浅析法治社会建设背景下的全民守法

摘要：全民守法是科学立法、严格执法、公正司法的落脚点和归宿，也是全面依法治国的高级目标。推进全 民守法是法治社会建设的客观要求，其内涵主要体现为信仰法律、了解法律、自觉守法、主动用法、积极护法五个 层次的要求。推进全民守法的路径就是要清醒认识当前我国守法现状，充分重视和运用影响守法的多元要素， 由改变社会的行动逻辑入手去构建循法而行的法治社会。

关键词：法治社会;依法治国;全民守法

中图分类号：D920.0          文献标识码：A          文章编号：CN61-1487-（2020）09-0065-03

一、全民守法的提出：法治社会建设客观要求关注守 法问题

2012 年，党的十八大报告指出：“法治是治国理政的 基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民 守法，坚持法律面前人人平等，保證有法必依、执法必严、 违法必究。”[1]  首次提出了全民守法这一概念。2014 年 党的十八届四中全会对于全民守法的地位进行强调，全 会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干 重大问题的决定》指出：“全面推进依法治国，总目标是 建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国 家。”为此，要“实现科学立法、严格执法、公正司法、全 民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”①守法程度是判断一个社会文明程度和公民素养的基 本标准，法治建设的成效最终需要通过守法的状态表现 出来。全民守法就是社会生活的全体参与者，在社会关 系的所有领域都能够遵从宪法和法律的权威，形成良好 的遵守和服从规则的守法意识，反对各种破坏法治的特 权现象，弘扬法律面前人人平等的法治精神。

在法的运行过程中，立法、执法、司法和守法是相互 作用、缺一不可的关系。科学立法、严格执法和公正司法， 是实现全民守法的条件;而全民守法是科学立法、严格执 法、公正司法的落脚点和归宿。全民守法的持续推进，必 将大大减少后续的执法和司法压力。在依法治国战略中， 全民守法是参与人数最多、耗费成本最低、法治意义最大 的环节，也是全面推进依法治国最为基础和富有意义的 重要一环。当前，作为依法治国的长期基础性工作，全民 守法被提升到全面推进依法治国的一项重大任务进行部 署。为了在实践活动中得到更明确的行动指南，我们有 必要探析在法治社会建设这一背景下全民守法的丰富内 涵所在。

二、全民守法的内涵：全民守法应作为法治建设的高级目标

（一）全民守法的含义

其一，守法的主体问题。按照我国宪法的规定，我国 的守法主体包括中华人民共和国公民、一切国家机关、武 装力量、政党、社会团体、企业事业等社会组织，以及在我 国领域内的外国人和外国组织。法律面前没有特殊公民， 也没有法外特权。在守法问题上，不仅要从思想上清醒 认识到在我国任何组织和个人都必须尊重宪法和法律的 权威，都必须在宪法和法律规定的范围内活动，更要从行 动上严格落实任何人无论职务和地位高低、权力和功过 大小、财富和技能多寡，都无差别地平等行使权利，平等 履行义务，任何人不能以任何借口、任何形式以言代法、 以权压法或者徇私枉法。

其二，守法的内容问题。“法”是以国家强制力为后 盾的一系列行为规范的总称，包括我国的宪法、部门法、 行政法规、部门规章、地方法规、地方政府规章、民族自治 地方的自治条例和单行条例、特别行政区法、经济特区的 规范性法律文件等。违反以上这些由国家通过成文的 形式向全社会加以公布的法的行为就被视为违法行为， 因此我们一般所说的守法就是指遵守以上这些“显性之 法”。然而，结合党和国家相关文件对于建设法治社会的 总目标的描述，笔者认为遵守“隐性之法”也是全民守 法的应有之义。全民守法作为一种标准更高、涵义更广 的守法，要求人们不仅要遵守正式的法律法规，也要遵守 以非正式形式存在却具有相当程度社会约束力的一系列 行为规范，包括法律原则与良好的风俗习惯等。

其三，如何守的问题。守法具有遵守和守护法律的 双重含义，而遵守法律又分为履行消极的法律义务和履 行积极的法律义务两种形式。履行消极的法律义务是一 种“不作为”义务，指人们不做出违反法律规定的行为， 与此相对的履行积极的法律义务是一种“作为”义务，指人们需要依法做出法律要求的行为才能构成守法。全 民守法要求人们全面地履行法律义务，使自身的行动与 法律所倡导的行为相一致，同时能够合理运用法律手段 维护法律所保护的一切合法权益，主动维护法律尊严和 秩序，实现真正完整意义上的守法。

（二）全民守法的性质

在法律运行的各个环节中，每一个环节都有特定的 执行者或者承受者，而守法却是普遍的，是针对法律效力 范围内的政府、社会和个体而言的。全民守法有着丰富 的内涵，并不单单是一个法律事实、一种结果，还包含了 观念和意识层面的维度，以及行为选择与日常实践的维 度。因此有学者主张，全民守法是一种社会行动的逻辑， 是一种守法的高级状态，代表着社会法治建设的高级阶 段 [2]。事实上，对于一个国家来说，无论社会性质、经济 发展、文明水平如何，其实都不可能指望全体社会成员能 够完全自觉遵守法律。实现全民守法这一法治目标，其 实是一种理想追求，强调的是一个不断取得发展和进步 的渐进过程。

