我国矿产资源储量管理现状、问题及建议

陈 敏，孟 刚，苗 琦，王天元，曲俊利，葛维宁

(自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100034)

矿产资源储量管理是矿产资源管理的重要组成部分，对政府掌握矿产资源家底、保障国家资源安全、维护矿产资源国家所有者权益、保护和合理利用矿产资源等具有重要意义。

1 我国矿产资源储量管理内容及现状

我国矿产资源储量管理始于1953年中共中央政治局会议决定成立埋藏量检定委员会，负责审查和批准各种矿物原料的储量，掌握全国矿产资源的平衡工作。1954年，我国成立了全国矿产储量委员会，随后建立了我国第一个储量管理制度，即矿产资源储量审批制度，规定由储委负责审查和批准用于矿山建设设计依据的储量报告。随着社会的发展，储量审批制度先后演变为评审认定和现在的评审备案制度。在储量审批制度不断演变的同时，我国储量管理也在不断的丰富和发展，过程中建立了矿产资源登记统计、矿山储量动态管理、矿产勘查资源储量成果信息发布等制度，逐步形成了以评审备案、登记统计为核心的储量管理制度体系(图1)。

矿产资源储量评审备案主要是对拟进入国家账户的矿产资源储量数据进行入口把关[1]和行政确认的行为，包括了评审和备案两个环节。其中，储量评审是由矿产资源储量评审机构对申报的矿产资源储量和报送矿产资源储量报告等材料等进行技术把关[2]；储量备案是由管理机关对报送备案的评审意见书等材料进行合规性审查，对评审通过的资源储量进行确认的行为。

图1 我国矿产资源储量管理制度体系Fig.1 The current mineral resources reserves management system in China

矿产资源登记统计是对我国矿产资源储量数据进行管理、存储和统计的行政行为，包括储量登记和矿产资源统计。其中，储量登记是指管理机关按查明、占用、压覆、残留四种状态对评审备案后的资源储量数据进行登记入库的行为；矿产资源统计是指管理机关按年度对矿产资源储量情况进行统计的行为，通过储量登记的底数叠加矿山资源储量年度变化情况完成。矿山储量动态管理是政府为准确掌握矿山资源储量变化情况、促进企业合理利用和有效保护资源储量，而对矿山企业调整、报销矿山资源储量和编制、报送矿山储量年报等行为进行管理和监督的行为，是矿产资源统计中矿山资源储量年度变化数据的直接来源。矿产勘查资源储量成果信息发布制度是政府对评审备案的资源储量成果信息向公众发布的管理制度。

经历60多年的发展，我国现行储量管理制度体系基本符合现阶段中国发展实际，但面对党中央、国务院关于加快生态文明体制改革、“放管服”、建设服务型政府等新形势新要求，现实工作中仍存在不少问题。

2 存在的主要问题

2.1 政府与市场管理边界不清晰，储量管理定位模糊

储量管理制度建立之初，其目就是为了掌握全国矿产资源家底情况，并为保障国家投资安全、保护与合理利用等行政管理提供支撑，其服务对象为政府管理。但是现行储量管理不仅评审备案用于申请采矿权或取水许可证的储量报告，还评审备案用于上市融资、矿业权转让等市场行为的储量报告;不仅模糊了储量管理工作定位，而且让政府部门过多地承担了市场主体的责任，加重了行政管理工作负担[3]，降低了政府管理效能。

2.2 内部管理衔接不足，政府服务效率受影响

一是评审备案与储量登记管理衔接不足。首先，申请人正式提交储量登记申请前，应将填写的储量登记书报请下级储量登记管理机关进行初审的环节，不仅增加了企业负担、占用了行政管理成本，而且拖延了储量登记完成时间，制约了储量登记数据的有效性[4]。其次，大部分情形下的储量登记申请被要求在申请人提交矿业权登记或压覆审批申请的同时提交，而那时评审备案可能已完成很长时间[5]，拉大了评审备案完成与储量登记完成的间隔时间。这些都将导致经评审备案的资源储量数据无法及时登记入库和许多数据无法纳入当年矿产资源统计，制约了国家对矿产资源家底实际情况的及时掌握。二是矿山储量年报编制与矿产资源统计管理衔接不足。根据规定，矿产资源统计须以经审查的矿山储量年报为依据，而矿山企业应在下一年1月底前将矿山储量年报报送矿产资源管理部门。但实际工作中，由于矿山储量年报内容要求复杂、审查流程慢等原因，大部分矿山企业未能按期报送矿山储量年报[6]。许多矿山企业年初报送的资源储量年度变化数据，只是测算数据，很大概率与矿山储量年报数据不一致，影响了矿产资源统计数据的准确性。

