悉尼与中国城市公共交通绩效的比较研究

江玉林，蔡 晨，余 坤

（1.交通运输部科学研究院，北京 100029；2.澳大利亚联邦科学与工业研究组织先进交通数据分析中心，悉尼2015，澳大利亚）

0 引言

澳大利亚的区域经济、交通与基础设施管理局对澳大利亚9 个中心城市的交通发展趋势进行了研究，发现澳大利亚的城市小汽车出行比例由1945 年的25%增长到1980 年85%，而同期公共交通出行占比由54%下降到10%，2005 年后城市小汽车出行占比增长趋缓，公共交通出行占比有小幅上升[1]。

悉尼作为澳大利亚新南威尔士州的首府，是澳大利亚最古老的城市之一，也是澳大利亚重要的经济、文化中心。自1985年以来，悉尼一直处于城镇化进程和小汽车保有量快速增长阶段。2017 年，悉尼市共拥有296 万辆小汽车，每千人拥有小汽车数量达到596 辆，是中国千人汽车保有量180 辆的3 倍多。小汽车的高保有量造成悉尼的交通发展模式始终是以小汽车优先。2018 年悉尼“家庭旅行调查”结果显示，悉尼中心城区的公交分担率为5%，城市铁路分担率为6%，小汽车出行分担率为47%[2]，这表明在悉尼城市公共交通尚未成为客流运输的主要方式，城市公共交通的竞争力不强，这主要是因为澳大利亚缺乏广泛被接受的国家、州和城市范围的城市公共交通政策体系。

为了解决这些问题，悉尼市制定了城市公共交通发展战略和长期规划，试图建立公共交通优先的发展模式。在2012年“新南威尔士州长期交通总体规划”[3]中，新南威尔士州交通局提出了“使城市公共交通成为更具吸引力的出行选择”的发展任务，以便实现减少居民整体出行时间和增加公共交通客运量的发展目标。在“新南威尔士州2056 年未来交通战略”[4]中提出将提升公共交通管理能力，改善公共交通服务，以吸引更多人选择公共交通出行。同时，悉尼市还启动了一批工程建设项目，采取了一系列服务改进措施。悉尼城市铁路（Sydney Trains）是新南威尔士铁路网的重要组成部分。2013 年，悉尼城市铁路与新南威尔士州的铁路运营商分开，单独作为悉尼公共交通出行系统的一部分，与悉尼公交一起承担城市大客流通道运输任务。2019 年5 月26 日悉尼开通36km的城市地铁（Sydney Metro），作为悉尼公共交通系统的骨干。同时，通过悉尼交通卡（Opal Card）引入了综合票务，有效将悉尼公共交通日均客运量从2012 年的149 万人次增加到2017年的209万人次。

2019 年，悉尼中心城区12 368km2面积拥有531 万人口，中心城区人口密度达到429 人/km2，预计到2036 年，悉尼中心城区人口将增长到600万人，到2056 年还将再增加180 万人，达到800万人口规模。如果悉尼市不改变小汽车优先的交通发展模式，未来将有更多的人采用小汽车出行，城市交通将更加拥堵，出行环境的恶化将严重影响悉尼“成为世界上最宜居城市”这一目标的达成。因此，对悉尼城市发展而言，城市公共交通发展政策研究和交通发展模式的变革迫切而重要。

与此同时，中国政府于2012年发布了《关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64 号）[5]。这项宏观政策的目标是建设高效、安全、绿色、经济、综合、高质量的城市公共交通系统，减小城市道路交通对空气质量和气候变化的不良影响。由交通运输部发起的国家“公交都市”示范项目也于2012 年开始启动，截至2020年共有100 多个城市响应，最终有3 批共87 个城市被选为国家“公交都市”示范项目的试点城市（以下简称“试点城市”）[6]。这些试点城市纷纷深入落实公共交通优先发展的理念，加大了对城市公共交通的投入，提供了更高质量的基础设施和更高水平的服务。在第一批试点城市五年创建期结束时，这些试点城市居民对公共交通满意度都显著提升，公共交通出行比例大幅提高，公共交通成为了城市交通系统的主体。同时，通过国家“公交都市”示范项目平台，各试点城市在“公交都市”示范项目中取得的经验和教训也备受关注。