（三）全民守法的要求

立法在国，守法在民，全民守法要依靠人民群众把宪 法法律付诸实践。在我国，一切组织和个人都是守法的 主体，全民守法的主体具有广泛性。每个人在社会中承 担不同的社会角色时，会被赋予多样的守法责任，守法行 为具有一定的复杂性。法治社会建设背景下所倡导的全 民守法提出了哪些新的要求和挑战，是我们研究全民守 法必须回答的问题。笔者认为，法治社会建设背景下所 倡导的全民守法至少应该包括五个层次的要求：

第一，要内心有真诚的法治信仰。认为法律是正义 的，相信法律能够正确地调整社会关系，个人愿意服从法 律的规范。信仰，意味着价值意识上的极度相信和尊敬， 并用来作为自己行动的指南。美国法学家哈罗德·伯尔 曼认为“法律必须被信仰，否则形同虚设”，强调了信仰 之于法律的极端重要性。全民守法需要建立在一种崇重 法律、信仰法治的态度和信念之上。

第二，要了解法律的相关知识，对于法律的规范要有 相对清晰的认识。学法是守法用法的前提，也是全民守 法的基本要求，只有不断学法才会对法律的价值、精神、 原则有更深刻的理解。当前社会，法治教育已经进入到 义务教育阶段，法律知识素养成为公民的一种基本素养， 具体来说，知法学法要对宪法、民法、刑法等基本常识有 所了解，并且积极主动学习自己工作领域相关的法律、規 章和制度。

第三，要遵守法律的各项规范，避免各种越轨行为， 即便是社会普遍认为不称之为恶的看似无关紧要的内 容。例如社会普遍将在消防通道堆放杂物的行为视为不违法行为，因此就会导致这种违法行为进一步扩大，这种 错误的认知是亟待被改变的。要能够在社会生活的方方 面面做出正确的价值判断和选择，主动避免侵犯他人权 益，这是全民守法的应有之义。其核心在于一个人主张 自己拥有何种权利，就必须允许其他人也拥有同样的权 利，在自己与他人的权利有冲突时，能够正确界定彼此利 益的合理性，并且能够允许自己的利益受损，作出正确的 价值判断。

第四，要有能力积极采用法律手段，维护自己及他人 的合法权益。全民守法要求每一个公民都能够正确地运 用法律，遇到问题能够依照法律公平处理和看待，积极寻 求法律途径解决纠纷和争议，维护自身和他人的合法权 益，主动抵制破坏法律和秩序的行为。当人们既依法履 行了义务，又依法行使了权利，就构成了真正完整意义上 的守法。

第五，要主动维护法律尊严。在社会活动中要能够 纠正他人的违法行为，积极传播法治观念，营造良好的守 法氛围。长期以来，我们过度关注遵守法律，也就是消极 守法，而对积极守法有所忽略。所谓积极守法就是公民 以法律的主体自居，充分认识并认同法律蕴含的价值，从 而主动自觉地去履行有利于实现法律秩序的一切行为， 包括遵守服从法律、积极运用法律批评、评价法律以及为 法的巩固发展和完善而努力等等 [3]218。完善的法治社会 要求公民成为法的主人，推进全民守法进程，关键就在于 使人成为积极而主动的守法主体。

三、全民守法的推进：充分重视和运用影响守法的多 元要素

（一）全民守法的现状

党的十一届三中全会以来，我国的法治建设稳步推 进，民众的法治意识逐渐觉醒，公民的守法意识水平有了 一定的提升。近年来，在全面推进依法治国的进程中，依 法治国、依法执政的理念得到了深入宣传和全面贯彻。 全国法治宣传教育和公民道德建设持续推进，全体干部 群众的法治意识不断增强，广大人民群众的法律意识水 平和遵纪守法能力以及党员干部的法治思维和依法办事 能力逐步提高，全社会依法治理能力和水平明显提高，取 得了一定成果。

但是也必须看到，我国在整体上对法律的信仰仍有 所欠缺，各种认识上的偏差和价值观的错乱有增无减，良 好的守法秩序和氛围尚未形成。如同《中共中央关于全 面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出的那样： “部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强， 一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、 能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象 依然存在”。①上述这些现象是我国法治建设中守法状况的具体体 现，也是我们推进全民守法必须攻克的难关。当前我国正 处在全面深化改革的关键时期，各种利益矛盾复杂交织， 社会治理面临诸多难题。在全社会培育法治信仰，养成自 觉守法的习惯，推进全民守法的工作是个系统工程，需要 充分发掘影响守法的各种关键因素并加以妥善利用。

