强对污染行为和政府行政的双向监督。最后，通过创设多元主体参与的保护区管理委员会，协调各方利益关系，帮助政策落地。依此路径调整，能够进一步推动饮用水水源保护区向“合作-服务”型的包容性发展方向迈进。

关键词 饮用水水源保护区制度;水污染防治;包容性发展;公众参与

水是生命之“元”，为保障人民群众饮水安全，2002年《中华人民共和国水法》确定建立饮用水水源保护区制度，并在《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国环境保护法》等法律规范中重申和确认。2018年4月，习近平总书记在中央财经委员会第一次会议和推动长江经济带发展座谈会上提出饮水安全是人民生活的一条底线，做出打好水源地保护攻坚战的重要指示。但是，生态环境部于2018年5月和9月开展了两轮全国集中式饮用水水源地环境保护专项督查，环境问题由4 481个反增至6 251个，不少水源地整治进展严重滞后甚至零进展，某些地方政府出现弄虚作假或者“一刀切”式地粗糙执法。可见，饮用水水源保护区制度仍然以压力传递型方式实施，水源地居民、企业利用资源的需求与保护区建设要求的矛盾仍旧突出。当前学界对饮用水水源保护区制度的研究主要围绕行政规范化管理、治污技术提升或个案问题分析，系统性、理论性不足。为此，以包容性发展概念为指导，对饮用水水源保护区法律制度的规制逻辑、原因行为的科学性、行政权责分配与监督等进行多角度审视，旨在解决规范系统内在的矛盾疏漏，促使其向法治推进型实施方式迈进，让饮用水水源保护区焕发活力，真正实现保障饮水安全的核心价值。

1 问题的提出

饮用水水源保护区的规制方法是以立法限制水源地周边的人类活动，通过空间隔离提升水源质量。根据法律规定，饮用水水源保护区划分为两级，必要时设置准保护区。一级保护区内禁止存在与供水、保护水源无关的建设项目，禁止从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。二级保护区内禁止存在排放污染物的项目，从事网箱养殖、旅游等活动，应采取措施防止污染。准保护区不得新建、扩建严重污染的项目。理论上照此执行足以达成制度目的，但是实践中饮用水水源保护区经历了多轮联合执法和环保督查行动，环境问题不减反增。这表明单向增强执法力度的效果极其有限，在立法中存在遗漏环节并导致了实施路径的偏差。回顾制度建立之初，保护区划定后当地居民和企业对土地、水、矿产等资源的开发利用受到了严格限制，发展权利对饮用水安全的公共利益做出最大让渡，可构成“特别牺牲”。但是，水源地具有自然性和社会性双重身份，既是相对独立的生态系统也是人类赖以生存的环境资源，带有地质、气象、人文传统等丰富的个性化特征。统一的格式化建设会遮蔽其存在，反向引诱基层执法部门为达成硬性指标，弄虚作假或“一刀切”式地处理问题：例如采用直接压缩保护区面积使问题合法化、以“清障疏浚”为名在一级保护区行砂石开发之实、为应对督查直接向污染企业发放合法证明或直接关停等。保护区所涉自然、人群的利益难以兼容，环境治理效果差且不能持续，阻碍了环境友好型生产生活方式的探索和水源地整体生态功能的提升。社会实践变化迅速，法律规范本身具有一定的滞后性和僵硬性。因此，亟需以新思维重新审视、检修饮用水水源保护区既有的制度规范体系，找到并解决隐性问题，优化制度运行机制。

2 包容性发展概念下对现行饮用水水源保护区制度的审视

包容性发展概念来源于“包容性创新”，印度学者在研究中发现提高产业创新能力离不开经济弱势群体的参与。他们在经济过程的源头提供产品需求，并且在商品流通环节的末端消费产品，提升其参与经济活动的机会与能力可以助力经济发展的全过程。世界银行进而提出“亲贫式发展”概念，要求国家在发展过程中要向低收入者提供更多社会保障，提高其工作能力。因为很多国家出现了人均收入提高，但贫困人口不能减少的情况[1]。2007年亚洲开发银行首先提出“包容性增长”理念，在全球范围内“寻求区域、经济、社会、生态等平衡、协调、可持续增长”[2]。2017年世界经济论壇开幕式习近平主席提出，“中国要坚持公平包容，打造平衡普惠的发展模式。‘大道之行也，天下为公。发展的目的是造福人民。要让发展更加平衡，让发展机会更加均等、发展成果人人共享，就要完善发展理念和模式，提升发展公平性、有效性、协同性”[3]。2018年11月习近平主席于第一届中国国际进口博览会开幕式上提出“包容普惠、互利共赢才是越走越宽的人间正道”。中国正式将包容性增长概念提升为包容性发展概念，因为增长不等于发展，供给能力提升或者人均收入提高都可以称为增长，包容性发展关注的主体不仅限于经济弱势群体，而是惠及所有人群，发展内容不限于增加经济指数，而是扩展到与政治民主、文化繁荣、社会和谐、生态健康“五位一体”的格局，形成了中国特色社会主义改革的理论指导框架。