悉尼虽然是发达国家城市，但其城市规模、人口规模、城镇化发展进程以及机动化快速发展带来的交通拥堵和环境污染，都与试点城市类似。开展试点城市与悉尼城市公共交通绩效对比研究，将有助于分析悉尼市城市公共交通体系，借鉴试点城市的成功经验，针对悉尼市当前存在的问题，提出城市公共交通优先发展的相关政策建议，并开展对公交优先政策在不同地区、不同体制机制下的检验和实践，不断完善公交优先政策体系。

城市公共交通绩效反映了一个城市的公共交通整体状况和水平，是城市公共交通系统的重要特征。以往的研究更多采用城市公共交通分担率或交通出行结构作为反映公共交通发展水平的重要指标。Elkin 等[7]认为，以公共交通和慢行交通为导向的城市交通出行结构直接反映城市公共交通发展水平，公交和慢行交通出行比率越高，城市交通发展则越具有可持续性。Messenger 等[8]研究发现，公共交通服务绩效水平受到私人小汽车保有量、职住空间分布等因素影响，同时作用于城市交通出行结构，并处于不断变化中。孟杰等[9]从公交服务的便捷性、迅速性、准点性、经济性等方面出发，设立了城市公共交通绩效评价指标体系，并利用层次分析法确定了指标权重。黄莎等[10]从公交基础设施建设水平和公交服务水平两个方面出发，建立了适合中小城市的评价指标。向楠等[11]在研究了国际大城市机动化交通出行方式结构变化特征的基础上指出，城市公共交通出行结构与服务水平与城市空间区位有关，在人口密度高、道路交通设施供给能力有限的中心城区，需要更高的公共交通服务能力和绩效水平，公共交通尤其是轨道交通必须占据主要地位。2000—2003 年，中国交通运输部科学研究院的科研团队开展了城市公共交通发展水平评价体系研究，在此基础上，中国交通运输部于2013年发布了《交通运输部关于印发公交都市考核评价指标体系的通知》（交运发〔2013〕387 号），从出行比率、线网覆盖、基础设施、服务水平、信息建设等方面提出了包含20 个考核指标和10 个参考指标的评价指标体系[12]，为试点城市每年绩效考评提供依据。2018 年，交通运输部发布了《关于进一步做好公交都市建设示范工程验收等有关工作的通知》（交办运函〔2018〕 1259号）[13]，提出了试点城市验收工作流程、评分标准和评价细则。文件中评价指标体系和评分标准都被用于“公交都市”示范项目试点城市筛选和创建验收全过程。

但以上研究和实践，都未能完全从政府投入力度、公交服务能力、居民获得感等多角度出发，建立包括出行、服务、设施、信息等在内的综合性的城市公共交通绩效评价指标体系，并明确适合当前阶段城市公共交通发展水平的指标目标值，也未建立依托目标值的评价流程和方法。因此，本文借鉴公共交通绩效评价研究和“公交都市”示范项目采用的评价指标体系，建立了包括出行比率、线网覆盖、基础设施、服务水平和信息建设5 个方面指标的城市公共交通绩效评价指标体系，在相对全面的评价范围和同等的水平上，对中国城市和悉尼进行对比研究。通过指标体系的评价，发现悉尼城市公共交通发展中存在的问题，并结合城市政策环境分析深层次的原因，提出改进悉尼公共交通体系的政策建议。

