完善政府治理体系 增强政府治理能力——统筹推进疫情防控和经济社会发展的启示

提 要：坚持以人民为中心、建设人民满意的服务型政府，是深化行政体制改革、完善政府治理体系的核心价值目标。统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展，是对各级政府治理体系和治理能力的一次大考。适应新的形势、应对新的挑战，进一步完善政府治理体系、增强政府治理能力，要厘清政府和市场的关系，完善宏观调控有力、市场监管有效的政府治理体系；要厘清政府和社会的关系，完善社会治理精到、公共服务精细的政府治理体系；要厘清中央和地方的关系，完善权责界限清晰、运行渠道顺畅的政府治理体系。

政府治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，是彰显制度优势、推进中国之治的重要行政载体和行政力量。我国各级政府是人民的政府，承担着按照党和国家决策部署推动经济发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职能，彰显着党的领导制度体系和人民当家作主制度体系在国家行政管理中的显著优势。党的十九届四中全会《决定》明确指出：“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。”①《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年版，第16页。这是坚持以人民为中心完善政府治理体系、增强政府治理能力的根本指针。

一场突如其来的新冠肺炎疫情，使各级政府治理体系和治理能力面临重大考验。习近平总书记强调，统筹做好疫情防控和经济社会发展，既是一场大战，也是一次大考；各级党委、政府和各级领导干部要扛起责任、经受考验，既有责任担当之勇、又有科学防控之智，既有统筹兼顾之谋、又有组织实施之能，切实抓好工作落实，在大战中践行初心使命，在大考中交出合格答卷，确保打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战，努力实现全年经济社会发展目标任务。在2020年2月23日中央统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会上，习近平总书记再次明确指出：“新冠肺炎疫情不可避免会对经济社会造成较大冲击。越是在这个时候，越要用全面、辩证、长远的眼光看待我国发展，越要增强信心、坚定信心”，“只要我们变压力为动力、善于化危为机，有序恢复生产生活秩序，强化‘六稳’举措，加大政策调节力度，把我国发展的巨大潜力和强大功能充分释放出来，就能够实现今年经济社会发展目标任务”。①习近平：《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》，《人民日报》2020年2月24日。统筹疫情防控和经济社会发展，对各级政府治理体系和治理能力提出新的要求。应对新挑战新要求，政府治理必须切实处理好三个方面的辩证关系，即政府和市场的关系、政府和社会的关系、中央和地方的关系，把握大局、应对大考，化危为机、主动作为，充分发挥人民满意的服务型政府的重要作用。

一、处理好政府和市场的关系，完善宏观调控有力、市场监管有效的政府治理体系，增强确保经济高质量发展的政府治理能力

政府和市场的关系问题，是贯穿我国改革发展各个方面和全部过程的一个核心问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深入总结把社会主义制度和现代市场经济有机结合起来的成功经验，紧紧抓住社会主义市场经济改革面临的突出问题和制度性障碍，明确作出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的重大决策，科学揭示了我国经济发展的基本规律。当前统筹疫情防控和经济社会发展，为如何正确处理好政府和市场的关系，提出了新的要求，赋予了新的内涵。

市场决定资源配置是市场经济的一般规律，是实现经济现代化的必由之路，健全社会主义市场经济体制、推动经济高质量可持续发展，必须遵循这一规律，坚定不移走好市场化道路；更好发挥政府作用，是社会主义市场经济的内在要求和重要保证，是各级政府必备的基本功，必须不断完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等重要职能，使各级政府在发展市场经济、确保经济稳定持续发展中发挥重要作用。在当前特殊发展时期，各级政府既承担着做好疫情防控的重任，又承担着确保经济发展的重任。两大重任一肩挑、两大重任一齐抓，尤其需要在处理政府和市场的关系问题上保持清醒头脑，既坚定不移深化市场经济改革，充分发挥市场配置资源的决定性作用，又坚定不移优化政府职责体系，充分发挥政府调控和政府治理在发展市场经济中的重大作用。

事实表明，当前在一些领域和部门，仍然既存在着市场体系不完善、公平竞争制度不健全等“市场运作失灵”的问题，也存在着政府干预过多、监管不到位等“政府管理失灵”的问题。“市场运作失灵”，既突出表现为一些企业尤其是国有企业市场化改革不到位，市场机制未能充分发挥配置资源的“决定性”作用，又突出表现为一些领域由于部门利益或私人利益的驱动而导致对公平竞争秩序的干扰和对市场秩序的破坏；“政府管理失灵”，既突出表现为一些政府部门和行政执法人员对市场和企业干预过多，又突出表现为一些政府部门和行政执法人员从乱作为到不作为、从庸政到懒政等背离政府公共性的现象。这两个方面的现实问题，可以说既是市场经济改革中的制度性短板，又是实现经济高质量稳定发展的制度性障碍，必须加以深入解决。

