我国高校学生申诉制度的反思和完善

2020-07-14龚淑慧

西部学刊 2020年9期

摘要：高校设立学生申诉制度是尊重和保护学生的权利，贯彻依法治校理念和提高学校管理水平的重要体现。然而，反思当前的学生申诉制度，学生申诉委员会的性质较为模糊，人员组成不够广泛，对于重大处分决定缺乏必要的听证程序。因此，完善学生申诉制度首先要明确学生申诉委员会中立的地位，其次要建立主体多元化的監督平台，对于申诉案件繁简分流，涉及教育权的要适用听证程序。只有将学生申诉制度的运行与学生权益的保护结合起来，才能在实现高校自主权的同时，保障学生的权益不受侵害，从而形成良好的高校自治体系。

关键词：学生权利;申诉制度;正当程序

中图分类号：D922.16 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2020）09-0068-04

坚持依法治国，建设法治国家，把法治贯彻到社会的各个方面，是实现法治强国的重要手段。高校作为科学研究和学术创新的重要场所，依法治校是应有之义。依法治校，不仅是依法管理学校，依法管理学生，更是依法管理教育者和管理者。学生作为高校主力军之一，依法管理学生，严谨处理学生的违规行为，保障学生的基本权利，给予充分的权利救济是依法治校的表现形式。学生申诉制度是高校学生实现权利救济的重要通道，但它不是纸上制度，要落实到实际工作中，因此细化和完善学生申诉制度的正当程序势在必行，从而为打造良好的校园环境和教育氛围创造条件，促进高校实现从管理者到“管理者和服务者”的转变。

一、高校设立学生申诉制度的必要性

高校学生申诉制度的核心是学生的申诉权，申诉权包括救济权和监督权。广义的申诉权包括校内申诉权和校外申诉权，校内申诉权仅在校园内进行，不涉及有关教育部门和司法机关，校外申诉权包括教育部门和司法机关。从诉讼角度来看，也可以将其看作是诉讼意义上的申诉权、非诉讼意义上的申诉权。非诉讼意义上的申诉权还包括学生向教育部门申请复议的权利。本文主要讨论的是校内申诉权，即学生在高校学习或者生活时，因违反学校管理规定，学校对其学分、学位、学籍以及有关受教权的处理决定，还包含学生的其他正当权益在受到教职工和高校的侵害时，通过学生申诉委员会申诉，请求校方重新作出处理决定的权利。在高校自主权日益发达的今天，校内申诉权的作用不言而喻，围绕学生申诉权的申诉制度由此展开，学生申诉制度日益发展完善。因此，保障学生的申诉权，发挥学生申诉制度的作用是立法的内在价值追求，也是高校自主权规范运行、依法治校的重要表现之一。

（一）尊重和保护学生的权利

学生作为独立个体在高校学习和生活，具有一定的权利自由和义务的约束。高校作为独立的法人，拥有高度的自治权，有权制定相关管理规定来约束学生、管理学校。当学生违反学校管理规定时，必然会受到学校规章制度的约束，此时学生享有的权利和学校管理秩序会发生冲突。在这个过程中，学校会对学生作出相应的警告、处分等。学生作为相对弱势的一方，其权利理应得到尊重和保护，通过建立学生申诉制度保障学生申诉权，以实现维护学生权利的目标。对于学校的处分决定，在不能通过司法途径完全救济时，学生申诉制度作为一个沟通的桥梁，把学生和学校放在一个平台上，双方进行沟通和斡旋，从而实现两种力量的相对均衡，真正做到尊重和保护学生的权利。

（二）提高学校管理水平

学生申诉制度涉及学生的日常生活、学分、学位以及考试等相关内容。当学生因为学分、考试以及学位的颁发等问题与学校发生纠纷时，完善的申诉制度就会为这些纠纷的解决提供方便，提高纠纷解决的效率。学校的管理不仅要科学，还需要民主，学生申诉制度是民主的重要体现，能更好地化解纠纷，解决矛盾，同时更有利于引导学生使用正确的方式解决问题，从而利于学校人才的培养和管理水平的提高。

（三）贯彻依法治校理念的重要体现

依法治国在高校的体现就是依法治校，依法治校要求学校在管理过程中要遵循法律优先和法律保留的原则，对于上位法规定的权限不得逾越，同时作为法律绝对保留的事项，不得制定学校管理规定来规范。依法治校也要求学校在对学生做出处分行为时，要遵循比例原则，合目的性和最小损害性。对学生做出的处分行为要充分考虑学生的处境，不能为处罚而处罚，既要尊重学生的实体权利，更要尊重学生的程序权利，在可以采取的各种方式中，选择一种适当而且对学生损害最小的处罚方式。 “学生是公民，公民享有诉权，学生的诉权也应得到尊重，违法乱纪行为不应得到张扬。学生是依法治校的主体，但不是单一主体，学校管理者和教育者也是依法治校的主体。”