1 国际公共交通发展经验

2009 年，国际公共交通协会（International Association of Public Transport）提出了“PTx2 战略”，目的是到2025 年使全球公共交通的客运量翻一番。一项名为“与公共交通一起成长”的新运动被发起，以支持“PTx2 战略”，帮助全球决策者增进对公共交通的理解，认识到更多、更好的公共交通和可持续交通的优越性。在过去的15年，许多国家启动了大规模的智慧城市计划，智能出行是其中一个核心领域。高效可靠的大中快速运输系统是城市交通体系的基础，能够满足通勤者和相关利益者的出行需求。关于“公共交通优先”战略的普遍共识也可以概括为“避免，转移，改善和增强”，这是为改善城市公共交通系统而采取的交通策略。“避免”是减少人们对小汽车出行的过度依赖；“转移”是将部分小汽车出行者转移到公共交通出行方式上来；“改善和增强”是加快城市公共交通的发展，提高城市公共交通发展水平，增强公共交通竞争力，吸引更多的人选择公共交通出行。

欧盟委员会计划从2002 年到2020 年在80 多个欧洲城市中启动“清晰、活力与可持续的城市发展”项目[14]。该项目旨在促进政策完善，提出新的市场解决方案，提供资金和知识交流，以打造服务不断提升、联系更加紧密、可持续的运输方式。该项目致力于实现可持续的交通出行，如不依赖小汽车的生活方式，使用清洁燃料的车辆运输，基于交通需求的管理策略及出行管理措施等。

新加坡提供了世界一流的公共交通服务。新加坡陆路运输管理局（Land Transports Authority）正在制定“2040 年陆路运输总体计划”[15]。新加坡政府鼓励出行者选择步行和骑行的方式，因为这两种出行方式更加高效和可持续。陆路运输管理局在“2040年陆路运输总体计划”中明确将建设“以人为中心”的陆地运输系统，到2030 年，新加坡的城市交通发展战略目标是：（1）80%的家庭居住在距离轨道站点10min 步行行程以内；（2）对于20km 之内出行距离，85%的公共交通都能在60min 内完成；（3）高峰时段，居民75%的出行是通过公共交通工具实现的。该计划实施后效果较好，新加坡乘客公共汽电车和地铁交通方式出行距离在20km 之内、出行时间在60min以内的出行比率从2012 年的76%提高到2016 年的79%，乘客平均出行时间减少了3min，同样出行时间能够达到的平均出行距离增加了0.3km；高峰时段的公共交通分担率从2012年的63%提高到2016 年的67%；2016 年高峰时段的“步行+骑行+公共交通”交通方式分担率达到71%。到2040 年，新加坡还将构建更加快速、小汽车低利用率的交通系统，这将是一种更具可持续性的发展方式，从长远来看将进一步改善新加坡人的生活质量。

伦敦市政府发布《2018 伦敦市长交通战略》，以“健康街道战略”为核心，强调了公共交通在伦敦市民生活中的重要性[16]。根据《2018 伦敦市长交通战略》，伦敦市计划通过降低城市居民对私家车的依赖，引导交通出行模式向更加健康、更有效率的绿色出行转变，最终将伦敦打造成一个街道有活力、交通有效率、空间有魅力的宜居城市，实现2041年城市绿色出行比率（步行、自行车骑行和公共交通）达到80%的目标。同时，从多个维度对伦敦交通发展战略目标进行分解：（1）健康街道和健康市民：建立鼓励步行、自行车骑行和公共交通出行的道路网络，减少对小汽车的依赖以及由此产生的健康问题；营造安全交通系统体系，实现城市交通零死亡、零重伤；建设城市绿色低碳交通体系，实现伦敦市交通系统零污染；（2）优质的公共交通体验：以安全性和价格可负担性为前提，以乘客服务水平提升为宗旨，打造便捷、易用的公共交通系统；持续推进公交车道路网络建设，形成便捷、可靠、可达性强的公交车网络；（3）新住所和就业：建设与居住、就业相匹配的交通系统，以减小人口增长对城市空间和交通系统的冲击和影响。

自2004 年以来，首尔市的公共交通一体化改革已经成为公共交通优先发展战略实践中的典范，为发展中国家和发达国家提供了指导和参考[18]。这些改革包括：将公交路线重组为干线和支线路线；建设快速公交和公交专用道；改善和扩展公交换乘枢纽；改革票价制度；提出公交运营管理系统方案。特别是，公交专用道等快速公交系统基础设施的建设，在提高公交车速度、减少出行时间和确保准点率方面发挥了重要作用。这项改革提高了首尔市民出行的便利性、公共交通出行的比率和公共交通系统的运行效率。

