粤港澳大湾区通关便利化法律制度刍议

2020-07-14马丽丽李冠程许卓镕

西部学刊 2020年9期

马丽丽李冠程许卓镕

摘要：通关制度包括人员、货物以及交通工具通关，通关便利化是促进区际人员交往以及贸易便利化的重要环节。粤港澳大湾区目前的通关制度包括“一地两检”查验制度、“经认证的经营者”制度，推进粤港澳大湾区通关便利化应加强信息互认，推进电子化进程，具体包括构建人员往来数据库，调整 AEO 互认，构建跨境通关系统，简化、统一电子单证等。

关键词：粤港澳大湾区;通关便利化;法律制度;信息互认;电子化

中图分类号：D921.9 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2020）09-0055-04

粤港澳大湾区，地理上包括香港、澳门两个特别行政区以及广东省的广州、深圳等九市，是我国经济发展的最前沿地区之一。然而，由于三地政治体制差异、通关制度标准不同、缺乏统筹规划等多种原因，目前大湾区区际人员货物贸易、交通工具海关通关制度存在的差异与冲突是亟待解决的问题。粤港澳三地海关应在国际贸易便利化、国内通关一体化大潮中加强合作，进行通关制度的相关改革，为实现《粤港澳大湾区发展规划纲要》有关目标奠定基础。

一、通关便利化的界定

（一）通关的定义

我国现行的《海关法》中未提出“通關”，更未解释 “通关”的概念。从字面意义上看，“通关”即是通过海关，涉及通过程序、通关主体以及主体之间的权利义务。广义上的通关包括报关前的许可备案、报关过程、检疫、付款等各个环节，其中涉及的权力主体除了海关，还包括商务、检疫、税务部门等。狭义的通关涉及的权力主体仅为海关，指的是从“报关”到“放行”的过程，以及放行后的监管稽查。广义的通关不仅是法律的问题，还与行政管理、税收等相关，是一个综合的概念，因此本文采取狭义的通关概念。

（二）便利化的要求

通关便利化是实现贸易便利化不可或缺的一部分，《贸易便利化协定》（简称 TFA）第一部分对通关便利化提出了要求，对成员方或是强制性或是鼓励性地规定了 40 多项具体的义务，主要涉及信息透明度、货物的放行、进出口手续三个方面。

一是增加信息透明度。海关需要公布的信息包括商品的归类、原产地规则、单证格式以及相应的法律法规。对所公开信息的可获得性程度也进行了明确的规定：成员方要做到非歧视并且迅速地公开，其他成员国的报关人员能够容易获得所公开信息。

二是便利货物放行。海关应当鼓励企业进行提前申报，以便对完税价格、货物归类等事项进行预裁定，缩短现场查验时间。对于经认证的经营者（简称 AEO），能够比一般经营者享受更简便的通关措施，比如现场通关时相关的信息暂未确定时可予以放行，允许后期补充申报。

三是简化进出口手续。繁琐的单据一直是延迟通关时间的障碍，不仅企业需要填写不同类的表单，海关审单的负担也重，据调查导致货物在边境搁置的 1/4 时间由于审单造成。然而大部分的单据内容是相同的，只是由于各国的执行标准不同，才造成庞大的数量，因此有必要按照国际标准合并单据内容、统一单据标准。为简化手续，《贸易便利化协定》规定了单一窗口的制度，目的是让企业在一个平台完成大部分申报工作，一键获取通关信息。

二、粤港澳大湾区通关制度分析

（一）“一地两检”查验制度

“一地两检”指内地与香港、内地与澳门的出入境执法机构在同一办事地点，对出入境人员，分别按照各自的法律、规则进行查验，互不干涉。“一地两检”有两种模式，一是查验执法机构共享的地点在内地，典型实践如深圳湾，二是共享地点在香港或是澳门，广深高铁的查验处西九龙车站就是采用的此种模式。在第一种模式下，通过将查验地租借给香港从而保障香港能够适用自身的法律，解决了法律冲突，因此运行多年争议不大，争议集中在第二种模式是否限缩特别行政区的自主权。