包容性发展是指通过合理的制度安排实现各类人群的利益兼容，提升个体发展能力、获得发展机会并能够平等享受发展成果而不受排斥，实现社会政治、经济、文化、生态和社会环境的整体优化，最终实现人类更好的发展[4]。其内涵解读主要有三个层面：首先，逻辑起点是发展主体的全面覆盖性。没有全民参与的发展是不均衡的发展，成果共享也会失去公平性。亲贫发展的缺陷在于过度依赖政府进行资源再分配，增加社会福利只能在短期内提供幸福感，甚至造就过分依赖福利的懒汉，造成社会发展动力不足、财政负担过重和不公平问题。包容性发展要使所有人参与到经济成长过程中，筛除社会救助体系中“搭便车”的人，培养更多劳动者与消费者，提高社会活力。第二，经济发展过程的全面优化。包容性发展要使产业结构、区域结构更加合理，消费结构更加均衡、分配结构更加公平，除了进一步增加经济的市场化改革，还要注重培育内生性经济增长动力，提高人力技术投入。第三，政治制度上民主改革的深化。更好地聆听和回应社会各阶层的声音，有助于提升行政效率和公平。并且，政治制度的安排直接决定公共资源分配和使用情况，只有顶层设计注重社会管理和公共服务的人本性、科学性、可及性，才能够保障包容性发展实现成果共享的本质目的。

在包容性发展概念下审视饮用水水源保护区制度的设计与实施过程，其缺陷主要表现为三个方面：首先，立法技术层面，技术标准体系掩盖了水源地地理和人文特征，为水源地进行多样化的保护和发展利用预置了“天花板”。第二，法益结构层面，忽视转变和利用人与自然、人与人的共生关系，认为保护环境的公共利益与原住居民的私人利益不能兼容，依赖拆迁补偿等社会保障机制而不注重居民生产生活技能的本地化、生态化转变。第三，法律实施方面，行政主体职能交叉重复，行政执法效率不高，社会监督与民主参与机制不完善，未能发挥多元主体进行社会治理的加成效果。缺乏包容性发展概念的指导，饮用水水源保护区的建设才会陷入以执法强推的泥淖。