二、高校学生申诉制度适用的范围与程序

（一）学生申诉制度的法律规定

根据 2017 年修订的《高等学校学生管理规定》，学生申诉制度的适用范围是：学生义务，学籍管理、学校秩序和课外活动，学校的奖励处分等。学籍管理涉及入学注册、成绩考核与记录、换专业、换学校、休学和复学、退学、毕业和结业以及学位证书的管理。学生因为上述事项与学校发生纠纷时，对处理或者处分决定不服时可以行使申诉权。从这个规定可看出，申诉制度的适用范围很广泛，几乎涵盖学生在校内的受教育整个过程，对学生权益的保护较为全面。

（二）学生申诉委员会的角色定位

在《高等教育管理规定》中指出：“学校应专门设立学生申诉处理委员会，接受并处理学生对处理或者处分决定不服提起的申诉。学生申诉处理委员会的组成包括多方主体，应吸纳学校负责人、師生代表、法律专家以及教育界专家等。学校应根据教育管理规定、学校实际情况，制定适合本校学生申诉的具体细则和办法，给予必要条件支持，促进学生申诉得到、公正的处理。”根据规定，高校应当成立学生申诉委员会，并且吸纳学生代表、校方代表和没有利害关系的第三方法律或者教育专家。虽然该规定说明了学生申诉委员会的组成人员，但是具体的代表人数没有详细的规定，比较粗略，这个就需要根据高校的管理细则加以规范。

学生申诉委员会作为一个解决纠纷的平台，理论上说是公正的，对校方和学生都应公平对待。但是反观学生申诉委员会的人员组成，包括学生代表、教师代表、校方负责人、部门负责人、教育专家和法律专家。这些人员中，站在学生一方的表面上看只有学生代表，其余的要么是学校的管理人员，要么就是专家。而学生代表代表的就一定是申诉学生的利益吗？况且申诉委员会的组成人员多是学校管理人员、部门负责人或者学校法律部门的人。该规定说的是“可以”聘请外部的教育专家、法律专家，也并未表明聘请外部专家是学生还是高校的权利，同时，高校在办理学生申诉的过程中，学校没有聘请外部的教育、法律专家，学生是否可以要求学校聘请，以保证学生申诉委员会更加公正？从这些疑问可以看出，在学

生申诉制度上，学生仍是处于相对弱势的地位。在《高等学校学生管理规定》中还指出：“学生申诉

处理委员会复查之后，如果认为做出处理或者处分的事实、依据、程序等存在不当，可以作出相应的建议，包括不限于给予撤销或变更的复查意见，并要求相关职能部门重新调查研究，再次提交校长办公会或者专门会议作出决定。”学生申诉委员会复查之后，认为处理或者处分决定存在不当时，可以提出意见，并不能直接撤销或者变更改变决定，需要重新提交校长办公会作出决定。申诉委员会是学生与校方的中间机构，理应做到公平复查。这条规定，对学生申诉委员会的定位有些模糊，且独立性、公平性有待考量，这个委员会是附属于学校校长高等学校办公会的机构，还是独立的解决校内纠纷的机构？

（三）学生申诉遵守的程序

《高等学校学生管理规定》指出：学生在收到校方的决定书之后的 10 天内，不服决定的，可以向学生申诉委员会提起申诉，并且申诉委员会在 15 日内作出复查结论，最多可以延长至 30 天。学生对复查意见有异议的，可在接到复查决定书之日起 15 天内，向学校所在地的省级教育行政部门提出申诉。学生需要经过校内申诉前置程序，只有在不服校内复查决定时，才能申请校外申诉，校外申诉在 30 日内作出决定。申诉程序在时间上是快速便捷的，这种校内申诉前置的方法，让高校和学生之间的管理纠纷先内部协商解决，给双方沟通的机会和时间，能内部处理的就处理完毕，节省学生申诉成本;不能解决的，行使校外申诉，程序在设计上比较理性科学。