香港已经通过《广深港高铁（一地两检）条例》（简称《一地两检条例》），通过法律确立这项创新制度的有效性、合法性。但是无论是该制度被提出之时，还是提出立法建议，甚至正式立法实施后，反对之声不绝于耳。反对者主张“一地两检”违反《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（简称《基本法》），违背了“一国两制” 的核心内涵。对此，我们认为：

一是“一地两检”实施面临法制差异。以香港为例，《基本法》赋予香港以出入境管制权，并且要求在港设立的内地机构及机构工作人员必须遵守香港法律的规定。但内地和港澳之间通关不是《基本法》中出入境的内涵，因此其内容自然符合两地法律。除了本身内容不违法外， “一地两检”入法的过程也合法合宪。第一步广东省和香港特区政府签署行政安排，第二步全国人大批准通过该安排，最后由香港按照立法程序立法，尊重了特区的立法权。

同时广深港高铁并不仅仅在香港境内运行，而是经过广东省多个城市，因此不是涉及香港一地执法权的问题，本质上是中央和特区的执法关系问题，这种关系并不属于特区享有自治权的事项。“一地两检”是一项便民制度，目的为了方便两地居民往来、生活，从实际效果而言对于百姓来说有利无弊，如果硬要将此上升到违法、违宪的层面，势必不利于香港的发展和居民的福祉。

二是“一地两检”为过渡阶段安排。相对于“两地两检”来说“一地两检”已经是改革进步，但是这项制度只是在空间距离上的缩短，本质上与“两地两检”并无差异。在客流量集中的节假日，两道查验仍无可避免地造成拥堵，其空间上的优势被拥堵的不便抵消。接下来的改革方向应当着眼于减少时间和减少手续，推进其进一步便利化。

（二）“经认证的经营者”制度

为满足世界海关组织对各国的要求，内地与港澳均有经认证经营者制度，但是因为分类的标准不同，粤港澳三地之间的经营者资质互认还有待加强。由于贸易发展水平的差异、在国际市场上所处地位的不同，三地在相互认证上仍旧存在着分类标准差异较大、三地海关职能划分不清、缺乏相适应的优惠政策等问题。

一是我国 AEO 制度发展方兴未艾。我国在加入《全球贸易安全与便利标准框架》之后，于 2018 年 1 月 30 日发布新修订的《中华人民共和国海关企业分类管理办法》，该办法具体规定了企业的类别，将企业在原有的四级管理体制下新增 AA 类企业类别，即我国的“经认证的经营者”。2014 年 12 月 1 日，中國海关通过实施企业信用管理制度进一步完善 AEO 制度，使企业分类更为细致。内地海关同香港海关签署了《海关总署与香港海关关于〈中华人民共和国海关企业分类管理办法〉与〈香港认可经济营运商计划〉的互认安排》，即内港 AEO 互认。此后从陆路互认发展到空运乃至海运互认，粤港澳大湾区内海关互认水平不断提高。

二是分类标准不统一。AEO 制度是为我国近年兴起的舶来品。尽管在 2018 年出台的《信用管理办法》专门针对这一制度进行规定，但是由于出台时间晚、交流沟通不到位，该制度在具体落实的过程中常常出现根据各地企业自行制定标准与规则的情形。尤其是没有进行联网监管的企业，通常会面对海关 AEO 认证盘库抽查，一旦出现货物短少问题，则会被直接认定成涉嫌违法犯罪行为，出现认证难、违法易的情形。

三是海关职能划分不清。尽管强化“关企合作伙伴关系”的新型服务理念是近年来海关改革的方向与重点，我国《海关法》规定海关的法律地位是国家进出境的监督管理机关，但是传统的管理与被管理的思路仍未扭转，围绕企业开展分类认证的措施无法真正落实。同时在海关内部，AEO 制度的发展也存在着部门间职能划分不清、缺乏分工与统筹等问题。由于 AEO 认证与监管需要多个部门协同合作，分工与职能的不明确便容易造成后续监管缺位、增加企业申请成本。

四是 AEO 认证成本过高。根据 2018 年颁布的《中华人民共和国海关企业信用管理办法》，企业需要提交信用信息年度报告，海关也会采用内部控制、财务状况、守法规范、贸易安全 4 大类标准①对企业进行等级评估。由于广东一带中小企业林立，大多缺乏与 AEO 认证相匹配的标准，海关也缺少专业的认证团队根据具体企业进行变通，使得 AEO 认证难以推广普惠。