2.1 技术标准体系的管道式视野

饮用水水源保护区技术标准体系存在的不包容问题，在于管道式观察导致丢失个性特征，损害立法对规制对象初值的敏感性，进而产生路径偏差。管道式观察是指在行政管理过程中截取特征并制定相应的标准体系，使得“视野中心位置的现象更清晰，更容易被度量和计算”[5]。从描述问题到提出解决方案需要方法指导和逻辑过渡，制定技术标准可以将社会管理简单化，禁止模糊与不合理。以统一的法律规范建立文化共同体并形成新的对话机制也有助于形成理性经济行为，提升社会公平和效率。标准体系就是知识过滤器，通过对事实经验的概括总结，将复杂问题过滤到可以管控的程度。但是，这种抽象化和实用主义逻辑也存在“管道式视野”的弊端，即特征关注的有限性，过度简化也会忽略其他重要特征。不确定性理论认为，带有目的的观测作用会随着时间变化，以至于改变现象本身，真实不能被准确测知。单纯依靠观察量无法建立正确理论，而恰恰是理论决定了我们可观察到的事实[6]，即立法的路径依赖问题。我们习惯截取个别目标、制定标准来治理污染，却忽略了标准本身是否科学合理。管道式视野是“见树不见林”的管理方法，将未能被人类完全理解的复杂生态过程割裂开，试图获得单一的价值工具。以自然主义观来看，标准体系消灭了生物个体与生态过程，只留下国家感兴趣并愿意管理的自然资源。从人类学观出发，人与自然的相互影响关系也被遗忘了。评价技术标准体系的视野范围过大还是过小，最好的方法就是看什么东西落到了视野之外。水源地不仅要治理污染，还有企业的生产经营、社区的日常生活等，包容性发展提出的要求，并不是要赶走所有人才有干净的水，而是人住着也能喝到干净的水乃至更干净的水。在现有技术规范体系之下，对水源地的描述存在虚构的简单表达，被管理机构吸收的信息不够准确，营造出保护区只需要“治理污染”一个中心任务的假象，视野之外的事实诸如水源地生态、生产方式、社区文化等都被忽视了，其对保护区制度的实施效果往往具有关键作用。2018年6月，中共中央、国务院发布的《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》再次强调，“坚持人与自然和谐共生”“生态环境是统一的有机整体”“提倡绿色居住”[7]，除了治理污染，保护区更需要设计人与资源环境和谐共存的长远方案。《饮用水水源保护区划分技术规范》（以下简称《技术规范》）对水源地类型的划分细致程度较高，如图1所示。但其引用的两个水质国家标准以水体成分含量为唯一分级指标，湮灭水质的个体性、可变性特征，整体配合度不佳。具体而言，首先，水源地划分标准与水质标准存在价值隔阂。《技术规范》根据取水区位置将水源地划分为地表水、地下水水源地两大类，要求地表水水质不超过GB 3838相关要求，地下水水质不低于GB/T 14848相关指标。但是， GB 3838发布于2002年，由其引用的《生活饮用水卫生规范》（GB/T 5750-2001）早已作废。它仅根据水域功能将水质分成五类，要求一级保护区达到II类水质，二级保护区达到III类水质，未能照顾水源地个性特征。GB/T 14848存在同样问题，甚至没有回应饮用水水源保护区的划分标准，粗放地将地下水分成五类，并规定前两类可用于各种用途，III类水质则以GB 5749为依据，用于集中式饮用水水源。以管道式视野截取水中重金属、氰化物、氯化物、细菌、苯类物质等含量作为水质标准，但是水源地水质不仅受当地经济发展水平、城乡规划、污染类型、开采方式、环境管理水平等人为因素影响，更是由地理位置、水动力特征、水量、气象、生态环境等自然条件决定的，现有技术标准体系未能充分反映各类水源地的水质特征并满足治理的实际需要。因此，应当允许存在不同的水质标准，做区分管理。变通性标准可以使管理更有效率和针对性，如在安全范围内，基岩裂隙水、岩溶水、孔隙水水源地在pH值和无机盐含量上可以提高，在重金属上更加严格，而人口和工業密集的河流型水源地在苯类物、氯化物含量上可以适当放宽，在细菌微生物上更加严格。第二，水质国家标准尚未形成统一规范的结构体系。如表1所示，目前标准由多个部门发布，县级市、地级市基层执法现状也有较大差异，水源水和出厂水一般由水务部门检测，管网水由住建部门或水务部门检测，末梢水由住建部门或卫生部门检测，主体不明且过程衔接不顺，实际具备检验能力的往往只有卫生部门，造成其他标准“实际闲置”。并且，标准新旧相差较大，技术标准的科学性与发布时间有重大关联，最新标准的科学性和操作性最佳。水源地水质、供水管网水质、水厂产品水质检验标准的混乱，不具备整体性、系统性和协同性，降低了水质把控的效率和效果，加重了保护区治理污染的行政负担，并进一步压缩了本土特征的存在空间，为倡导环境友好型生活方式和推行绿色循环经济等包容性发展方式预置了障碍。

2.2 行为规制否认既有的共生关系

“山水林田湖草是生命共同体”是对生命共生关系的通俗表达，一方面是指生态环境本身通过物质和能量循环形成有机联系的系统，一方面也表明人类取用自然资源、改造环境的过程对生态系统有至关重要的影响——既可以是竭尽式的毁灭，也可以是抚育式的再生。20世纪60年代林恩·马古利斯首次提出连续内共生理论，用于证明线粒体起源。其后，生物学家证明了共生现象广泛存在于整个生态系统的生命体与物质循环中。根据生物组织层级不同，共生分为有机体内部的功能体共生和有机体之间的非功能体共生[8]。非功能体共生表现为生物群落关系，对正确处理人与自然、人与人的关系具有重要指导意义。这一层次共生理论的基本观点认为，生物在进化过程中会形成依赖性、联合性和互利性的种间关系以适应复杂环境，达成种群平衡和资源分配平衡。违背共生关系则会破坏原平衡关系，引起生态系统的功能退化和生态环境恶化。人与自然的共生体现在两个维度，一是自然资源为人类提供必要的生存物质和能量，二是自然环境经人力介入后，在承载范围内启动自我调节机制，达到新的平衡。而人与人的共生是和谐地处理社会关系，实现利益兼容。马克思指出，“人的本质并不是单个人所固有的抽象物。在其现实性上，它是一切社会关系的总和”[9]。人类社会总是在政治、经济和文化的相互影响、制约与平衡中进步。饮用水水源保护区制度的缺陷集中体现于未能正视和妥善处理人与自然、人与人之间的共生群落关系。