在中国，广州是公交优先发展得较好的城市之一。在过去的5 年中，广州市政府发布和修订了50 多项相关政策，涵盖了规划、建设、运营、管理、投资和融资，并且已经完成了70多项相关计划，涵盖了轨道交通、公交网络、公交站点、慢行交通等[17]。2012年至2017年，广州市的公共交通投资已达100 亿元，已建立起一套完整的城市公共交通体系，该体系中等级最高的是长达400km 的地铁，其可提供高容量、便捷、低碳的公交服务；下一级别包括快速公交和专营巴士，它们作为大中运输工具，每天运送653 万人次乘客，并为地铁提供接驳服务。此外，2018 年广州市的小汽车保有量与上一年度相比，增长率为2.7%，比实施小汽车限号和车牌拍卖政策之前的平均增长率低16.3%，车牌拍卖的收入（每辆车3 万多元）正成为公共交通投资的主要资金来源。

2 城市公共交通绩效评价模型

为评估城市公共交通系统的整体表现，需要考虑城市公共交通发展的各个方面，并建立城市公共交通绩效评价模型。为了形成可靠的比较基础，本研究选择了我国10 个城市（北京、上海、广州、深圳、南京、武汉、郑州、苏州、大连和香港）作为对比城市，与悉尼进行公共交通绩效比较。

本研究中，城市公共交通绩效评价的主要思路如下：

第一步：对选定城市的公共交通绩效进行比较分析；

第二步：结合城市发展战略和公共交通发展政策，分析悉尼公共交通存在的优势和劣势及其原因；

第三步：从对比城市的公共交通发展历程中总结经验教训；

第四步：对悉尼中心城区的公共交通发展提出政策建议。

“公交都市”创建城市的公共交通绩效评估方法中，选择了多个公共交通绩效评价指标来评估公共交通绩效，采用专家权重法确定指标权重，使指标权重的确定更加科学、合理。这30个绩效评价指标分别用以描述公交服务质量、公交网络、车辆和停车设施以及智能交通信息化应用等4 大公交属性。总的公共交通绩效满分为500分，其中服务质量占53.6%，公交网络占21%，车辆和停车设施占15%，智能交通信息化应用占10.4%。

各城市总的公共交通绩效得分的计算方法如下：

式（1）中：T为总的公共交通绩效得分；Xi为各项绩效评价指标的得分，i=1,2,…,30；Yi为各项绩效评价指标的目标值，i=1,2,…,30；Ki为各项绩效评价指标的权重，i=1,2,…,30。

公共交通绩效的关键评价指标体系如表1所示。

表1 公共交通绩效的关键评价指标

表1 （续）

3 公共交通绩效评价结果分析

在本文的公共交通绩效分析中，中国城市的数据资料主要来源于2017年“公交都市”示范项目验收材料。中国的城市交通运输管理机构会对参与创建“公交都市”的城市的基本情况和相关数据进行统计，一般包括公共交通基本情况、考核评价指标数据、实施政策和项目、绩效评价相关指标等。悉尼的数据来自南威尔士州交通局的公开数据以及由澳大利亚联邦科学与工业研究组织计算出的派生信息。

3.1 交通出行模式分析

图1 所示为作为本次研究对象的不同城市的交通出行方式和小汽车保有量情况。图1（a）中的各城市出行模式显示，2017 年悉尼工作日高峰时段的交通出行中，几乎70%的乘客是采用小汽车出行，仅有11%的乘客选择公共交通出行；而中国城市则是超过70%的日常出行通过公共交通工具、自行车或步行完成的，其中，香港的公共交通出行比例最高，达到89%。图1（b）中各城市每千人的小汽车保有量统计显示，2017 年，悉尼拥有296 万辆小汽车，每千人拥有小汽车596辆，是中国千人汽车保有量的3 倍多，如此之高的千人小汽车保有量导致了道路网络承受很大压力，公共交通出行比例不高，以及城市交通拥堵等情况；而中国城市的千人小汽车保有量普遍不高，苏州是中国城市中千人小汽车保有量最高的，但也仅为悉尼的一半。香港作为国际公交都市，公共交通出行比率高的一个重要原因是对小汽车保有量进行了严格控制，强力的交通需求管理使得香港千人小汽车保有量是本文所有对比城市中最低的。