2.3 固体矿产储量数据管理要求缺失，矿产资源家底情况掌握不全面

我国储量管理关于资源储量中“储量”数据的管理工作较为薄弱，造成了当前固体矿产资源储量数据库中的储量数据特别少。原因主要有两个：一是自然资源主管部门基于资源管理的角度出发，只有关于提交基础储量的要求，但并没有要提交储量的要求，如在采矿证延续、变更以及矿山储量年报编制或核实报告编制中均未要求已生产矿山企业提交储量数据;二是我国矿业资本市场运行规则仍不成熟，银行、证监会等矿产资源储量报告的用户在矿山企业进行贷款、上市融资时不重视其名下矿山储量数据情况[7]。由于这些管理要求的缺失，矿山企业没有向政府报送储量数据的动力和义务，而政府也因此对矿产资源家底情况掌握不全面。

2.4 监督管理不到位，储量报告质量有下滑

一是现行管理对报送交评审备案原始资料真实性审查不足，存在原始资料审查把关不到位的问题。虽有申请人及报告编制单位的真实性承诺，但原始资料一旦失实，将直接影响评审备案和其他相关矿政管理的结果；二是评审备案事中事后监督管理缺失，缺少对完成评审的储量报告质量和评审工作质量等进行监督检查的有效措施，不利于管理机关对储量报告质量及评审工作质量情况的掌握；三是由于矿山储量年报审查的专家劳务费多由矿山企业支付等原因，年报审查工作常流于形式，现实中也是存在矿山储量年报质量差、数据真实性难以保证的普遍问题[6]；四是现行制度中缺少能够有效制约申请人(含矿业权人)、报告编制单位在储量报告及矿山储量年报编制工作中弄虚作假行为的监督惩罚措施，距离形成申请人等不敢造假的局面还有很大差距。另外，由于地质勘查工作质量监督管理机制尚未完善[8]等原因，实际工作中面临着储量报告质量下滑的现实问题。

2.5 信息化建设相对滞后，管理效能提升受阻碍

当前储量管理工作中各级储量管理机关经常使用的数据库主要有储量空间数据库、储量登记数据库和矿产资源统计数据库，这几个数据库均建于2005年之前，当时设计的是单机运行。十多年过去了，目前这几个数据库仍处于独立运行状态，不仅没有实现部省市县数据互联互通，而且同一级管理部门的这几个数据库也都是独立运行的，彼此不联通、数据无法自动快速共享，实际工作中存在不同数据库之间同一指标数据互相矛盾的情况，给行政管理造成了诸多不便，阻碍了我国储量管理工作效率的进一步提升。

3 政策建议

3.1 理清政府与市场管理边界，夯实矿产资源家底

为正确处理政府与市场的关系，更好发挥政府作用，建议明确储量管理回归到为政府管理提供服务的定位，其核心目标是掌握矿产资源家底，并可以在此基础上为矿产资源规划、形势分析、矿业权登记等政府行政管理提供支撑，是我国矿政管理的基础和核心[7]。基于储量管理定位，建议明确评审备案的情形包括：勘查阶段探明可供开采矿体、矿山建设设计、资源储量发生重大变化、建设项目压覆重要矿产资源、停办或关闭矿山，以及其他行政管理工作需要的情形。对于上市融资、矿业权转让等市场行为的情形，不再强制要求进行评审备案，交由市场管理，使市场在资源配置中起决定性作用，激发市场活力。其他行政管理工作需要评审备案的，应向储量管理部门出具相关函件，储量管理部门依据函件提供相应支撑。同时，为进一步夯实矿产资源家底，建议经评审备案的资源储量均须进行登记，确保最新评审备案的资源储量成果信息能够及时录入数据库和纳入矿产资源统计。