保护地制度滥觞于公元前1 000多年的美索不达米亚地区，当时人们希望设置一定的陆地区域，保护有价值的自然物种，除了合理使用外排除其他娱乐活动[10]。饮用水水源保护区制度沿用这一模式，以距离为基础分级限制一定水域和陆域内的人类行為，维持水源清洁。如果带有“人类只会污染环境”的预设立场，制度设计的内在逻辑就会产生偏差，与包容性发展理念不符：其一，否认环境对人类行为的承载能力，无视人居关系也是水源地生态系统的一部分，既有的生态平衡可能包括人类活动，人与其他物种形成了共生关系。例如国家一级重点保护动物朱鹮必须依赖水稻田觅食，种群数量与冬季稻种植情况密切相关。其二，否认对环境无损和有益的生产生活行为，一刀切式的粗糙执法有违公平原则和特殊裁量权的存在价值。以环境承载力为基础，人类行为可分为环境损益性和环境增益性两种。以水产养殖为例，网箱肥水养殖会导致水质富营养化，是损益行为，但自然放养鲢鱼、鳙鱼等食藻鱼类，是改善水质的增益行为。种植业过量使用农药和化肥会导致土壤污染，经水循环后严重影响水质，是损益行为，而生态种植不仅能吸收重金属离子、改良土质，还可以防风固沙，是增益行为。增益性活动对饮水安全的公共利益并无妨碍，反而提升了保护区的环境容量与生态价值。

需要注意的是，环境增益性行为需要在政府引导和认证下完成，不仅可以避免集体行动的非理性，防止预期结果落空，也能够促进整体经济成长和转型。在水资源日益稀缺、环境压力持续增大的情况下，水源地进行绿色生产和认证，有助于提升区域自主发展能力和调整动力结构失衡问题。居民和地方政府会加倍珍惜品牌效应，积极检视行为的增损效益，进一步降低环境风险。但是《水污染防治法》《水法》《水土保持法》等仅对损益性行为做出禁止，缺少对增益性行为的促进和奖励措施，缺乏必要的共生性调节，反映出我国饮用水水源保护区制度重污染防治、轻生态涵养。“机会平等和成果共享是包容性发展的核心内涵”[11]，经济和社会发展必须使成果惠及更多人群，提高其参与经济成长过程并获得平等机会的能力。我国在经济性公共服务供给方面囿于行政成本的考虑，在资源投注上与发达国家相比还有较大差距，在发展平台的开发管理、行业准入监管、技术推广宣传、政策咨询和信息服务、市场监管上尚显稚嫩[12]。在水源地展开行为评价和生产认证，完全可以将环境资源优势转化为产品竞争优势，在群众参与、成果共享的环境中实现人与资源环境的互利共生。法国依云矿泉水、福建武夷山生态红茶、浙江千岛湖农夫山泉的发展模式有很多值得借鉴的经验，包容性发展方式反对将人与环境进行切割和隔离，而是追求利益兼容、成果共享，包括追求环境利益与经济利益并行不悖。政府引导和推行环境增益性生产生活方式能够进一步发挥水源地的资源优势，实现“绿水青山”与“金山银山”的转化互生。

2.3 行政管理未发挥集中控制优势

包容性发展的基本义理反对将公共产品装在保险箱中，排除公民使用，而是要实现全社会对资源的公平、有序、合理与可持续利用。然而，在利益关系相互啮合的场景中，无论是公民还是公权力机关都会面临机会主义行事方法的强烈诱惑。为避免投机行事的风险，政府集中控制可以调整秩序，优化资源配置，但是实现最优均衡的前提条件是“信息准确、监督能力强、制裁可靠有效以及行政费用为零”[13]。不具备完全条件会导致政府误判资源承载力和环境容量，处罚失当以至于放纵了过度使用资源的行为或制裁了合理使用资源的行为。搜集信息、准确监督、制裁可靠及低成本行政都要求由一个精简的行政机构作为单一责任主体，饮用水水源保护区作为一个整体管理对象，行政机关的层级架构和职权分割不宜复杂。防治污染时考评标准往往会确切到“最后的几家企业”或者“最后百分之十的污染物”，当政府机构认为生产生活行为带来了污染，就会颁布越来越严格的标准——例如坚决取缔水源地企业或对人居痕迹彻底清除，这种行政行为会导致高昂的成本，在安全管控上却无法获得明显的额外收益[14]，管理效果亦不可持续。饮用水水源保护区的行政管理长期存在部门职能交叉和条块分割问题，违反政府集中控制原理，进一步增加了标准过多和处罚失当的风险，不能保障法律实施效果。