三、推进粤港澳大湾区通关便利化的制度措施

（一）加强信息互认

一是构建人员往来数据库。“一地两检”若进一步简化手续为“两地一检”，那么在便利的同时也增加了风险。由于内地和港澳属于不同的法系，立法规定不同，很多在内地属于犯罪的行为到香港无罪，减少检验一定程度上增加了犯罪嫌疑人逃脱法律制裁的风险。另外，设立粤港澳大湾区的目的之一是将广东作为港澳同胞发展的腹地，一旦自由流通，有可能会有大量广东居民涌入港澳超过其承载力。虽然目前没有实现人员的自由流通，但是进一步缩减程序，一定程度上也会带来类似的效应。构建人员往来数据库能够降低此种风险，使得“两地一检”具有现实可能性。

粤港澳大湾区是一个生活圈，未来将会有更多的人员来往三地学习生活，有必要对不同出行目的的人员实施不同的便利化措施。在“一地两检”的基础上，同一查验地的两个机构可以使用相同的查验设施、同一套查验系统，这样更易于信息的交换和认同。三方海关机关依据各自的法律执法，互不干涉。

1. 经常往来人群经常往来人员包括走读学生、上班族、工作人员等，对于持有有效身份证明的这些人群可以实现自由流通，开辟绿色通道，减少与旅客一起排队等候，利用电子图像进行该类人群的信息共享。

2. 特殊人群对于残疾人、老年人等行动不便的特殊人群，应当依据通关人性化的准则，设置特殊的专用通道，一方面便于特殊人群的通关，另一方面也减少他们对通关流畅性的阻碍，这是一举两得的措施。

3. 重点打击人群对于经常往来于粤港、粤澳之间从事代购、逃税的人群，应当拉进黑名单，进行重点查验，对于进入黑名单的人群可以不给予通关便利措施，仍实施两检，直至有足够的证据表明其诚信度后，才能将其拉出黑名单。

4. 其他普通旅客对于未进入数据库的粤港澳大湾区其他人员，可以暂认为普通旅客，实施“两地一检”，实现出境不查验、入境查验的单边查验，在遵守保密法规的前提下，通过智慧定位系统，将入境人员的信息共享给出境执法机构。

这种单边查验的措施先在粤港澳大湾区实施，继而广东省湾区九市之外的市区参与进来，最终可以推广于全国。

二是调整 AEO 互认。粤港澳通关一体化最根本的不是技术上的问题，而是标准统一、制度衔接的问题。在经营者资质变动层面上，应当改善经营者“认证难、惩罚易”的局面，将认证资格、惩罚依据通过法律透明化，惩罚也可采取降级措施，而不是简单地吊销资质，同时积极推进三地 AEO 互认制度进一步紧密衔接。

首先，搭建征信平台，并纳入社会征信体系。健全的征信体系是 AEO 制度得以有力实行的重要保障之一，企业的信用不应该仅仅来自于历次通关过程中的表现，而是将其与社会征信体系相连接，由政府牵头，打造全国统一征信平台，运用大数据技术，广泛采集社会中信用信息，从单纯的行政信息记录，拓展到刑事处罚、行政处罚、民商事判决等领域，并结合区块链技术保障数据的真实性，使得失信企业无处遁逃，信用良好的企业亦不受到不必要的限制，使企业信用实现公开化、透明化，促进民商事领域企业的良性发展。

其次，细化分类。目前我国《信用管理办法》将认证企业分为两类：一般认证企业和高级认证企业。为达到高效的监管和通关，可进一步细化分类。通过对照认证标准进行评分，可以把认证企业分为高级认证企业、优秀认证企业、一般认证企业三类，实现阶梯化的监管。

对于一般认证企业，只需给予其通关程序简化的便利措施，让其相对普通企业而言，享受到一定的通关便利条件：较低的货物查验率，以及简便的单证审批和核验。在提前报关上，进口时要求其必须等到舱单的信息准确获得后才能申报，减少无单据提货的风险。

