物有所值视角下的PPP项目绩效评价指标研究

李海波 任午煜 张立娟

(河北建筑工程学院，河北 张家口 075000)

1 序 言

公私合营(Public-Private-Partership,PPP)模式是指政府和私营部门通过特许协议建立合作关系，为公众提供公共服务或产品而形成一种“利益共享，风险共担”的“双赢”模式.20世纪90年代以来，PPP模式在英国、美国、加拿大等欧美地区得到了迅速发展，被广泛应用于军事、交通、医疗和科技等领域.我国自1986年引入PPP模式，其间经历了从萌芽到逐渐规范的过程.据初步调查，改革开放以来，全国共实施3000多个特许经营项目，涌现出一大批成功案例.[1]

根据财政部政府和社会资本合作中心全国PPP综合信息平台项目管理库，截至2019年5月末，管理库累积项目9000个，投资额13.6万亿元；累计落地项目5740个，投资额8.8万亿元，落地率63.8%；累计开工项目3426个，投资额5.1万亿元，开工率59.7%.2018年1月至2019年5月管理库项目数如图1、投资图如图2.

图1 管理库各阶段项目数月度变化(个)

图2 管理库各阶段项目投资额月度变化(万亿元)

我国的PPP模式实践起步较晚，在理论研究方面仍有欠缺，尤其对于PPP项目绩效评价指标体系的建设上，还未形成完善有效的绩效评价机制，同时，我国还未建立起专业权威的第三方监管机构负责PPP项目各阶段的绩效考察与评估，导致项目在全生命周期中无法及时得到正面有效的绩效评价，用以反哺建设施工，也无法判断项目前期的绩效目标能否实现.加之传统的PPP项目绩效评价方法往往侧重于政府部门的核心利益，而不同的利益方对绩效的关注点不同，因此，以物有所值为核心思想，利益相关者在不同阶段的绩效目标为导向，保证PPP项目在实施过程中的绩效评价有所依据，最大程度满足利益相关者的需求，最终确保采用PPP模式相比传统政府采购模式更能实现物有所值，具有深远的理论研究和实践意义.

2 PPP项目绩效评价的研究基础

2.1 研究综述

目前国内学者对于PPP项目绩效指标的研究尚处于探索阶段，常见的研究方法有平衡记分卡法(Balanced Score Card,BSC)、模糊综合评价法、关键成功因素法(Critical Success Factors,CSF)、关键绩效指标(Key Performance Indicators,KPI)等.其中，赵新博、王守清(2014)等人在总结国内外22篇与PPP项目关键成功因素研究相关文献的基础上，归纳出47个CSF，并细化出可衡量的绩效指标(KPI)，根据指标内在逻辑梳理构建PPP项目的关键绩效指标体系.[2]王玉梅，严丹良(2014)等人将平衡记分卡引用到PPP项目绩效评价体系中，运用“平衡”的理念平衡三方利益，侯建PPP项目绩效评价体系.[3]兰兰等应用层次分析法，构造了PPP的层次结构模型，设计了相应的指标体系，并给出了权重的计算办法.[4]岑仪梅，王军武运用霍尔三维结构，从利益相关者角度对其决策阶段、建设阶段、运营移交阶段的绩效评价指标进行识别，建立系统的绩效评价体系.[5]

2.2 物有所值评价方法

物有所值(Value Fou Money,VFM)评价是我国推广PPP模式过程中，立足国内实际，借鉴国际经验而引入的一种评价方法，主要用于项目识别或采购阶段，判断采用PPP模式相比传统政府采购模式是否更能实现“物有所值”，简言之，“少花钱，多做事，做好事”.VFM评价包括定性评价和定量评价，我国PPP项目实践较晚，VFM评价更是处于摸索阶段，而定量评价需要充足的数据积累，所以目前难以形成成熟的计量模型，现阶段还以定性评价为主，同时鼓励各部门尝试展开定量评价.

2014年，财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(简称《操作指南》)中，特别强调了物有所值评价思想对于判断项目是否采用PPP模式的重要性.但VFM评价思想本身是一个多维的目标体系，涵盖各方收益、采购成本、风险、公共产品和服务的质量、公众满意度等，可以作为PPP项目全生命周期绩效评价的重要参考依据.

2.3 PPP项目利益相关者的绩效目标

PPP模式所依赖的伙伴合作关系决定了PPP项目在实施过程中，必须以利益相关者的绩效目标为导向，在提供高质量的公共服务和产品同时，最大程度实现利益相关者在初期设定的目标.PPP项目利益相关者大致可以划分为政府部门、私营部门和公众三大类.政府部门在PPP项目中不仅担任项目发起人、监管者、推动者的角色，也作为重要的合作伙伴参与其中.通过PPP模式缓解政府财政压力，解决公共项目资金短缺的问题，转移项目管理风险，利用私营部门先进的技术和管理经验提高公共产品或服务的质量，满足公众日益增长的对公共设施和服务的质量要求.政府身为特殊的管理机构，更应站在宏观角度设定绩效目标，侧重社会效益，促进当地经济发展.对于私营部门来说，获取长期稳定的项目收益是其参与PPP项目的直接目标，此外，通过与政府合作建立良好的同盟关系，帮助企业拓宽市场，以谋求更加长远的发展.公众作为公共产品和服务的直接受益方，最为关注工程质量，以及是否能够享受更高质量、更为便捷的公共产品和服务.