三、高校学生申诉制度存在的瑕疵

（一）学生申诉委员会的性质较为模糊

由于没有明确学生申诉委员会的性质，在实际操作中，部分学校的申诉委员会并不是一个中立的机构，常常设置在学校的办公室之下，负责学生的日常管理工作。如上海某高校的申诉管理规定：“申诉处理委员会由 5-7 名人员组成，数量为单数，由学校办公室负责人、相关职能部门负责人、师生代表、本校法律事务人员组成。学校办公室负责人兼任申诉处理委员会主任。在学校办公室下设学生申诉委员会，负责处理学生申诉工作。”这个管理规定明确了申诉处理委员会的人数为 5 至 7 人，细化了高等学校学生管理规定对人数的规定，但是对于申诉委员会的性质仍没有作出说明，其设立在学校办公室，而且学校办公室的负责人作为申诉处理委员会的主任，让人潜意识就认为申诉委员会是和学校站在同一边，而不是作为中立的机构。从主体上看，学生申诉委员会大部分成员是学校的工作人员，其考量的利益很难说不站在学校的立场上，而仅有的学生代表也不能保证为申诉学生的权利考虑。这个申诉委员会的组成人员不能达到公平、中立的地位，更不能做到很好地为学生考虑令人疑惑。学生代表的人数是不是应该多一些呢？学生申诉委员会，从本质上说就是为学生服务，处理学生的申诉，达到救济的目的，这些疑问都使得申诉委员会的性质模糊，地位不够中立。

（二）申诉委员会的人员组成不够广泛

从《高等教育管理规定》来看，申诉委员会的组成人员不够广泛。某校申诉委：“学生申诉处理委员会由学校主管校领导、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。设主任一名，委员若干。主任由学校主管校领导担任，委员由职能部门负责人、师生代表担任。”从该规定中可看出，该校把保卫处吸纳进申诉委员会，与前文的高校略有不同，但是整体上还是只有校内人员。学生申诉委员会在公平公正程度上，还有待加强。申诉制度的良好运行，必然要接受监督，需要接受来自于社会组织和公众的监督。学生申诉委员会的人员主要来自于学校，比较单一。既然要接受监督，在学生申诉委员会中应加入校外的个人或者社会组织，以此来达到受监督的目的，从而更具合理性和科学性。

（三）对于重大处分决定缺乏必要的听证程序

在《高等学校学生管理规定》中，对于某些教育权利的剥夺，比如开除学籍、不颁发学位学历证书等，没有规定听证程序。在《宪法》《教育法》以及《高等教育法》中都明确规定学生有受教育的权利，如果由于学生因为违反学校的管理规定被开除学籍或剥夺受教育的权利，那么在作出处理决定时是不是应该更加慎重，让学生有陈述和申辩的权利，而听证程序能较大保障学生的权利。但是在我国《高等学校学生管理规定》中，听证程序却没有明确规定。比如，在美国的高校学生申诉制度中，听证权利作为一项重要的程序权利。上海某大学申诉管理规定：“申诉受理时，应同时询问申诉人是否申请听证。申诉人申请听证的，应该按照听证相关规定组织申诉复查。”这个规定表明，只要学生提交申诉书之后，申诉委员会有义务询问学生是否申请听证，以最大程度上保障学生的听证权利，只要学生提出申请听证的请求，委员会应按照听证规定组织申诉复查。在法律上，行为人得为自己的行为陈述和申辩，听证程序为学生陈述和申辩提供了应有的机会和权利。正当程序虽然不能保证结果一定公正，但是却保障了申诉学生的权利。程序正义也是实质正义的一部分，应当得到重视。

四、完善高校学生申诉制度的建议

（一）明确学生申诉委员会的中立地位

学生申诉委员会处理申诉案件，应当作为一个中立的办事机构，不偏不倚，做到裁决过程和结果公平公正。 “美国高校的学生违纪处理办事机构（人员）有三种类型，其一是临时性的裁判机构，其二是与学生管理规定相关的常设机构，其三是校内专门部门的管理人员。”在美国，临时性裁判机构是申诉处理的核心机构，居中调查和裁判;常设的固定机构负责日常工作的执行;专门管理人员辅助决策与执行。三个机构各司其职，相互配合。但是从上文中两所高校申诉委员会人员组成来看，行政化的色彩比较浓厚，委员会的中立性不明显，难以发挥该机构的申诉价值。反观现实，不只是这两所高校，全国其他地方高校的学生申诉也存在这些问题。学生申诉委员会只有具有中立性，它的审查结果才具有公平、公正性和可接受性，具备这些特性，学生以及学生家长才会被说服，从而推进学生申诉工作的開展。促进学生申诉在校内解决，不仅发挥了校内申诉机构的功能价值，同时也说明高校自我治理水平比较高，依法治校贯彻落实到位。高校拥有自治权，学生工作的开展需要行使自治权，但是自治权要在法律范围内行使，学校的管理工作要顺利进行，对学生权益的保障也必不可少，因此学生申诉委员会的中立性地位亟待确立。

