从动员参与到自主参与：探索合作社会治理

李会成 广西师范大学政治与公共管理学院

一、动员式参与的形成及局限

动员式参与的产生有一定历史合理性。新中国成立前，在中国共产党带领下为推翻三座大山为广大人民群众谋求幸福的过程中，已经锻造了熟练的动员经验和动员能力，新中国成立后，为了使整个国家在最快时间内实现经济的飞速发展，迎合群众过上幸福生活并赶超发达国家的要求，动员式参与应然而生。随着市场经济的飞速发展，新的利益集团产生，形成的以其为代表的政治参与力量促使了社会治理结构的变化，即从单一社会发展到多元社会。动员式参与为多元化社会下产生的利益多元和形式多元提供了意见吸收和综合的平台，从而减轻社会治理压力，逐步培育起了社会公众对政府的信任。

单纯就参与而言，动员式参与的形式可以通俗的概括为“个人的参与或者群体的参与，组织的参与或自发的参与，持续的参与或间断的参与，和平的参与或暴力的参与，合法的参与或非法的参与，有效的参与或无效的参与”，其局限性主要体现在：一是，其严重依赖于国家关联或普通群众，难以摆脱“目标置换”的困扰，从而容易陷入没有实质内容的形式主义。二是，在社会和公民取得相对独立性的基础上，动员式参与满足不了各利益主体对自主政治参与、维护自身利益的更高要求。

二、自主性参与：参与式治理的创新

社会公民对政治参与的积极性不高，基层公众参与率低，追求程序完整的“假性参与”提供了负向激励，是产生这一问题的根源。要进一步提高社会治理水平，解决动员式治理模式下的治理困境，就需要抓住公众参与的牛鼻子，不断从提高公众政治参与的角度入手，逐步培育起社会公民与政府之间的双向信任，从而确保民主政治在良性框架内运转。

（一）引导参与：政府引导与公民参与

在近几年的实践发展过程中，涌现出了不少引导参与的创新实践，涉及到包括资源管理、发展规划、村民自治、财政预算的各个方面，比如浙江台州温岭在管好政府财政支出方面采取召集广大人民群众开展对政府预算的民主恳谈形式、绍兴枫桥邀请村里面德高望重的退休干部、老民警、乡贤等人士，开展民间纠纷，实现政府与个人无缝对接的治理模式、四川成都在基层社区每年通过组织居民对重大事项的讨论来实现公民在具体事务中的意志体现，等等。这种富有智慧又接地气的基层实践是对当代中国民主政治建设及进程的最好注解，“为中国乡镇以民主方式参与公共财政探索出了一条社会主义市场经济下的实践道路”。通过一系列的实践表明，政府介入的引导式参与是在当前治理环境与各方面条件约束下最为有效的政治参与引导方式，也是培育民众参与积极性的有效手段。

（二）行政吸纳：介于自主性与半自主性参与的治理创新

“行政吸纳模式”最早由香港社会学家金耀基先生用来解释香港的治理，认为它“指的是一个政府把社会中精英或精英集团所代表的政治力量，吸收进行政治决策，因而获致某一层次的‘精英整合’的过程，在此过程中，赋予了统治权力以合法性，从而，一个松弛的并加以整合的政治社会得以建立起来。”当然，作为动员模式治理下的“行政吸纳”，其不可避免地的有行政管制的烙印，即社会组织在由抑制状态变为激活状态并成为社会治理主体的同时，政府通过对其审批、功能定位、负向激励等方式，也制约了其作用的发挥。

（三）双管齐下：提高能力与保障权利

行政吸纳与自主性参与只不过是参与式治理具体实践过程中的两种表现形式，要想推进更有成效的基层治理，必然要求更高的政府能力和对公民政治信任培育与社会合作共治下的权利保障。参与式治理在促进公民在政府公共政策执行过程中输入自己的想法并能够得到有效输出的过程中，提升了群众对政治参与的积极性，这种积极性会随着参与程度的加深和输出结果的最大民意体现，正向激励促成政府与公民之间的信任。无论是动员式参与，还是介于自主性与半自主性的参与，亦或是自主性的参与，都是一种历史发展过程中的制度变革。伴随着经济发展和历史进程转变的制度变革使得社会公众获得更加充分的自主性，并在一定程度上摆脱了人民群众对国家的全面依赖，实现了公民权利的更大范围扩展和社会自主程度的更大提高，也基于此，国家实现了真正意义上的治理变革。

三、在参与治理中实现合作共治

传统的动员式参与由于是管控思维下的治理模式，更易激发社会矛盾，而参与式治理是增强社会成员对政府信任以及促进政府部门执政能力提升，并更好服务社会的根本举措。具体而言，可以从五个方面推进社会参与式治理，培育政治信任，实现社会共治。