积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革，充分发挥社会主义市场经济体制作为社会主义基本经济制度推动经济高质量发展的重要功能，必须进一步深化行政体制改革，深入推进简政放权、放管结合、优化服务，为市场经济发展尤其是企业市场化运行创造良好的营商环境，激发各类市场主体活力，尤其激发各类企业勇敢参与市场竞争，在国内国际市场竞争中奋力拼搏，在市场竞争中提高经济效益和社会效益。在我国市场经济改革向纵深发展阶段，政府的职能和作用突出表现在：完善宏观调控，保持宏观经济稳定；加强市场监管，维护市场公平竞争秩序；提供优质公共产品，保障公共服务均等化；推动社会可持续发展，弥补社会弱势群体福利。当前统筹疫情防控和经济社会发展的特殊重任，把政府的这些职能和作用进一步凸显出来，确保政府职责和作用的实现，需要健全的体制和制度，需要充分释放中国特色社会主义行政体制的制度优势，这无疑是当前完善政府治理体系、增强政府治理能力的重点和方向。

二、处理好政府和社会的关系，完善社会治理精到、公共服务精细的政府治理体系，增强满足人民美好生活需要的政府治理能力

作为社会公共管理机构，政府的根本职能是为社会发展和人民群众提供优质公共服务，促进社会全面发展，满足人民群众不断增长的美好生活需要。恩格斯说：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”①《马克思恩格斯文集》（第九卷），北京：人民出版社，2009年版，第187页。我国政府是人民的政府，尤其要把促进以人民为主体的社会全面协调可持续发展作为自己的根本职能，适应社会发展和人民群众需要改进行政作风、创新行政方式、提高行政效能、不断改善民生，建设人民满意的服务型政府。在当前统筹推进疫情防控和经济社会发展的重要时期，在人民群众的身体健康和生命安全受到严重威胁、日常生活面临许多困难的特殊时期，尤其需要进一步强化政府的社会治理职能，发挥政府为民解困、为民解忧的重要作用。

中国特色社会主义进入新时代，社会矛盾发生了新变化，社会管理面临许多新问题。人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，既是推进经济高质量和可持续发展的根本依据，也是深化行政体制改革、完善政府治理体系的根本依据。当前，我国正处于决胜全面小康和全面开启现代化强国建设的“历史交汇期”，随着总体小康水平的提高，人民美好生活需要也日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。这次新冠肺炎疫情的发生和蔓延，从一个重要侧面把人民群众的健康安全、心理安全、公共安全等需求进一步凸显出来，把如何应对公共危机、加强应急管理的任务进一步凸显出来。迫切要求加强和改进各级政府的社会治理职能和公共服务职能，总结经验、吸取教训、补齐短板，加强“精到化”社会治理和“精细化”公共服务，充分发挥中国特色社会主义行政体制和政府治理体系在保护人民身体健康和生命安全、推进人的全面发展和社会全面进步中的强大制度优势。

加强“精到化”社会治理，是完善政府治理体系、增强政府治理能力的关键环节。所谓“精到化”社会治理，就是要切实克服行政管理中的官僚主义和形式主义，深入社会机体内部，激发社会主体活力，主要依靠大众参与的力量和民主协商的手段化解社会矛盾、解决社会问题，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。适应决胜全面建成小康社会阶段社会多元需求和全面发展的需要，适应化解公共危机、维护公共安全、促进社会发展的需要，政府对社会的治理必须实现一系列从制度到手段、从方式到作风的重大转变。必须加强系统治理，既发挥党委领导、政府主导的重要作用，又充分激励和支持各方面力量积极参与，社会的事情尽量交由社会去协调处理，实现政府治理和社会自我调节良性互动、社区“网格化”管理和居民自治良性互动；必须加强依法治理，不断提高社会治理法律和法规建设水平，加强法治保障，增强全民遵法守法的自觉性，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾；必须加强综合治理，坚持法治与德治相互支持、相辅相成，强化社会主义道德约束，运用公共道德规范社会行为、加强心理干预、调节社会关系；必须加强源头治理，注重掌握社会发展动态和社会问题苗头，标本兼治、重在治本，构建“有事好商量、众人的事情由众人商量”的“商量”平台与机制，充分发挥基层民主协商在表达人民利益需求、化解公共危机和社会矛盾中的制度化作用。