袁竞峰通过专家调查方法对私营部门、政府部门、公众等进行调研，对项目利益相关者的绩效目标排序如表1所示.[6]

表1 PPP项目利益相关者的绩效目标排序

2.4 PPP项目绩效评价原则

传统公共项目绩效评价原则是由Terry Fenrick于1995年提出的“经济性”“效率性”“效果性”的“3E”原则，目前国际比较通用的政府财政资金绩效考评原则是包括经济性(Economy)、效率性(Efficiency)、有效性(Effectiveness)和公平性(Equity)的“4E”原则.[7]

图3 PPP项目绩效评价体系研究基础

以物有所值为核心思想，利益相关者的绩效目标为导向，PPP项目绩效评价原则为基础，可得出PPP项目绩效目标.经济绩效目标是指，在保证工程质量的前提下，采用PPP模式相比传统政府采购模式能降低成本，具体表现在良好的金融工程技术、有利的融资渠道和较低的服务成本、合理的资本结构和低水平的投资回报以及强大的风险管理能力等.[8]效率绩效目标是指，为保证实现物有所值，提供公共管理效率，兼顾投入和产出，产出一定的情况下投入最少或投入一定产出最多，从而实现效率的最大化；效能绩效目标涉及产出、结果、影响及目标达成四个维度，主要是指用户满意度、项目的适用性、缺陷率、社会责任、环境友好等方面[9]，注重项目完成后的结果与影响，以及是否达到预期目标；公平绩效指标旨在提升项目的社会满意度，追求社会效益和经济效益的平衡.PPP项目绩效评价应该将这四方面的绩效目标贯穿始终，在PPP项目的全生命周期进行动态评价，而不仅仅停留在项目决策时和交付完成后的后评价，全过程的绩效评价更能及时有效的考量利益相关者于初期设定的绩效目标是否能实现，采用PPP模式是否比传统政府采购模式更能实现物有所值，这将有助于全面提升绩效管理水平，促进PPP项目良性健康运行.

3 PPP项目绩效评价指标体系的构建

3.1 PPP项目绩效评价指标的选取

物有所值视角下，绩效评价与物有所值评价思想密切相关，成本、收益、风险、质量、管理、满意度等维度下的绩效指标都将影响到最终物有所值能否实现.本文基于物有所值评价视角，选取财务、控制管理、利益相关者满意度、创新与成长四个维度，并对PPP项目各阶段关键成功因素进行梳理，参考相关文献，将关键成功因素整理细化为可衡量的绩效指标，构建物有所值视角下的PPP项目绩效评价体系.

从财务维度来看，经过物有所值评价决定采用PPP模式的项目，还需进行财政承受能力的论证，进一步考察相关部门是否具备良好的财务运作能力以及充足的现金流，在面对各种不确定性和风险时，有能力帮助项目公司克服财力困难，提供强有力的财务保障.因此在财务维度下，选取项目盈利能力、财务成本控制能力、合理的财务分析与运营、合理的价格调整机制、財政补貼及税收制度作为绩效评价指标.

从控制管理维度来看，科学有效的控制管理是PPP项目取得成功的重要因素之一，也是实现物有所值的基础和保障.通过引进私营部门先进的技术和管理方案，在建设和运用期依据相关绩效指标跟踪项目进程，提供需要保持的优势和改进的建议，使PPP项目处于正常的进程中.在PPP项目的运行阶段，主要涉及质量、进度、成本三个重要的影响因素，因此在控制管理维度下，选取质量控制、成本管理、进度管理、政府监管力度作为绩效评价指标.

从利益相关者满意度维度来看，PPP模式基于复杂的合同关系成立，政府部门通过PPP模式可以减轻财政负担，提升公共产品和服务的质量，促进当地经济发展，创造更多社会效益.私营部门在PPP项目中获得长期稳定的收益，与政府建立良好的合作关系，寻求更多政策上的优惠，拓宽市场空间，为公司赢得更加长远的发展.同时，在建设运营过程中，私营部门与各承包商或材料供应商之间也建立了广泛的联系，同分包商维持高质量的伙伴关系将会对项目绩效有着积极的正面影响,有力的推动项目发展.[10]因此在利益相关者满意度维度下，选取政府部门满意度、私营部门满意度、公众满意度作为绩效评价指标.

