基于法治经济体制下加强法治烟草建设的路径研究

罗沙沙 辽宁省烟草公司朝阳市公司

一、引言

在党的十九大报告中，习近平总书记指出：“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，要把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，发展中国特色社会主义法治理论，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一，深化司法体制改革，提高全民族法治素养和道德素质。”报告中“依法治国”、“法治”等“法”字频现，对建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家作出了重要战略部署，处处体现了国家全面推进依法治的信心和决心。

随着全面依法治国的不断深入推进，国家厉行法治，依法治国，建设法治国家和法治社会；政府奉行法治，依法行政，建设法治政府；那么，对于新时代下的烟草行业而言，如何履行法治，依法治企，建设法治烟草，强化行业规范，促进矛盾化解，保障行业和谐，内生动力、外化于行，必将成为行业高质量发展的关键。

二、行业法治建设现状分析

近几年，行业深入推进高质量发展，认真落实深化改革任务，以法规体改大力推进法治烟草建设，明确目标，准确定位，具体包括深入开展行业普法宣传、加强制度建设、切实履行监督职责、深化“放管服”改革等工作，全维度支撑法治烟草建设，形成改革助力发展，法治规范发展的新局面。新发展新阶段新局面，就会催生一些新问题，伴随着行业法治建设地不断深入推进，问题逐渐显现，归结为“三个不完全”。

（一）法治观念不能完全适应新时代发展需要

行业现在已经初步形成《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》、《烟草专卖品准运证管理办法》、《烟草专卖品许可证管理办法》、《烟草专卖行政处罚程序规定》“一法一例三令”的烟草专卖法律体系，这些规定约束着专卖稽查人员的日常执法行为，更约束着每一名烟草员工的日常行为。但是有一些干部职工法律意识和法治观念不强，在专卖法的保护下，观念陈旧、固守陈规，未能充分地认识到新时代法治的重要性，缺少时不待我的紧迫感和发展压力，导致法治观念与发展不适配。

（二）法治方式不能完全适应新时代发展需要

法治方式就是运用法治思维处理和解决问题的行为方式，是利用法治思维指导人的行为的外在表现。行业里，制度就是要求干部职工共同遵守的办事规程或行为准则，虽然已经初步形成了用制度管人，用流程管事，做事有法可依、有章可循，但是还存在一些与法治要求不符的办事方式，一方面出现未完全按照制度办事，甚至在制度执行上搞变通等现象，没有很好地执行“一个声音喊到底、一把尺子量到底”；另一方面暴露出法律风险防控体系不健全的现状，同时，随着企业战略的调整，制度未及时跟进做出动态变化，导致制度建设滞后。

（三）法治队伍不能完全适应新时代发展需要

近年来，随着行业改革的不断深入推进和高质量发展的总体要求，这些都对法治人员的素质和专业素养提出了更高的要求。现阶段，行业法治人员尤其是基层法治人员缺乏具有法学专业学历的专职人员，持有法律职业资格证书的人才更是稀缺。人才结构不合理，相关法律知识储备量大不相同，导致在法治队伍方面，距离法治烟草建设还存在一定的差距。

三、加强法治烟草建设的路径设计

“法，国之权衡也，时之准绳也。解决当前行业法治建设存在的问题，提高依法治企的能力水平，以《烟草专卖法》为发力点，将行业“党建+体改+法治”三方融汇，灌输法治观念以及法律意识，泵入新时代发展理念，不断在深度、广度、力度等方面寻找新途径、新方法、新突破，实现法治观念根深蒂固、制度建设规范有序，监管体系健全完备，风险防控精准到位，探索“2+6+N”法治烟草体系。

“2+6+N”法治烟草体系，即围绕“党建+法治”、“AI+法治”两个“+”的工作深度融合；着力“6个建设”，就是以制度、普法宣传、执法监督、法律风险防控、人才队伍建设和法律顾问共享建设为支撑；发挥“N的联动作用”，“N”就代表了全员，发挥好全员学法、知法、懂法、守法、用法的联动作用。最终，实现在党建引领下，在新时代高质量发展的要求下，激发法治氛围，构建起具有鲜活竞争力、蓬勃发展力的法治烟草。