对于优秀认证企业，对其可以实行《信用管理办法》中对高级认证企业的措施，海关为企业专门设立协调员，并提供 AEO 互认国家和地区的一切便利措施。其可在无准确舱单信息的情况下申报，但是在放行之前必须补充申报。

对于高级认证企业，基于其良好的信用，其当然享有前两种认证企业所享有的便利条件，并且对其监管大量实施事后监管，减少现场查验，提高其通关效率，但同时对其进出口货物实行抽查机制，抽查比例控制在 1% 以下，并且对其实行年检机制。对于其报关，则可享受最大限度的优惠，应当作为两部申报试点覆盖的第一批企业，准确的信息可以在放行后的 14 天内申报，同时办理相应的缴税手续。

再次，明确标准。对于认证企业的监管、惩戒应相对一般企业更加严格，但是又要杜绝惩戒过度，实行量化标准，进一步细化《信用管理办法》中“较低”“较高”等模糊性规定，将其确定为具体的百分比、数值，让企业对违法行为后果更具有可预见性。对于社会危害性较小，仅仅涉及行政处罚的行为，对其实施降一级处理，并在两年内不得成为更高等级的认证企业;但对于社会危害性较大，并涉及到刑事犯罪的企业，应该给予严厉的打击、惩戒，取消其 AEO 资格，直接纳入不诚信企业类别，实行严格的监管，并在其成为一般信用企业之后两年内不得再次拥有 AEO 资格。

（二）推進电子化进程

一是构建跨境通关系统。具体包括：

1. 报关系统。粤港澳大湾区可以借鉴欧盟建立电子报关系统的经验，建设粤港澳跨境电子报关平台。利用电子签名互认技术实现广东与港澳电子报关平台的对接，内地企业无需代理便可以直接向香港、澳门海关进行申报，实现大湾区内便捷通关。也可以借鉴港珠澳大桥珠海口岸“一站式”通关监管经验，通过统一采集通关信息分送各查验单位、根据口岸查验单位对检测信息预警的需要展示其所需信息、加强北斗系统数据网在查验追踪上的运用来推动构建统一电子平台的构建。

2. 风险监管系统。在风险管理上，未来不仅要看到静态的风险，如企业违法记录等，更要看到动态的风险，注重后期稽查。推动实施三地海关通关风险共享机制，建立统一的风险信息平台，在大湾区内集中进行风险信息的采集和分析，实现三地海关循序共享。研发自动化分析工具，优化和完善贸易守法管理与通关风险参数，在货物申报时即将货物电子数据信息与风险参数进行对比。要更注重海关风险管理，在对企业提前进行风险调研的基础上，给企业进行风险等级评估，同时结合进出口货物种类，提高海关风险管理能力，做到与国际、与港澳接轨。在电子平台构建的基础上，对税收与安全两个方面进行重点风险分析，确保防范、及时化解风险。

3. 单一窗口系统。当前我国电子窗口建设已经取得了初步进展，但与海关体系较为发达的国家和地区相比，还存在较大的差距，主要是平台内容单一、大部分需要纸质申报补充，目前系统仍然不稳定。目前企业呼声较高的是增加单一窗口的功能，把国检、税务、食药监督等更多部门的相关申报融入进来，实现跨部门间的数据实时同步，逐步实现电子报关常态化、全面化。加强对单一窗口系统的建设和维护，使其变得更为稳定。

二是简化、统一电子单证。要实现电子通关，不仅仅是单纯把纸质单据替换成电子文档，而是要进一步简化手续，通过政府体制改革，完成机构精简，并且搭建一个内部电子信息平台，打破壁垒，把企业填报的单据信息经过特定部门审核后，放入各部门的共享数据库，每个职能部门都可以实时查看企业更新的数据信息，实现一单多报，从而提高通关效率。

注释：

①《海关认证企业标准》第一条。

参考文献：

[1] 王丽英 . 通关一体化改革的法律思考 [J]. 海关与经贸研究， 2017（6）.

[2] 孙煜华 .“一地两检”问题宜透过香港《基本法》附件三

处理 [J]. 政治与法律，2017（7）.

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[6] 宋纪萍 .WTO《贸易便利化协定》及其对中国通关法律制度建设的启示 [J]. 郑州大学学报（哲学社会科学版），2018（5）.

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