图1 2017年各城市交通出行方式和小汽车保有量

3.2 公共交通服务质量分析

从总的公共交通绩效来看，中国地方政府在提高公共交通服务水平方面取得了实质性成效。在2012年“公交都市”试点城市创建之初，中国参与创建的城市平均公共交通绩效得分为392。在第一个五年计划结束时，平均公共交通绩效得分从392 增加到507。在2017 年“公交都市”创建验收之际，广州、上海、深圳、苏州、武汉和北京6个城市的公共交通绩效得分高于500，这些城市的公共交通发展水平都在平均水平以上，考虑网络条件、车辆状况、停车设施以及智能化技术应用等方面因素，2017 年广州的公共交通服务质量得分最高。本次研究中有4 个城市的公共交通绩效得分小于500，分别是南京、大连、郑州和悉尼。其中，尽管悉尼的智能化技术非常复杂，但公共交通服务质量和公交网络条件得分不高，导致2017年悉尼整体公共交通绩效得分仅为372，是所有对比城市中最低的。

在公共交通客运量方面，2017 年北京公共交通的日均客运量为1 954 万人次，是此次研究的城市中公共交通客运量最大的，上海、广州、香港的日均公共交通客运量也超过1 000 万人次。从公共交通客运量变化趋势来看，2012年到2017年，武汉和苏州的公共交通客运量相比创建初期增长了40%。北京的公共交通客运量相比创建之初却下降了5%，北京的公共交通绩效得分排名也从2012 年的第3 位滑落到2017 年的第6 位。尽管2017 年悉尼公共交通日均客运量不到200 万人次，但从2012 年到2017 年悉尼公共交通日均客运量增长了30%。

公共交通系统的吸引力是通过中心城市机动化出行中公共交通的出行比例来衡量的。2017年，香港、大连和上海的中心城区机动化出行中公共交通所占比例均超过60%。2017年，悉尼中心城区的公共交通在机动化出行中所占比例为14%，悉尼每年人均仅有131 次公共交通出行，是所有对比城市中最低的。

图2 显示了公共交通的乘客满意度、公交准点率和早晚高峰时段公共交通的平均拥挤度。2017 年，北京、上海和大连的公共交通乘客满意度最高，都在90%以上，悉尼的公共交通乘客满意度高达89%。除了上海2017年公交乘客满意度相比2012 年下降外，其他城市公交满意度相比2012年都有提升。2017年，悉尼公交准点率相对较高，达到94%，因为悉尼火车能按照运营时刻表实现10min 内准点到达，地铁能按照运营时刻表实现2min内准点达到。2017年，广州和大连的公交高峰时段平均拥挤度分别达到了75%和69%，相比2012年降低了20%以上，悉尼的平均拥挤程度也较低，仅为64%。

图2 各城市公共交通乘客满意度、公交准点率及公交拥挤度变化

图3 显示了2017 年不同城市高峰时段公共汽电车和小汽车出行的平均速度。由图3 可知，各城市的公共汽电车行驶速度与小汽车行驶速度的比值都小于1。南京和深圳的公交车速度更快，公共汽电车速度与小汽车速度比值超过80%。在南京、深圳和苏州，高峰时段公共汽电车的平均行驶速度超过20km/h。悉尼的高峰时段小汽车平均速度最高，为46.36km/h，几乎是北京和上海高峰时段小汽车平均速度的2 倍，所有城市中公共汽电车与小汽车的速度比最小的也是悉尼，可以看出悉尼公共交通相比小汽车出行竞争力不强。

