基于层次分析法的应急志愿服务综合能力评价研究

王 薇，黄文斌

(湖南农业大学公共管理与法学学院，长沙 410128)

当前各种自然灾害、安全事故等突发事件造成的破坏和影响越来越大，公共安全和应急管理工作面临的形势更加严峻。对于突发事件的治理，除了治理体系和制度的构建，越来越多的学者进行了专业化的研究，如灾害监测技术[1]、应急资源配置优化[2]、应急避难场所选择[3]，以及最重要的组织应急能力评估。学者们研究了很多领域的应急能力，如卫生部门[4]、企业[5]、道路交通[6]以及核电单位[7]等，这些研究为各领域的应急管理工作提供了技术保障和行动指导。但是，在应急救援中还有一股重要的参与力量，那就是志愿组织。在多次地震、台风、生产事故等突发事件中，大量的志愿组织参与应急救援，发挥了巨大作用。但在提供帮助的同时也产生了许多问题，如造成交通堵塞、志愿者变成被救者等，给救援工作增加了新的压力[8]，不评估志愿组织能力而任其盲目参与应急救援工作不利于应急志愿服务的可持续性发展。多数研究都是从单一方面强调需要加强应急志愿能力建设，缺乏对应急志愿组织服务能力评价的讨论和共识，缺乏应急志愿服务效果综合评价指标体系，无法对应急志愿服务形成可参考的指导性的建议。

汶川地震后，“应急志愿服务”受到学者和专业人员的关注，一些地方政府法规如《北京市应急志愿者管理暂行办法》和多数学者认为应急志愿服务贯穿突发公共事件的预防、救灾到重建整个过程[9-10]。本文综合各类研究认为“应急志愿服务”是指志愿者及其组织在突发公共事件预防、救援、过渡安置和灾后重建等各个阶段提供的各种自愿性、无偿性、利他性服务。

现今对应急志愿服务能力评价的研究不多，并未形成系统全面的评价指标体系和成熟的评价方法，更多的研究停留在对具体问题的分析和应对上。对于应急志愿服务的组织管理[11]、制度建设[12]、协同配合[13]及专业技能[14]等方面的能力，学者们已经做出了一定的研究，取得了相应的成果，在理论层面也阐述了应急志愿服务能力不足的问题。目前的缺少对应急志愿服务能力的整体性研究，也缺少具体行为措施的指导。为全面综合地考虑如何提升应急志愿服务能力，在前人研究的基础上，构建一个全面的应急志愿服务能力评价体系，帮助志愿组织查找自身存在的不足，提升参与应急管理的能力。也为政府规范和引导志愿组织参与应急管理提供参考。

1 应急志愿服务评价指标及其构建

1.1 一级指标设计思路

Matachi[15]、Charles等[16]学者提出组织在社会中的竞争能力包含个体能力、组织能力和环境能力3个方面。组织能力包括其内部建设能力与外部适应能力，个体寓于组织之中，所以个体能力及内部建设能力共同构成服务的内部能力；组织适应外部的发展，与外界进行沟通，所以组织的外部适应能力与环境能力构成服务的外部能力。应急志愿者组织综合服务能力也从内部及外部能力去考量，即可以通过组织内部的专业性、组织性以及组织外部的规范性、协调性和沉降性来评价，如图1所示。

图1 应急志愿服务评价一级指标构建基本过程Fig.1 Basic process of constructing first-level index of emergency volunteer service evaluation

只有专业化的志愿服务才能保障应急救援的效果，否则只会造成资源浪费，贻误救援时机，导致巨大生命财产损失，专业性对于体现应急志愿服务的内部能力尤为明显；另一方面，应急志愿组织是否能够对人员进行有效的管理，保持内部运作顺畅，也是应急志愿服务组织不可或缺的基本保障。因此，内部能力主要通过组织性与专业性来构建。组织的外部能力主要反映在外部环境的支持和保障以及组织自身对外部环境的调整和适应，可以在3个方面加以考量：第一是由于志愿组织的志愿性，需要外部制度供给和政策支持的保障与激励，构建规范性的志愿行动保障机制；第二是由于志愿组织非营利性带来的外部资源依赖性，需要在服务行动中与政府以及其他组织的沟通、配合与协调；第三是由于志愿组织的无偿与公益性，组织发展能在社会群体中获得认同和参与。因此，外部能力主要通过规范性、协调性和沉降性来构建。

综上，从体现服务综合能力的两个维度出发，结合应急志愿服务的特性，从应急救援的全过程考虑，提出组织性、规范性、协调性、专业性、沉降性5个方面来构建应急志愿服务能力综合评价一级指标。