环境基本公共服务是带有“外溢性”的公共产品，河流、湖泊、土地等要素相互联系并有流动性，无论是资源价值还是污染原因都会产生区域性外溢，如果立法对执法权分配混乱，就会刺激政府部门的自利性，只对边界内的事务负责。多部门参与会产生更多“搭便车”行为而不会产生更多服务，不利于提升环境治理的主动性。当前饮用水水源保护区由国土资源、环境保护、住房和城乡建设、农业、水利等行政机关分别管理某种要素。立法对执法权分配的混乱具体表现在两方面：首先，相同位阶的法律规范对同一行为的执法权分配不同，包括分配给不同位阶的行政机关和位阶相同的不同行政机关。矛盾最突出的是水行政主管部门和环境保护主管部门，卫生计生主管部门与之也存在一定冲突。例如拆除排污口的强制执行权与罚款权，《水法》第67条将其赋予县级以上人民政府，《水污染防治法》第75条将其赋予县级以上人民政府环境保护主管部门，《水污染防治法》第84条根据排污口位置、经哪个部门审批，将执法权一分为三，分别由县级以上人民政府、环境保护主管部门、水行政主管部门或流域管理机构行使，造成执法分歧。根据我国宪法和法律规定，执法体系中政府和政府工作部门存在位阶差别，同时赋予两者执法权，难以保证部门独立性。第二，不同位阶的法律规范对同一行为的执法权分配不一致，涉嫌违法立法。不同部门都希望借由立法实现执法权最大化，会利用不同角度的表述设置实质相同的行政处罚。例如，《生活饮用水卫生监督管理办法》规定，饮用水水源保护区内污染设施由卫生计生主管部门罚款。执法权分配混乱是部门主义的后遗症，这种非合作性博弈降低了中央治理水源地政策的效力。包容性发展对基础公共服务的要求是充分而简单易得，要保障经济社会活动的低成本和持续性，“进而影响国民创业和发展的积极性，影响整个国家总体发展水平和就业机会的多少”[15]。无论从行政效率、执法效果还是社会影响考虑，改革饮用水水源保护区多部门执法都势在必行。值得注意的是，在国务院最新机构改革方案中，水源地部分执法权与管理权统一，如水利部编制水功能区划、排污口设置和管理等职责划归生态环境部，但是行政审批权并未统一，如建设项目审批部门为住建部门或水利部门。

3 包容性发展概念对饮用水水源保护区治理的路径启发

包容性发展是把“经济增长过程和结果有机统一内嵌的经济社会协调发展模式”[16]，既指明了改革发展的目的，也提供了手段和路径。包容性发展要求社会各主体在资源利用和分配过程中通过公平程序与友好合作达到私人利益、集体利益和社会公共利益的多向兼容，配置资源时必须将环境质量要求融入到经济社会行为中，使人与自然互利共生。包容性發展是社会治理模式的创新，如前所述，其逻辑起点在于全民覆盖性以减少机会不平等，着力点是创新经济发展模式以制造更多机会，保障机制是完善民主程序来实现分配公平，即实现多元利益主体在改革发展中的机会平等、程序正当和利益共享[17]。发展主体的非排他性对公平配置资源起决定性作用，包容性发展不提倡为达成个别行政目标而制定狭窄的考评标准，将人与自然隔离的保护方法实际上否认了人类行为绿色转化的可能性，排斥了发展个体。政府要改变将饮用水作为纯公共产品提供的思路，包容性发展不仅要求将丰富的自然资源转化为发展动力，更要向前、向后延长产业链，将资源价值锁入地区发展过程，使发展成果辐射更多人和地区。体制上要“正确估量政府治理权能，通过简政放权和改革结构”分散治理压力，激发社会活力，建构“政府-市场-社会”的三维次级治理体系[18]。包容性发展为饮用水水源保护区突破当前困境提供了崭新思路，可以促使其从传统的“命令-执行”型管理方式向新的“合作-服务”型治理方式转变。具体路径启发如下。

3.1 扩大水源地特征的关注范围

饮用水水源保护区制度应当关注更多个性化特征，包括地质水文和人居文化特征。自然特征塑造了特定的耕作方式和农业技巧，地域差别很大。人居习惯包括生产方式，是经过人与自然、人与人协商的实践组成部分，对生态和社会环境都具有不断的适应性。单一化标准体系必然牺牲这种天然的、微妙的弹性和适应性。当前环境和水质量的参考框架过于狭窄，管道式观察方法使人与自然间联系被遗忘了，实用主义话语体系中制定的标准让作为生态系统存在的水源地“消失”了，取而代之的是追求管控效率的经济资源。以技术标准冻结生态过程，要求各类水源地机械地适应一种模式，试图打造无人干预的取水环境，缺乏科学性和经济性。绿色经济、循环经济等经济成长方式也需要法律预留空间。饮用水水源保护区制度要避免僵化和不适应，基于个性化特征制定地方水质和保护区环境质量标准符合包容性发展的要求。

3.2 正视和鼓励环境增益性行为

包容性发展旨在建立机会平等、合作友好的社会发展方式，将人与生态环境的良性互生嵌入到物化层面的经济增长中。认知实践的专业程度提升，构想和执行问题解决方案的可能性就越高[19]，作为秩序生成者和维护者的法律制度应当尊重科学规律。共生理论证明人与环境的关系密不可分，通过有目的的调节完全可以实现良性互动。饮用水水源保护区无碍于公共利益的生产生活行为，可以对生态环境带来增益性效果，承认和鼓励这类行为也能够避免公权力对土地的永久占有或因过分管制降低土地价值[20]。包容性发展强调的机会平等需要个人提升参与经济生活的能力，通过环境增益性行为形成农副产业、娱乐观光产业等是当地居民和企业把握经济机会的重要途径，并且能够辐射惠及更多人群。建立环境增益性行为的识别和评价体系是当前保护区急需的公共服务，通过核算取用自然资本和提供生态服务的价值，可以定量表达绿色包容性发展的贡献。而实行居民搬迁、关停企业等一刀切式的执法，以臆想代替实验会产生一系列次生效果，对错误认知的修补和确证过程又是耗资不菲的，违反法律的理性与经济原则。