加强“精细化”公共服务，是完善政府治理体系、增强政府治理能力的突出任务。建设人民满意的服务型政府，归根到底在于政府要服务于民、取信于民；人民受益不受益、人民满意不满意、人民安全不安全，归根到底是衡量行政体制改革成效、判断政府治理体系优劣的根本标准。在总体生活水平达到全面小康的新阶段，尤其在当前防控疫情的特殊时期，面对人民群众美好生活需要的广泛性、多层次性和特殊性，加强政府公共服务尤其要在“精细化”上下功夫。所谓“精细化”公共服务，就是要紧紧抓住民生发展的薄弱环节和制度短板，紧紧抓住影响人民生活改善的热点、难点、堵点和痛点问题，尤其紧紧抓住这次疫情蔓延和应对中暴露出来的薄弱环节，尽力而为、量力而行，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，既保障人民群众的基本生活和公共安全，又满足人民群众多层次多样化需求，既加快健全“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的国家基本公共服务制度体系，又不断创造条件努力向着“幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶”的高质量民生目标迈进。

三、处理好中央和地方的关系，完善权责界限清晰、运行渠道顺畅的政府治理体系，增强创造性工作高效率运转的政府治理能力

正确处理中央和地方的关系，充分发挥中央和地方两个积极性，是毛泽东精辟总结的“十大关系”中的一个重要关系，是调动一切积极因素为社会主义事业服务的重要环节。党的十九届四中全会《决定》强调，要“健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制”，“构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”。①《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年版，第17-18页。历史经验表明，充分发挥中央和地方两个积极性，既有利于在中央集中统一领导下充分发挥社会主义制度集中力量办大事的制度优势，又有利于形成充分激发各个地方和各级干部积极性的制度活力，形成全国一盘棋、统筹兼顾各方利益的良好局面。在全面推进政府治理现代化的新实践中，尤其是在统筹推进疫情防控和经济社会发展的特殊时期，处理好中央和地方的关系，具有更加重要更为迫切的意义。

处理好中央和地方的关系，首先要维护中央权威，加强中央对国家发展的宏观管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一。当今世界正经历百年未有之大变局，我国改革正处于攻坚阶段、发展正处于关键时期，国际形势复杂多变，改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面任务之繁重前所未有，来自各方面的风险挑战之严峻前所未有。在这样重要发展时期，尤其要坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威，充分发挥党统领全局、协调各方的重大作用。实践反复表明，维护和加强中央权威，是运用制度威力应对各种风险挑战的最重要因素和最根本保障。在这次防控新冠肺炎疫情斗争中，以习近平同志为核心的党中央坚强领导、科学决策，习近平总书记亲自指挥、运筹帷幄，在“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”的总要求下，打响了疫情防控的人民战争。中央一声令下、举国上下行动，湖北疫情严重、八方倾力支援，充分彰显了举国体制在应对重大灾害、维护公共安全中的强大制度优势。中央政府在党中央直接领导下工作，是体现党的全面领导、贯彻党的大政方针、发挥党的领导制度优势的重要行政力量。当前尤其要充分发挥中央政府在加强宏观调控、防控重大疫情、确保经济稳定发展和社会全面进步中的重要作用。

强化中央权威，同时要充分调动地方积极性，支持地方创造性开展工作。地方政府尤其是基层政府，是国家行政行为和政府治理的基础，离人民群众最近，肩负着推进经济发展、协调社会治理、维护公共安全、服务人民群众的重任。政府职能履行得如何，政府工作人员的精神状态和工作作风如何，直接影响着经济社会发展和人民群众利益。在这次防控新冠肺炎疫情斗争中，数以千万计的党员、干部和基层政府工作人员、社区工作人员，夜以继日奋战在防控疫情第一线，广大医务人员发扬特别能吃苦、特别能战斗的精神，全力以赴救治患者，不少人被感染，有的献出了宝贵的生命。无数感人事例表明，广大党员干部是抗击重大疫情、维护公共安全的中流砥柱，是把中央要求和大政方针转化为实际行动的重要力量。当前，全面建成小康社会的奋斗目标、精准脱贫实现共同富裕的光荣使命、深化改革开放的攻坚克难、确保今年经济社会发展目标如期完成的艰巨任务，尤其需要充分调动地方政府的积极性，充分调动各级干部和广大党员的积极性，万众一心同舟共济、勠力同心奋勇前行。制度的生命力在于执行，执行制度的动力在于干部。只有充分激励广大国家行政人员牢记初心使命，振奋勇于担当精神，以人民的利益作为“为官一任”的根本价值追求，以对人民负责作为行政行为的根本价值导向，我们才能有力推进政府治理体系创新，全方位提升政府治理能力，化危机为机遇、变压力为动力，在“大考”中交出合格答卷，履行好服务型政府的重要职能。