（一）党建+法治烟草

习近平总书记指出，当前我国正处于实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，坚持和发展中国特色社会主义更加需要依靠法治，更加需要加强党对全面依法治国的领导。坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的独特优势。推动国有企业高质量发展，必须学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，全面从严加强国有企业党的建设，使国有企业成为党和国家最可信赖的依靠力量。因此，以党建为破题口，将党建工作与法治烟草建设系列活动相融合，挖掘党建与法治工作融合的案例、先进典型，加大榜样的影响力，以党建为引领，去虚就实，贴近群众，解决好党建与业务工作“两张皮”的问题，实现党建与法治工作深度融合，工作双联动、双促进，也为行业高质量发展提供支撑和保障。

（二）AI+法治烟草

人工智能（AI）是国家重大战略，是第四次工业革命的重要标志。2018年9月，习近平总书记在致信祝贺世界人工智能大会开幕时强调，新一代人工智能正在全球范围内蓬勃兴起，为经济社会发展注入了新动能，正在深刻改变人们的生产生活方式。把握好这一发展机遇，处理好人工智能在法律、安全、就业、道德伦理和政府治理等方面提出的新课题，需要各国深化合作、共同探讨；2019年5月，上海政法学院全国首开人工智能（AI）法学专业；2019年8月，上海市法学会人工智能法治研究会正式成立。至此一场人工智能+法治的技术风暴正在蔓延，抓住机遇，大力推动人工智能与法律法规知识，尤其是行业法律法规知识的融合、指导和应用，完善落地服务，顺应时代发展需求，并在人工智能的辅助下，更好地实现行业可持续发展。

（三）制度建设

按照制度“废改立”要求，着力解决制度碎片化的问题，对现有工作制度进行整体梳理。同时，加强制度过程管控，实现制度起草、审核、发布、备案、清理的全过程留痕和可回溯管理；建立制度宣贯长效机制，按照“谁制定谁宣贯，谁宣贯谁跟踪”的工作思路，拓宽宣贯方式，做好制度执行工作，注重与实际工作相融合，适时修订完善，编制《制度汇编手册》，提高制度宣贯实效，加强制度执行力。

（四）普法宣传建设

围绕“普法、管理、监督、服务”主责，把控“普法宣传”工作力度，多渠道开展法治宣传教育，建设法治文化，营造推进烟草法制宣传教育的良好舆论氛围。

1.多重媒介。利用报刊专栏、微信公众号、广播电视节目、微视频、普法二维码、企业法治之歌等媒介平台，将法治与企业文化相融合，创新普法方式，并借助“3•15”、“6•29”、“12•4”普法宣传活动，渲染法治文化，营造法治氛围。

2.分类普法。针对不同普法对象，采用“各有侧重”的宣传方式，深入推进普法宣传，分类、分批地不断提升全员法治意识。领导干部：执政兴国，需要法治思维。充分利用党组中心组学习、领导讲党课等载体，通过党组书记“党课讲法治”、邀请法律顾问授课、观看法治讲座等方式，加强领导干部学法用法，着力提高领导干部用法治思维、法治方式妥办问题的能力；执法人员：强化专卖执法人员学法守法用法，提高专卖执法人员自律意识、规范行为和依法行政的能力。定期开展行政执法实务培训和法律知识培训，通过“以案说法”、“现身说法”这种较为直观的方式，提升专卖执法人员学习的积极性、主动性，达到以案明纪的作用，收获以案释法的实效。零售户、烟农、消费者等群众：强化社会群众和服务对象的学法用法，多效开展“3•15”国际消费者权益保护日、“6•29”《中华人民共和国烟草专卖法》的颁布日、“12•4”国家宪法日法治宣传活动，制定活动计划，确定主题、丰富形式，使其正确理解和认识烟草专卖制度，增强守法经营意识，掌握维权方式途径，打造全社会关注、支持、共享法治烟草建设的良好氛围。