从创新与学习维度来看，PPP项目伴随着高风险、未知的变数和激烈的竞争，这要求PPP项目参与方同时具备不断学习与创新的能力，不被日新月异的发展所淘汰，利用新知识、新思想、新技术提升核心竞争力，提高项目绩效，以应对PPP项目所处的复杂的环境.因此在创新与学习维度下，选取科研开发投入、技术管理与创新能力、技术转移能力、财务与融资创新能力作为绩效评价指标.

表2 物有所值视角下的PPP项目绩效评价指标汇总

3.2 指标权重的确定

PPP项目绩效指标的确定是第一步，更为重要的是指标权重的衡量，通过对权重的掌握可以更精确的分析绩效指标在整个PPP项目绩效评价指标体系中的重要性，能根据绩效指标更有针对性的回归到项目的建设和运营中，找准问题“痛点”，做到“对症下药”.指标权重的确定方法有很多种，总体分为主观赋权法、客观赋权法和组合赋权法.本文采取客观赋权法中的熵值法确定指标权重，并对5位学术界权威学者进行访谈，运用李克特量表中的5级量表评分方法对绩效指标进行专家打分.接受访问的专家根据自己对PPP项目及相关维度和指标重要程度的了解，如实做出判断，判断标准为，1-5分分别对应各个绩效指标的重要程度：(1)不重要;(2)可能重要;(3)重要;(4)很重要;(5)非常重要.访谈获取到的数据使用熵值法确定指标权重，计算综合绩效.

熵值法是用来判断某指标离散程度的数学方法，是对不确定性的一种度量.根据熵的这种特性，可以用熵值来判断某个指标的离散程度，指标的离散程度越大，权重也越大，代表着该指标在PPP项目绩效评价指标体系中的影响也越大.由于不同指标的计量单位和量级不同，在计算综合绩效前，还需对各个指标进行标准化处理.熵值法计算过程如下：

(1)对于量化后的指标，假设一共有m个维度，每个维度中有n个指标.

(2)指标的标准化处理

(公式1)

为方便数据处理和计算，标准化后的指标仍记作Xij

(3)计算第j个指标在第i个维度中所占的比重

(公式2)

(4)计算第j个指标的熵值

(公式3)

(5)计算熵冗余度

dj=1-ej，(j=1,2,…,n)

(公式4)

(6)计算指标权重

(公式5)

(7)计算各维度综合绩效

(公式6)

根据专家打分结果，利用熵值法计算各一级维度和二级指标的权重，统计结果如表3和表4所示.

表3 一级维度权重分析表

表4 二级指标权重分析表

控制管理指标ejdjWj质量控制I211.1568-0.15680.2491成本管理I221.1566-0.15660.2487进度管理I231.1519-0.15190.2435政府监管力度I241.1583-0.15830.2539

利益相关者满意度指标ejdjWj政府部门满意度I311.4564-0.45640.3322私营部门满意度I321.4557-0.45570.3317公众满意度I331.4617-0.46170.3361

创新与学习指标ejdjWj科研开发投入I411.1135-0.11350.2384技术管理与创新能力I421.1156-0.11560.2411技术转移能力I431.1156-0.11560.2411财务与融资创新能力I441.1304-0.13040.2719

通过上述计算，得到熵值法确定的PPP项目绩效评价指标的权重，见表5.

表5 熵值法确定的指标权重

从上表中可以看出，在四个维度的权重排序中，利益相关者满意度所占权重最大，表示该维度在PPP项目绩效评价体系中的重要程度最高，其次分别为控制管理、财务和创新与学习.在财务维度的评价标准中，评估者重点关注合理的财务分析与运营，財政补貼及税收制度所占权重较小，说明该指标对财务维度的影响也较小；在控制管理指标维度中，质量控制和成本管理所占权重较大，对该维度的影响也较大；在利益相关者满意度维度下，首先要关注的是公众满意度，这也与PPP项目为公众提供公共服务和产品的最终目的相一致；在创新与学习维度下，财务与融资创新能力所占权重较大，对该维度的影响也越大.

4 结 语

本文基于物有所值评价视角，以PPP项目利益相关者绩效目标为导向，选取了财务、控制管理、利益相关者满意度、创新与学习四个维度，构建了PPP项目绩效评价指标体系，并运用专家打分法和熵值法对指标的权重进行确定，进一步明确各指标在整个PPP项目绩效评价体系中的重要程度，为管理者和评价者提供了参考依据.在进行PPP项目综合绩效时，可结合项目实际情况对绩效指标进行删补，确定各指标权重后利用公式6计算PPP项目综合绩效水平，将所得结果与历时绩效水平和其他同类项目绩效水平进行纵向和横向的比较，及时对项目管理作出改进和完善，不断逼近PPP项目相关利益者的绩效目标，真正实现物有所值.