1.2 二级指标设计思路

完善的招募平台对于应急志愿服务开展十分重要[17]，志愿者的培训、协调指挥应该是应急管理中的重要内容[18]，健全的志愿者登记注册制度、完善的志愿者服务认证制度是整个应急志愿行动开展的至关重要的前提[19]，志愿者在行动过程中应得到的法律保护和承担的法律责任也不能忽略[20]。志愿组织具有独特的作用和优势[21]，在应急管理中具有积极贡献和辅助作用[22]。应急组织与政府之间信息沟通和资源共享、配合培训、协调合作，能弥补相互之间的不足，将各自的效用发挥到最大[23]。专业知识、实战技能以及专业工具的配备对应急志愿行动效果有重要影响[13]。对中外学者的研究分析以及实践考察的基础上，构建了18个二级指标。

2 应急志愿服务评价体系指标

基于以上分析，根据层次分析法(analytic hierarchy process,AHP)方法的基本要求，建立了用于评估应急志愿服务的层级结构，如表1所示。

表1 应急志愿服务综合能力评价递阶层次模型Table 1 Hierarchical model of comprehensive capacity evaluation of emergency volunteer service

2.1 构造判断矩阵并一致性检验

2.1.1 指标评价体系的标度

在层次分析法中，在确定指标值的权重时，首先要确定一个标度的问题，可以用来体现两要素之间的相对重要程度。在赋值时，对较复杂的问题一般采用9级分制的标度。设i和j为两个指标，将i指标相比j指标的重要程度记作i/j，则9级分制的标度如表2所示。

表2 指标评价体系的标度Table 2 Index evaluation system standard

通过专家打分法，实地走访调查，访问了湖南省红十字会、消防组织、民防组织等机构相关专家，另对5位经验丰富、专业能力较强的应急志愿者进行了访谈，请他们对上述每个层级的每个指标进行赋值。

2.1.2 构建判断矩阵

2.2 一级指标一致性检验及权重计算

对判断矩阵A进行一致性检验，λmax=5.323，CI=0.081，RI=1.12，CR=0.072<0.100，判断矩阵满足一致性，所以B1、B2、B3、B4、B5的权重如表3所示。

表3 A(目标层)-B(准则层)之间构成的判断矩阵Table 3 judgment matrix between A (target layer)-B (criterion layer)

2.3 二级指标一致性检验及权重计算

运用判断矩阵一致性检验的方法，分别对判断矩阵B1、B2、B3、B4、B5进行一致性检验，CR值分别为0，0.001，0.079，0.021，0.037，均小于0.1，每个判断矩阵都具有满意的一致性，都是可以接受的，所以各对应指标层权重如表4～表8所示。

表4 B1(准则层)-B11-13(指标层)之间构成的判断矩阵Table 4 Judgment matrix between B1 (criterion layer)-B11-13 (indicator layer)

表5 B2(准则层)-B21-24(指标层)之间构成的判断矩阵Table 5 Judgment matrix between B2 (criterion layer)-B21-24(indicator layer)

2.4 层次总排序及一致性检验

2.4.1 层次总排序

在判断矩阵结果的基础上，对影响应急志愿服务能力的所有因素进行总排序，结果如表9所示。

表6 B3(准则层)-B31-34(指标层)之间构成的判断矩阵Table 6 Judgment matrix between B3 (criterion layer)-B31-34(indicator layer)

表7 B4(准则层)-B41-44(指标层)之间构成的判断矩阵Table 7 Judgment matrix between B4 (criterion layer)-B41-44 (index layer)

表8 B5(准则层)-B51-53(指标层)之间构成的判断矩阵Table 8 Judgment matrix between B5 (criterion layer)-B51-53 (index layer)

表9 层次总排序结果Table 9 Hierarchical aggregate sort results

2.4.2 一致性检验

为评价层次总排序计算结果的一致性如何，需要计算与层次单排序时类似的检验量。经计算求得综合检验指标CR=CI/RI=0.018<0.100。因此可以认为，层次总排序的计算结果具有满意的一致性，是可以接受的。

从结果可以看出，规范性是影响应急志愿服务绩效的主要因素，其次是专业性、组织性和沉降性，影响程度最小的是协调性。经过多次救灾后，政府已经对志愿组织进行了分类和管理，协调配合逐渐不是问题，但是众多的志愿组织并未对志愿人员认证专业的救援能力和制定志愿者救灾保障措施，所以规范性和专业性影响重大。通过对所有因素进行总排序后可以看出，志愿活动中的免责条款、志愿者的专业技能背景以及志愿者权力和义务的保护这3个因素对应急志愿服务综合能力的影响最大。

3 湖南省4个市应急志愿服务能力评价

对湖南省长沙、郴州、怀化、常德4个市志愿者部门以及非营利组织，主要包括地震局、人防办、共青团、民间公益组织等发放调查问卷共计400份，有效问卷376份。结合上文应急志愿服务综合能力评价模型，对湖南省这4个市应急志愿服务能力进行分析。