（一）坚持制度先行

政府要着力在体制机制的建设上发力，不断构建起更为丰富和完整的公众参与平台，切实完善协商民主在内的各项配套性政策，不断为公众政治参与提供便利和保障。在发挥好政府制度制定的基础上，要做好公众利益诉求和表达的保障工作，通过对其诉求的回应来提供正向激励，在解决公众实际困难中培育政治信任。同时，着力将政府对公众的利益诉求保护实践以体制机制的形式确认下来，在更大程度上实现政府与公众的协同治理和社会自我调节的有机互动。着力推动政府引导下的组织化参与，不断为实现有序而不混乱、有效而不形式、规范而不杂乱的参与贡献全社会力量。对社会组织进行制度化管理，在鼓励社会组织积极参与社会治理中，激发社会组织的参与活力，通过塑造政治参与的组织标杆，形成示范和带动作用。

（二）推动项目式参与

为了使服务项目切实发挥作用，在有关项目执行之前开发“项目带动”“体验激发”等流程，通过公众的参与体验来激发参与的热情。在项目的实施阶段，引入一定人群参与试验，在体验和试验的过程中，发现需求，改进设计。在项目招标阶段，在竞争机制的完善方面发力，一方面促进更有影响力的参与方参与竞争，另一方面促进更“接地气”的参与项目落地。在项目实施阶段，在渠道、方式、具体人员等方面发力，通过座谈等形式吸收公民意见。在项目完成后，社会公众会看到体现有自己智慧的产物在自己面前，会更加激发起参与的热情。

（三）克服社会公众对行政权力的疏离感

克服社会公众对行政权力的疏离感，是系统性工程，需要政府、社会及公民个人多方发力。一是政府做好为社会公众搭建参与式治理的平台。当前制度化的平台构建包括人大、政协等各种制度化渠道，非制度化的平台构建更多是政府已建立平台满足不了或者回应不了群众需求情况下出现问题的必然。为此就需要更加提高政府政策制定和执行的精细化程度。二是社会及各方面积极维护平台。一方面社会积极宣传引导更多的社会公民通过制度化渠道去推进社会治理，另一方面积极营造有困难就去制度化平台解决的社会舆论环境。三是公民个人积极参与已搭建平台的各项活动。

（四）倡导政府与社会的平等合作关系

为了更好的推动参与式治理，培育政府与公民之间的双向信任，政府与公民之间的界限要明确划分。对于需要社会公民参与的具体事务，政府作为召集方，要对事务性质进行明确，做到心里有数，不能凡事都需要参与式治理。另一方面，着力通过参与式治理来助力政治信任培育。在参与主体方面，着力将那些本应该参与却并没有参与的边缘、困难、弱势群体，采取更加有效和妥善的办法参与进来，以此来扩大参与覆盖面；从参与过程来看，尽可能的柔和进政府、非政府组织以及私营企业、公民各主体对社会公共事务治理从政策制定到政策执行以及政策反馈的全过程，更加积极主动的推进在公共事务治理全过程中参与的多元化，在更大程度上实现合作与协商民主；从参与的结果来看，“参与不仅是自身的目的，而且是在社会群体中分享资源、权利和责任，也是政治资源的整合和系统转型的过程。”

（五）培育公民的自主性与社会的自治性

公民的自主性与社会的自治性，是参与式治理模式成熟的体现，也是政治互信的基础。两者互为因果，共同作用。参与式治理是推动公民自主性和社会自治性形成的重要法宝，公民自主性与社会自治性的按钮一旦启动，就会在没有任何外在作用的情况下发挥出对社会向好发展的关键力量，从这个层面来解释就是实现了海奈特和斯密斯所认为的“参与式治理的成功取决于文化的培育，并被认为能够带来更好的政府，更好的决策和更好的公民。但是，它的积极作用很大程度上取决于文化和地区背景。”也就是说，作为“民主学校”的参与式治理的形成，完全仰赖于民主文化的形成，民主文化一经形成，就会成为稳定的力量推进民主政治进程，这种稳定的民主政治进程又会倒逼政府积极推进自身改革，以此适应已经形成的公民自主性参与力量，在政府对公民自主性参与力量回应过程中塑造政治信任。

四、结论与讨论

经济社会的发展是助推社会治理模式转型的核心力量，从动员式参与到自主性参与，就是中国民主政治发展伴随经济社会发展的真实写照。随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，合作治理也逐步提升到一个更重要的位置。公民意见的吸收是政策执行的关键，而合作治理是吸收公民意见的有效形式。加强参与制度建设，以制度化的形式确认和固定参与经验以保障群众参与治理是推进合作治理的根本保障。充分发挥市场在资源配置中的积极作用，着力推进社会治理政策制定项目化参与，是推进合作治理的重要手段。政府通过搭建参与式治理平台、不断拓宽民主参与渠道、有效回应人民群众需求同时公民个人积极参与各项活动，着力破除社会公众对行政权力的内心隔阂是合作治理有效推进的前提基础。以政府与公民之间界限的明确划分和职责履行，通过参与主体范围的扩大、参与过程的全范围、参与结果的民主实现，助力政治信任培育是推进合作治理的重要形式。积极培育公民民主素养和民主精神，形成民主文化，实现民主政治发展，是探索合作社会治理的价值追求。