3.3 单一行政主体和多中心合作治理的配合

包容性发展呼唤高效率的行政管理和服务机构。集中化的行政组织采用无争议的标准和精细化方法完成统一的治理目标，有助于形成一以贯之的责任体系，也便于集中知识经验，对环境的适应能力强，使行政结果更具稳定性和权威性。因此，饮用水水源保护区应果断执起奥卡姆剃刀进行机构精简[21]，向单一行政主体发展，突破当前“九龙治水”的执法困局。但是，行政权带有扩张性和一定的民意绝缘性，“政府直控型”治理模式不能从公民心理层面激发行为的主动性[22]，公众参与环境治理不仅能够避免政府调控失灵和权力滥用问题，而且能够调动其主体能动性、责任感和创造力。公共管理的“多中心”理论证明了自发秩序的合理性，是对上下级指挥秩序的补充完善。“在多中心秩序中，虽然各主体的利益追求各异，但仍然能够通过规则限制彼此而达到和谐共存”[23]“各种法律命令的形成，是基于生活的实际需要及其评价，而不是基于被设计出来的一般概念的观念”[24]。多中心合作治理下统治压力不会随着机构规模的扩大而增加，反而因为相互制约维持着压力稳定，还可以将各层次的利益需求和规则合并，形成关键决策。单一行政主体与多中心合作治理是“体”与“翼”的关系，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出“坚持政府主导，多方参与”，政府在公共事物上发挥管理、监督、投资等方面的主体作用，社会组织、企业、居民探索“公益治理、社区治理、共同治理”等保护方式。两者配合能够提高行政效率，降低权力失控或寻租风险，使行政机关减少在既定机构和边界内的决策失误，进一步激发公民在水资源保护中的“主人翁精神”，发挥创造力。

4 饮用水水源保护区制度的调整策略

根据上述在包容性发展概念指导下对饮用水水源保护区制度的分析和解构，建议从以下几个方面对该制度进行补充完善，以期突破当前治理困境，优化实施效果。

4.1 建立体现水源地个性特征的标准体系

饮用水水源保护区标准体系应当包括环境质量标准和水质标准，环境质量标准是指保护区自然环境和人类活动所应达到的要求，应当增加个性特征的融合与适用，水质标准用于维持水源地生态功能和饮水安全，应当注重规范的统一性。个性特征体现在自然和人文两方面，根据《饮用水水源保护区划分技术规范》，三大类十几种水源地具备不同的地质水文和人居文化特征。因此，建议由地方制定饮用水水源保护区环境质量标准并根据实际情况做出差别化要求，如保护区分级标准、开发和建设规划、行为限制、环境容量和排污限制等，在水质达标的基础上增加对居民生产生活习惯的考量和接纳。美国清洁水法（Clean Water Act）和生活饮用水安全法（Safe Drinking Water Act）规定各州水环境的最低要求，各州必须针对各自的水源地制定法规和保护计划[25]，并基于水源地对污染物的易感性和生态脆弱程度调整治理政策。治理的有效性评估不仅包括水的生物、化学成分监测结果和物理环境健康水平，还包括居民健康和社会经济指标。“美国对饮用水水质标准实行滚动更新制度——污染物候选清单（CCL），定期对管制的污染物进行更新”[26]。根据地区经济差异、地质水文特征、污染物特点，饮用水水源保护区制度立法应更多地关注经济、社会、人文等环境外围联动因素，鼓励制定区域个性化标准以提高决策的科学性与针对性。

另外，标准体系必须维持形式与内容统一，这体现在发布部门、时效性和水质检测三个方面。水质标准应当尽量保持由同一级别行政部门发布。鉴于立法机关工作规则，各类标准的制定时间相差不宜超过五年，当前适用的《地表水环境质量标准》和《生活饮用水卫生标准》分别制定于2002年和2006年，与2017年制定的《地下水质量标准》、2018年制定的《城镇供水水质标准检验方法》相距久远，需要盡快修订整合。饮用水加入了人类无差别劳动并进行售卖，是一种特殊的商品。其生产过程大致分为水源地采集、水厂加工和管网运输三个环节，目前这三个环节的水质检测分别属于水务部门、水厂和住房城乡建设部门。而基层实际具备水质检验能力的往往只有卫生健康部门，其他部门需要向其送检样品。因此，根据城乡居民安全饮水的需要和地方实际情况，应当由卫生健康部门发布和适用统一的饮用水卫生标准，作为水质最高要求。