3.1 问卷调查数据分析

根据应急志愿服务综合能力评价模型，湖南省4个市准则层得分如表10所示。

表10 湖南省4个市准则层评分表Table 10 Evaluation table of four cities in Hunan Province

问卷数据统计使用3分法打分，将方案层的得分乘以权重，统计每个方案层的得分，最后进行总计评分(表11)。

3.2 结果分析

整体分析评价总表，“志愿者服务认证制度”这项指标普遍得分较低，说明在应急志愿者服务制度的建设方面还不够完善，某些制度在执行上还不够有效。志愿服务组织需要完善法制环境与内部制度，解决好志愿服务组织的法律规制与监管问题，这是实现志愿服务组织化、有序化和专业化的制度保障。湖南省率先全国首创《志愿服务组织等级划分与评定》[24]地方标准于2018年10月12日发布，这是对志愿服务组织进行规范化管理的大胆创新和尝试。该标准的实施有利于引导志愿服务组织分类定级，通过对志愿服务组织等级评定和认证，发挥其示范、引领作用，提高志愿服务组织的专业化、科学化水平。

表11 湖南省4个市应急志愿服务能力评价总表Table 11 Evaluation table of emergency volunteer service capacity of four cities in Hunan Province

结合调查问卷反馈情况和评价得分可以看出，湖南省各市的专业知识宣讲和培训工作都做得到位；而在实战技能的演练中，得分差别较大，这在官方公开数据中也得到验证。实战演练不到位的原因不一，有的是信息沟通不到位，没有接到演练通知，有的是组织演练的频次不够，有的是不知道要参加实战演练，所以得分不高。工作人员自身不知道或未参加过应急救援演练，从而导致其难以进行有效的基层应急救援队伍建设以及获得民众的支持和参与，导致组织在沉降性整体指标得分也不高。

郴州市准则层评分相对比较平衡，原因在于从2008年雪灾之后，郴州市进一步加强应急管理工作，所以郴州市在应急救援工具配备方面做到了细致和专业。在问卷数据统计中，郴州市对志愿者的专业要求素养有较高要求。专业性的专业技能背景这一指标权重比值较高，因此不仅要完善应急救援工具的配置，而且在志愿者的招募上，要更多选取具有专业救援背景的志愿者，以增强应急志愿服务能力，达到更好的救援效果。

4 提升应急志愿服务能力的对策与建议

(1)制度保障：完善政策法规。宏观层面上国家制定的《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规中虽都明确提出发挥志愿服务的作用，但大多数具体的应急计划都没有提及志愿服务，缺少具体可行操作以及对志愿组织参与应急事件治理的制度保障。国务院2017年8月22日颁布的《志愿服务条例》[25]对鼓励和规范志愿服务，保障志愿者合法权益等做了规定，但是地方政府和志愿组织的执行还需要一个过程，同时也需要各地来制定具体的政策规范和执行方案。另外，在跨地区志愿服务参与应急管理中，由于各地法规适用范围的局限性，根据不同地区的不同规定，相同的法律纠纷可能会有不同的结果，难以促进应急志愿服务的有效开展。

(2)能力提升：重视对志愿组织的专业培训。从实际调查和数据分析结果可以看出，大部分志愿组织开展了全方面、多渠道的应急救援知识宣讲和专业培训，但还存在实战演练场地不足、工具配备不够等问题。应急志愿服务与普通志愿服务不同，需要把志愿者的专业特长和应急救援的专业技能高度结合，还要注意救援工具的运用，救援工具的运用能大幅度提高救灾效果[26]。有能力的志愿组织要确保应急工具配备齐全并及时更新，配备专门的应急志愿者培训专家，完善培训课程。民间志愿组织可以和专业队伍在应急救援工具、应急培训基地等方面进行合作共享。现场演练之外还可以拓展桌面演练、远程教学。要加强培训和演练的标准化体系建设，并进行不同层级与应急能力的认证，提升志愿者和志愿组织的应急志愿服务能力。

(3)协调合作：构建政府、专业队伍、志愿组织合作联动机制。多数志愿组织已经在各地民政部门进行了注册和登记，能够在政府的调配下及时参与应急救援工作，但是从整体来看，参与度还不高，协调行动能力还不足，原因在于，一是在日常专业队伍的演练中缺少志愿服务组织的参与，二是资源分配不合理，共享机制不健全。可以尝试加强志愿服务组织与专业队伍日常的培训、演练合作，以及搭建信息共享平台，特别是加强非官方的志愿服务组织与政府的沟通来改善其合作联动机制。

(4)基层建设：加强社区应急救援能力。十九大提到“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用……”。上海市一项调查显示，在所有的9类志愿服务中，只有应急救援这一项，市民实际接受比例远未达到市民希望接受比例。所以要注重社区应急志愿组织或团体的建设，提高社区人员参与应急救援组织的比例。社区、街道可以通过入户走访、开展安全知识讲座等形式，以家庭应急为突破，强化辖区居民参与，确保每一位居民掌握正确的应急救护方法，提高居民防灾减灾意识、应急反应能力和自救互救能力，从而加快建设社区应急救援队伍。