四、总结经验、吸取教训、深化改革、补齐短板，在“大考”中交出建设人民满意的服务型政府的合格答卷

多难兴邦。自然灾难是对人类社会的严峻考验，也是锻炼人类更好发展进步的重要机会。马克思说：“人是自然界的一部分”，“ 人靠自然界生活”。①《马克思恩格斯文集》（第一卷）北京：人民出版社，2009年版，第161页。恩格斯说：“我们每走一步都要记住：我们决不像征服者统治异族人那样支配自然界，决不像站在自然界之外的人似的去支配自然界。”②《马克思恩格斯文集》（第九卷）北京：人民出版社，2009年版，第560页。这次新冠肺炎疫情的爆发与蔓延，应对疫情过程中暴露出的某些问题和薄弱环节，为如何完善政府治理体系、增强政府治理能力敲响了警钟，提供了深刻启迪。总结经验、吸取教训，深化改革、补齐短板，是当前统筹疫情防控和经济社会发展工作的题中应有之义。

第一，必须始终坚持以人民为中心。确保人民群众生命安全和身体健康，是我们党治国理政的一项重大任务，更是各级人民政府义不容辞的神圣职责。只有始终把人民群众的生命安全和身体健康放在第一位，我们才能在疫情起始时作出科学判断和果断应对，未雨绸缪、防患于未然；只有始终把维护人民群众健康和安全作为最重要工作和最大政绩，我们才能在疫情暴发和蔓延之时，科学施策、果断应对。在此次抗击新冠肺炎疫情过程中，一些地方政府和领导干部或反应迟钝、应对乏力，或不敢担当、顾虑重重，这不能不说是一个严重的教训。习近平总书记深刻指出：“这次疫情防控工作中，一些领导干部的治理能力和专业能力明显跟不上，必须引起高度重视”，“要时刻保持如履薄冰的谨慎、见叶知秋的敏锐，既要高度警惕和防范自己所负责领域内的重大风险，也要密切关注全局性重大风险，第一时间提出意见和建议”。①习近平：《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》，《人民日报》2020年2月24日。这一明确要求，为如何坚持以人民为中心、建设人民满意的服务型政府，进一步指明了前进方向。

第二，必须重视制度建设补齐制度短板。制度问题是带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题，制度好才能调动人的积极性和主动性，堵住一切风险和漏洞。党的十九届四中全会深刻强调要重视制度建设在完善治理体系提升治理能力中的决定性作用，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。此次防控新冠肺炎疫情，也在一定程度上暴露了我国治理体系中的某些制度短板，比如应对突发事件中的制度短板、强化公共危机治理中的制度短板、完善公共卫生保障体系中的制度短板、大规模动员人民群众工作中的制度短板等等。习近平总书记深刻指出：“既要立足当前，科学精准打赢疫情防控阻击战，更要放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。”②习近平：《全面提高依法防控依法治理能力 健全国家公共卫生应急管理体系》，《求是》，2020年第5期。疫情考验了我们，也教育了我们，必须把深化体制改革、完善制度建设作为推进政府治理体系现代化的中心环节，着力补齐各方面制度短板，用完善的制度应对一切意外风险、确保经济社会可持续发展。

第三，必须坚决克服官僚主义和形式主义。官僚主义和形式主义是我国党政机构中的一大顽症，严重影响国家治理体系和治理能力现代化，严重损害党和政府在人民群众中的威信。此次疫情防控中，一些政府部门仍不时有官僚主义和形式主义在作祟，一些领导干部思维固化旧习难改，一些政府工作人员相互推诿相互扯皮，引起人民群众强烈不满，给做好疫情防控工作和安排人民群众生活造成一定程度的不良影响。疫情发生以来，习近平总书记每次讲话都无不强调必须坚决克服官僚主义和形式主义。官僚主义和形式主义的根源是治理体系中的制度短板和制度漏洞。事实反复表明，只有深化制度改革、革除制度弊端、转变工作作风，坚决克服官僚主义和形式主义，我们才能在统筹推进疫情防控和经济社会发展的“大考”中交出合格答卷，为人民服务、对人民负责，使人民满意、让人民放心。