4.2 以行为清单为基础进行补偿和奖励

人类行为作为饮用水水源保护区行政管理的对象，根据自然资本与生态服务价值的取用产出比可分为环境增益性和环境损益性行为，行政管理应当容忍环境无损性行为，鼓励环境增益性行为并惩处环境损益性行为。政府部门应当根据调研和环境影响评价程序，拟定保护区行为清单作为奖惩依据。目前，饮用水水源保护区主要依据《水污染防治法》采取“命令-禁止”方式处理问题，缺少以“倡导-奖励”方式对待环境增益性行为，即只有行为负面清单而没有行为正面清单。正面清单可以有效防止政府基层陷入“一刀切”执法的泥淖，维持土地的合理利用价值，提升治理效率和效果。按照用途不同，保护区土地一般分为林地、耕地、种植园、宅基地和水源地，耕地和种植园进行农业生产，林地实行经济林抚育经营，居民在宅基地生活，水源地开展渔业养殖和采水。在水资源紧缺的地区要区分用水的先后次序，优先保障生态流量[27]，明确列举禁止、限制和鼓励行为来调整用水权。生态农业和产品水加工均应受鼓励，它们将自然财富转化为制成品财富的过程延伸了基础部门与其他经济部门的联系，将资源采掘利益留在本地并辐射更多人群，提高了产业附加值，有助于探索人与人、人与自然包容和谐的发展方式。

在行为清单的指导下，行政补偿和行政奖励须根据居民实际需求加以丰富。行政补偿是基于公共负担平等的原则[28]，对因公益承受特别负担的私人予以充分补偿，体现了法制对私人权益尤其是财产权益的保障[29]。但是，饮用水水源保护区的法律法规对此语焉不详，仅有《水土保持法》第31条和《水污染防治法》第8条略有提及。国务院已将制定生态补偿条例列入立法计划，并在多地展开试点，发改委对湖北、广东也进行了调研。面对资金缺口最大的搬迁问题，建议由中央财政专项支付补偿费用，减轻地方财政压力。有条件的地方可以与居民签订土地代管协议，由政府进行土地生态养护而不改变其权属。保护区行政奖励的形式单一并缺少长效利益刺激，表扬、授予荣誉称号、发放奖品等措施作用甚微。新型奖励形式如集中式饮用水管网入户优惠、用电优惠，授予居民参与合作管理的优先资格等，更具有吸引力。办理搬迁保险、给予搬迁户适龄学童入学优先资格、给搬迁老人敬老院入院优惠等社会福利，可以作为长效利益刺激形式。

4.3 逐步向单一行政管理主体过渡

在普遍流行的社会规范体系下排除对公权力行使机制的讨论是没有意义的，法制的职责之一在于对政府权力分配和科层结构进行理性的设计。制度体系运行效率和效果不在于复杂的构建，而在于直接适应性。我国正在经历新一轮大部制改革，正是为了提升国家行政机关的综合管理与协调能力，增加制度体系对社会实践的适应性。《水法》《水污染防治法》《水土保持法》作为饮用水水源保护区制度的法律支撑，应结合部门改革尽快调整。同一位阶的法律法规必须消除矛盾、重复的权力分配，进行自上而下的体系化修改，减少地方立法做无用功。

保护区行政管理应当以水行政主管部门为单一主体，突破部门主义桎梏。考虑到基层实际情况，仍需渐进地收纳整理行政职权。首先，建议集中和扩大水行政主管部门在一级保护区的职权，赋予其监管和处罚一切污染行为的权力，并对一级保护区达标建设负主要责任。第二，建议生态环境部门执掌二级保护区和准保护区建设，包括治理工业、农业面源污染，并对达标建设负主要责任。第三，住建部门作为制水企业的主管部门，应单独对水厂运营、管网维护负责。卫生健康部门作为基层实际拥有监测能力的部门，地方政府应当秉承节约、高效、便捷的行政原则，建立统一水质检测平台并共享信息，避免重复检测。为避免行政部门互相“甩锅”推卸责任，河长、湖长应当由地级市以上行政首长担任，并赋予执法部门一定的“行动豁免权”。例如，面对具有行政级别的国有企业，地方环保局可否实施强制措施？县级水务局、环保局实施行政处罚需要请示地市级领导，公众能否期待它阻止有污染的招商引资项目？因此，立法应当保障执法部门应急决策的独立性。部门职权分配能否协调统一，对饮用水水源保护区的行政管理效果具有关键性影响。