（二）推进全民守法的策略

公民的守法理由问题一直是法哲学界的一个重要理 论命题，在社会契约论、功利主义论、暴力威慑论、法律正 当论、规范主义论等的指导下，各国不断发展完善促使公 民守法的各种制度和环境。在当前中国的法治实践中， 立法、司法与执法不断加强和规范，但还有哪些影响人们 自愿遵守法律的内在力量和动机能够为我们所用，哪些 社会秩序和机制的完善有利于公民的守法程度和水平上 升到依法治国的理想状态，这些问题是我们研究推进全 民守法策略的重要关注点。

事实上影响人们是否守法的因素十分复杂和多元， 对于我们熟悉的如盗窃、抢劫等明显呈现出“恶”的犯罪， 人们守法的原因可能是基于自身伦理和道德的判断。在 一些大众认为没有明显恶性，普遍比较宽容的违法行为 上，例如开车超速，人们可能更多是基于威慑理论或是成 本收益理论，去计算违法被发现的可能性有多大以及违 法被发现后的后果有多严重，从而去决定是否行动。而 偷税漏税一类的经济行为，人们会倾向于受到整个行业 风气的影响而行动，并且可能会带有对法律正当性的判 断。另如有学者针对建筑工人是否按照规范进行合法操 作及其原因的调查显示，这些工人基本没有受到来自监 管的压力，社会规范的影响也微乎其微，绝大多数工人基 于对个人安全的追求才做出守法行为。[4]

由此可见，限制自己的行为从而实现守法，一部分人 追求的是个体利益，一部分人追求是社会认同，也有一部 分人追求的是内心道德和伦理的舒适。在不同的社会领 域中，具有不同的受教育程度、不同的经济条件和社会地 位的群体，在不同的违法后果的严重性干预下，影响人们 守法的因素是无法一概而论的。

但有一点十分确凿，那就是在现代社会受经济、文化 条件的影响，公民守法的主体性原因越来越凸显其关键 地位。日本法学家川岛武宜认为，守法精神是现代社会 固有的特殊的法意识形态，近代法的实施必须以公民的 守法精神为前提 [3]203。通过塑造影响个人行为和选择的 内在动因来促进守法，比政府由上而下的法律规制更为 低成本、易操作，并且效果更加稳固和长久。

具体到实践层面，推进全民守法首先要加强普法教 育，培育法治思維，健全普法宣传教育机制。坚持把全民普法和守法作为全面依法治国的长期基础性工作，推动 全社会共同培育法治意识、法治思维。其次要树立法治 信仰，尊重法律权威。引导全社会敬畏法律、信仰法治， 使守法成为全民的共同追求，使严格依法办事成为一种 常态、一种习惯。

除此之外，整个社会要为公民守法、用法创造一切有 利条件。首先要完善法律服务，降低用法成本。司法行 政部门应继续推进公共法律服务体系相关建设，在重点 民生领域加大公益法律服务的力度，引导相关社会组织 和团体积极参与到法律帮扶活动中来，由此降低用法成 本，使法律真正成为人民群众维护自身合法权益的有力 武器;其次要加强机制保障，解决社会纠纷。建设完备的 社会纠纷解决机制，使法律的保障落实到社会生活的方 方面面。对于社会转型时期产生的新矛盾、新争议，要提 前研究部署、充分准备，用妥善的社会机制化解矛盾和纠 纷。最后要注重建设诚信机制，提高违法成本。大力推 进信用体系建设，实现覆盖全社会的征信系统，使奖励与 惩罚落到实处，促进全社会形成良好的法治风尚。

全民守法是法治社会建设的应有内涵和高级目标， 是党和政府推进依法治国的重要职责，也是每个公民的 义务。推进全民守法是一个长期复杂的社会系统工程， 既要注重充分培育和发挥守法主体的主观能动性，使守 法成为一种文化自觉，也要注重完善社会制度的各项保 障，提高现代治理能力和水平，使守法成为一种行之有效 的社会行为模式。

注   释：

①参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决 定》（2014 年中共中央十八届四中全会通过）。

参考文献：

[1] 胡锦涛 . 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面 建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表 大会上的报告 [N]. 人民日报 ，2012-11-18.

[2] 李娜 . 守法社会的建设：内涵、机理与路径探讨 [J]. 法学家 ， 2018（5）.

[3] 邹彩霞等 . 守法论 [M]. 上海 ： 上海社会科学院出版社 ，2014.

[4] 李娜 . 守法作为一种个体性的选择——基于对建筑工人安 全守法行为的实证研究 [J]. 思想战线 ，2015（6）.

作者简介：李楠（1989—），女，汉族，黑龙江哈尔滨人，黑 龙江省政法管理干部学院讲师，研究方向为刑 法学、犯罪学。

（责任编辑：马双）

基金项目：本文系黑龙江省政法管理干部学院 2019 年度院级课题“法治社会建设背景下的全民守法内涵研究”的阶段性成果