3.教育园地。借助普法宣传月、普法宣传周，凭借企业内部网站和内部刊物等渠道，建立法治专刊，打造可查、易查的法律法规信息库，形成崇尚法律、敬畏法律、弘扬法律、遵守法律的良好风气。

（五）执法监督建设

执法监督是规范专卖稽查人员执法行为,防止权力滥用或者玩忽职守的重要方式之一。建立健全执法监督机制，严格执行《烟草专卖行政执法公示制度》、《执法全过程记录制度》、《重大执法决定法制审核制度》等制度；注重全过程监督，做好事前监督、事中监督、事后监督一系列工作，降低行政执法过程中的法律风险，保证行政执法过程的合法性和适当性；加强群众投诉举报，广泛宣传12313投诉举报电话的使用方法，拓宽投诉举报渠道，规范处理流程和结果反馈时限、途径、方式等，并把投诉举报事项纳入绩效考核中，通过考核带动监管和工作见实效，进一步树立烟草专卖执法的新形象。

（六） 法律风险防控体系建设

建立领导负责、法规牵头、其他部门积极配合、全员参与、法律顾问全程介入的联动机制，强化精准防控，尤其是对专卖执法、卷烟营销、招标采购、劳动用工和重大事项决策风险等重点领域存在的法律风险进行梳理和防控，有效推进部门间协作配合，精细评估，对潜在的法律风险进行识别，制定有效的解决方案，形成有效的法律风险防控体系。

（七）队伍建设

建设一支素质过硬的高技能法治人才队伍，为法治烟草建设提供保障。利用现代化信息方式、新兴媒体，开展系列法规业务技能培训，提高法规人员业务技能和依法履职的能力，扩大培训涵盖面和影响力；定期组织业务技能竞赛，在法规队伍中营造比学赶超的学习氛围，起到以赛促学、以学促知的效果；大力鼓励和支持法规人员积极参加国家统一法律职业资格考试，核定人才考评标准，拓宽人才提拔任用机制，以正向激励为导向，发挥法治人员在依法管理中的重要作用，加快培养和发展壮大法律知识完备、业务素质高的法规队伍，推进法规队伍向专业化、专家化发展。

（八）法律顾问共享建设

规范法律顾问的外聘工作，明确法律顾问职责；顺畅法律顾问与法规部门之间的沟通协调，加强全过程参与，参与重大事项、重大合同的、规范性文件的合法性审查，严把法律风险评估关口，参与行政诉讼、行政复议和仲裁，有效化解矛盾纠纷，维护企业的合法权益；利用自身的专业技能，共享资源，开展系列法治讲堂，弘扬法治精神，将普法宣传深入人心，充分体现法律顾问在法治烟草建设中智囊团和宣传员的作用。

（九）全员联动

充分运用内部刊物法制专栏、宣传栏、“大讲堂”、“指尖课堂”、“法律直播”等平台，定期组织全员参与法律法规知识答题、互动、模拟法庭活动，引导全员充分掌握法律、自觉运用法律，崇尚法治权威、坚持依法办事，形成学法、懂法、用法、守法、护法的正确导向，确保宣传效果。在选取普法题材上下功夫，发挥全员的联动效力，人人都是法律的宣传员，凝聚全员力量，全力以赴提高法律应用水平，加速法治烟草建设。

四、总结与展望

法治烟草建设是行业贯彻落实全面推进依法治国方略、建设法治中国的必然要求。当前，行业改革发展的任务仍旧艰巨，尤其是近两年来，行业法规体改工作的重点已定，全面推进法治烟草建设已经迫在眉梢。伴随着，国家明确提出到2035年，基本建成法治国家、法治政府、法治社会的目标，烟草行业更要牢固树立法治意识，提高运用法治思维和法治方式的能力，严格执行用制度管人、按制度办事的工作机制，不断提升依法行政、依法管理、依法经营的水平，全面推进法治烟草建设，保障行业的高质量发展。