3.2 完善内部管理，提升政府服务水平

一是整合评审备案与储量登记。首先，建议取消储量登记需要下级管理机关审核的环节，减轻企业和行政管理负担，提升行政管理效率和服务水平。其次，基于评审备案的资源储量均须进行登记，建议取消备案环节，将评审备案与储量登记整合为评审登记。整合后的流程为：申请人向管理机关提交申请和储量登记书初稿；管理机关委托评审机构组织储量评审，评审通过后，评审机构向管理机关报送以储量登记书内容为附件的评审意见书[9]和其核对后的储量登记书；管理机关根据评审意见书对储量登记书进行核准，无误后将审定盖章的储量登记书反馈申请人，并将储量登记书内容导入数据库。这将大幅缩减企业完成储量登记的时间，同时在第一时间将行政确认的资源储量数据登记入库，为政府及时和实时掌握资源家底情况提供了便利。二是改变矿山储量年报报送方式，有效衔接矿山储量年报编制与矿产资源统计管理。建议简化矿山储量年报内容要求，并取消矿山储量年报需要审查的要求，改由企业直接报送矿山储量年报和资源储量年度变化信息的方式，将有效缩短管理机关收齐资源储量年度变化信息的时间，更好地满足矿产资源统计工作时限的需求，进一步促进政府管理效能的提升。

3.3 强化固体矿产储量数据管理要求，提高矿产资源家底数据掌握程度

一是基于采矿权人有义务向政府报告矿山实际储量情况，建议自然资源主管部门明确提出矿山企业在办理采矿证延续、变更手续和编制储量年报时，应如实提交储量数据，否则按有关规定予以处罚。二是建议银行、证券机构提高对以矿产资源开发项目进行筹融资的要求，如要求矿山企业提交矿山的储量数据后方可予以批贷或通过上市申请等。三是明确将储量数据纳入矿产资源统计，随矿山储量年报和矿山资源储量变化情况一起报送，方便政府了解和掌握全国开采矿山的储量数据情况，改变现有资源储量数据库中基本没有储量数据的现状，提高矿产资源家底数据掌握程度。

3.4 加强监督管理，完善储量报告质量保障机制

为健全完善储量报告质量保障机制，建议全面加强监督管理，强化信用约束，严肃对失信行为的惩戒和处罚。一是加强对报送评审登记原始资料真实性的审查。通过向分析化验和报告编制等单位去函求证、查阅资金往来情况、对工程实施和报告编制等参与人员进行质询等方式，审查工程部署、资金投入、选矿实验等工作的真实性，从源头保障储量报告的真实性，倒逼市场主体提高储量报告质量。二是加强评审备案事中事后监督管理。建议管理机关组织专家对完成评审登记的储量报告质量按一定的比例进行抽查，以此促进储量报告质量的提高和加强对评审工作的监督指导。三是建议加强对矿山储量年报编制的监管，组织专家对矿山储量年报数据真实性及编制质量进行抽查，同时明确由财政经费对抽查工作予以保障。四是加强诚信体系建设，建立健全信用约束机制，对在评审备案、储量年报编制、矿产资源统计等工作中弄虚作假的矿业权人、报告编制、地质勘查等单位及其主要负责人信息进行公开通报和地质矿产行业准入限制，并积极采取措施对失信者进行联合惩戒[10]，促进形成相关企业、人员不敢失信造假的社会氛围。

3.5 加快信息化建设，提升政府管理效能

为进一步增强矿产资源储量管理的服务能力和水平，建议进一步加强信息化建设，对现有储量空间数据库、储量登记数据库、矿产资源统计数据库进行集成、优化和升级，建立互联互通的储量管理信息平台，同时增强数据自洽检查、查询分析、成果展示应用等功能，逐步实现部省市县数据实时共享和同步更新，不断提升储量管理部门的现代化管理能力，更好地为压覆重要矿产资源查询、辖区内矿产资源家底统计等提供服务，进一步提升行政管理效能。

4 结 语

矿产资源储量管理是我国矿产资源管理的重要内容和关键环节，是矿产资源规划、战略分析、矿业权登记等管理的基础，是合理利用与保护矿产资源的核心，对掌握矿产资源家底、维护国家所有者权益发挥着不可替代的作用。本文在梳理总结我国储量管理主要内容和现状的基础上，系统分析了现行管理中存在的主要问题，并针对问题提出了理清政府与市场管理边界，夯实矿产资源家底；完善内部管理，提升政府服务水平；强化固体矿产储量数据管理要求，提高矿产资源家底数据掌握程度；加强监督管理，完善储量报告质量保障机制；加快信息化建设，提升政府管理效能等意见建议，以期为为完善我国矿产资源储量管理提供参考方案。