4.4 构建立体监督追责体系

构建饮用水水源保护区立体监督追责体系，需要从内、外两方面着手（见图2）。内部监督主要指基于行政隶属关系产生的层级监督。自2016年11月起，河长制成为保护区层级监督的主要方式。河长的行政级别直接影响内部监督效力，为防止地方惰政与包庇现象，由国务院生态环境部牵头的环保督查行动就是一种重要补充。但是，环保督查行动依据的《环境保护督查方案（试行）》属于党内规范，尚未进行立法确认，监督效力不稳。为促进督查向整个行政系统“督政”转变，由经验性、政策性制度向长效性、法律性制度转变，必须明确督查结果的法律责任承担问题。为增强环保督查行动的威慑力，建议以立法确认地方党委和政府负责人共同承担环境责任，并将督查结果作为公务员绩效考核和选拔任用的标准，防止地方以造假、漠视的方法应付、对抗整改。

环保督查作为事后监察和督饬，实施成本较高[30]，因而需要全时性的外部监督加以回护。首先，各级人大应当成立或指派专门委员会监督饮用水水源保护区日常工作。除制定年度检查计划、听取报告、开座谈会外，更要采取实地暗访、随机抽查、调查问卷等工作形式。重庆奉节县、南川区制定《人大常委会监督问责办法》的经验值得在全国推广。第二，加大司法监督力度，善用环境公益诉讼。2018年5月江西省贵溪市检察院向市交通运输局发出行政公益诉讼诉前检察建议书，建议其依法取缔不符合《饮用水水源保护区域划分技术规范》的渡口，山西省人民检察院制定了《开展饮用水水源保护区污染防治公益诉讼专项活动实施方案》。省高院挂牌督办、检察长直接办案、干警巡查、有奖举报等制度已经积累了丰富的实践经验。第三，重视民主监督，落实举报奖励和回访制度。媒体监督对于政府依法行使公权力和公民履行环境保护义务具有双向监督功能，“信息公开”不能够满足公民的知情权和监督权，政府部门应当尊重新闻媒体的采访权，无正当利由不得拒绝。对公民以自媒体曝光的违法问题，应当依程序尽快处理并向社会反馈结果，对举报属实的公民给予行政奖励。

4.5 设立饮用水水源保护区管理委员会

政府与公民合作管理公共生活，是政治国家与公民社会的最佳状态[31]。现代社会发展再次向政府提出了“善治”要求，善治是通过政府与公民建立公共事务合作管理关系，促进公共利益最大化的社会管理过程。党的十九大报告提出推进协商民主广泛、多层和制度化的发展，中共中央办公厅、国务院发布的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》和《建立国家公园体制总体方案》都提出构建“协同管理机制”和“協议保护等多元化保护机制”，鼓励社会力量参与公共事务的管理。纽约水源地备忘录（New York City Watershed Memorandum of Agreement）规定纽约水源地由非营利性社会组织管理，政府、社会公众组成管理委员会监督其工作。俄国联邦政府要求地方政府制定水资源管理目标和规划书，必须包括与企业、居民的合作治理[32]。我国饮用水水源保护区制度应当借鉴其经验，赋予当地居民一定的决策和管理权限，吸纳其加入饮用水水源保护区管理委员会。饮用水水源保护区管理委员会的成员结构应当多元化，可以吸纳本地居民和企业代表、社会公益组织和专家学者。委员会职能包括对话协商、协助管理和决策咨询等，应致力于帮助法律政策落地，维护居民权益并消解各方利益冲突。

首先，管理委员会对话协商职能主要针对保护区划定问题。根据《水污染防治法》规定，划定保护区由县市级人民政府提出方案，报省级人民政府批准。联合国《本土居民权利宣言》草案宣导本土居民除了拥有自我处置财产、享有传统生活方式等基本权利以外，还拥有对土地采取行动之前获得预告并征得其同意的权利。饮用水水源保护区的划定程序缺少对当地居民的预告通知和意见采集，致其无法适时安排转移生产生活，较难接受补偿条件。委员会则能提前介入，建立政府和居民的对话平台。其次，管理委员会能够以协助管理方式对保护区进行日常监管。饮用水水源保护区往往面积较大，公权力监管力量薄弱。吸纳当地居民加入保护区日常巡视、垃圾处理和绿化工程，也能解决部分群众的生计问题。从正向作用力看，协助管理落实了公民环境行动权，增加了公民对权力行使的理解与支持，降低了行政成本。从反向作用力看，协助管理加强了对政府行政的监督和制约，提高了行政效率。第三，管理委员会的咨询建议有助于提高政府决策的科学性。居民可以利用本土经验向行政机关提供污染防治建议，利用人际关系帮助法律政策落实，将大家普遍关心的问题及时反馈于行政机关。多元主体参与建立的饮用水水源保护区管理委员会不仅可以妥善、及时地处理各方利益矛盾，也能够将热心公益的个人与组织纳入保护区建设工作中，必将推动饮用水水源保护区制度向更加民主、包容的方向发展。（编辑：李 琪）

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