学生申诉委员会的中立性，要体现在人员组成和人数确定上。在人员组成上，仅仅是校内人员是不够的，还应吸纳相应社会组织成员，以及其他的社会公众，要避免委员会组成人员绝大部分来自高校行政管理部门。在组织形式上应属于非常设机构，因为不同学生申诉，涉及的管理部门人员以及师生代表不同，应根据实际情况，对组成人员进行更换。申诉委员会的主任应该是固定的，但是其他专门职责的管理人员、法律和教育专家应该是轮换的，师生代表也是按申诉对象予以更换的。在人数上实行单数较为合理，便于审查结果的表决通过。教师代表以及学生代表的人数应该予以增加，因为相较于学校管理部门人员，教师和其他学生对申诉学生的关注和了解较多，平时经常沟通交流和学习。管理部门人员对学校规定比较熟悉，但是对学生本人并不了解和熟悉，表决的结果可能不利于申诉学生，部门管理人员严重的可能还会为维护学校管理秩序，为减少对自己工作的影响，置学生权益保护于不顾，作出对学生不公平甚至损害其权利的表决。另外，申诉委员会只有提出建议的权利，真正做决定的还是学校办公室，申诉委员会只是实际作用很小的中间机构，要让这个中间结构充分实现学生的申诉权，适当赋予机构权力是合理的，学校最终的决定如果和申诉委员会的表决结果完全相悖，或者差别特别大，学生可以实行校内复议，这时申诉委员会有再次调查的权利，从而使学校和学生对最终的处理决定达到满意的程度。

（二）建立主体多元化的监督平台

任何制度的良好运行都离不开监督，学生申诉制度也不例外。有效的监督使学生的申诉权落到实处，也有利于增强申诉委员会的客观性和学校处理决定的合理合法性。多元化的监督主体是实现有效监督的途径之一。笔者认为，要在学生申诉委员会中适当增加社会组织的人员，明确学生代表、校方代表、专业人士以及社会组织的人员比例，从而提高学生申诉委员会的专业性和广泛性。特别是老师和学生参与的比例应该予以扩大，广泛参与，多方监督，相应的社会组织也应参与进来。同时对于涉及学位授予、教育权等重大问题，学生的家长应参与申诉委员会。同时，对需要帮助的学生予以法律援助，切实保护学生的权益。当学生请求法律援助时，高校应及时给予回应，本校的法律顾问不得担任学生的法律援助律师，学校可帮助学生确定法律援助中心，但是学校不得干涉学生对援助律师的选择。参与申诉程序的人员中实行回避原则，与申诉学生有利害关系的老师、学生以及部门管理人员不得参加。发挥社会公众的监督作用，对参与申诉的人员名单，适用的法律规定、大学章程以及相关的学生管理规定，申诉的流程，以及是否举行了听证等内容都应该在学校公告栏或者校方网站公开，但是涉及学生隐私的，不应当公开。

（三）申诉案件繁简分流，涉及教育权的适用听证程序

案件繁简分流，分为适用一般程序和简易程序，不仅在行政诉讼法，在行政处罚法也有体现，目的在节约司法、执法资源，提高效率。因此，对于警告、记过等不涉及教育权的剥夺、颁发学位证等行为，学生申诉委员会可以不适用听证程序。对于适用书面审查的行为，应当询问当事人，查证相关事实等方式，处理学生的申诉，并送达申诉复查意见。但是涉及开除学籍、劝退等涉及教育权的申诉，不论学生是否提出听证的要求，高校都应该举行听证，听取多方意见。听证应吸收学生代表、学校管理人员、教师代表、宿管处、保卫处以及一些社会组织（大学生组织），必要的时候，申诉学生的家属也应到场，各自发表意见，更重要的是申诉学生本人自己的陈述和申辩。申诉听证程序遵循案卷排他原则，参与听证会的人员意见都应记录在案，申诉委员会根据记录在案的意见作出复查意见。

五、结语

高校学生申诉制度在 2017 年高校学生管理规定修改后，一些学者掀起讨论的热潮。不管怎么说，新规定较

之前的规定更细化，也更具有操作性，对学生权益保护方面也有比较明显的提高。但是对于申诉委员会的性质以及听证程序，仍没有详细的规定。值得肯定的是，某些高校在学生申诉管理规定中明确了听证程序。高校学生权益的保护，随着时代的发展，内涵也更加丰富。相信学生申诉制度的运行与学生权益的保护会越来越贴切，在实现高校自主权的同时，保障学生的合法权益不受侵害，从而形成良性高校自治体系。

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