图3 2017年各城市高峰时段公共汽电车和小汽车的出行平均速度

3.3 公交网络分析

各城市公共交通网络特征和可达性对比如图4 所示。如图4（a）所示，2017 年各城市公共交通网络绩效评分都相比2012 年有所提升。其中，广州和深圳的公交网络绩效得分最高，公交网络最具竞争力，悉尼的公交网络绩效得分最低。如图4（b）所示，公共交通的可达性是通过公交站点覆盖率和公交线路网在整个城市道路网中所占的百分比来衡量的。2017 年，广州和深圳的公交站点500m 以内覆盖率都在95%以上，公交线网比率都在90%以上，公共交通的可达性较好。而2017 年悉尼的公交站点500m 以内覆盖率仅为70.47%，公交线网比率仅为34.33%，是所有对比城市中最低的，显示公共交通覆盖的人口和中心城区范围不足，这也是悉尼市民主要采用小汽车出行的原因。未来对这两个关键指标进行改进后将有效提高悉尼公共交通线网的覆盖面积，缩短悉尼市民步行到公交站点的距离和出行时间，提升公共交通的整体服务水平和竞争力。

图4 各城市公共交通网络特征和可达性

图5所示为各城市轨道交通系统情况。由图5可知，中国的9 个城市的地铁总里程从2012 年的1 440.8km 增加到2017 年的2 733.47km。地铁作为城市大客流通道运输方式，逐步成为城市公共交通运输体系的主体。而悉尼2017 年仅有36km的地铁在运营，地铁网络较城市铁路网络发展较慢。悉尼市区的铁路网具有160 年历史，最早便作为城市公共交通体系的一部分为城市交通出行提供服务。2012年至2017年，悉尼城市铁路长度从815km 增加到961km，增长了18%，地铁和城市铁路的运力分别达到8 588人/km和1954人/km。

图5 各城市的轨道交通系统情况

3.4 车辆和停车设施分析

在公共交通设施方面，如图6所示，2012年，有4 个中国城市建有快速公交（Bus Rapid Transit,BRT）。2017 年，大连和武汉也将BRT 作为其城市公交系统的一部分。在公交专用线路里程方面，中国城市公交专用道设施建设较好，北京公交专用道长度超过900km，深圳和广州公交专用道也超过500km。从公交专用道比率来看，2017年武汉和苏州的公交专用道比率分别位居第一和第二。悉尼55km 的BRT 作为新区、主城区和核心区之间的地面大容量交通通道运输方式，有效弥补了核心区内铁路、地铁网络覆盖不足的问题，其中利物浦—帕拉马塔快速公交线（Liverpool-Parramatta T-way） 和西北快速公交线（North-West T-way）在工作日满足通勤客流需求中发挥了明显的作用，是对城市轨道交通的有效补充。

图6 各城市公共交通的路权优先情况

图7 所示为各城市公共交通停车基础设施和车辆数量统计情况。图7（a）显示，所有城市车辆和停车设施绩效评价平均值从2012 年的47 分提升到2017 年的64 分。2017 年，北京、广州、深圳公交场站数量较多，都在70 个以上。图6（b）显示，所有城市每万人公交车平均保有量从2012 年的22 辆增加到2017 年的31 辆，深圳、郑州和广州的绿色公共交通车辆比率都在90%以上，居前三位。而悉尼的公交运营合同要求公交车车龄不超过12年，远高于中国政府要求的公交车8 年报废年限。公共交通接驳率是根据距火车站150m 范围内衔接有1个公共汽电车站台或者有轨电车站台的火车站所占百分比来衡量的。悉尼中央火车站是火车与公交转换接驳的很好范例。

图7 各城市公共交通停车基础设施和车辆数量

3.5 公交智能化技术分析

在智能化技术应用方面，所有城市公交智能化技术的绩效评价平均值从2012 年的23.13 分提升到2017 年的57.85 分。深圳和悉尼公交智能化技术水平相对较高，公交智能化技术绩效得分都在65以上。2017年，悉尼交通卡在新南威尔士州的城市和农村地区的所有公共交通方式中已经实现了100%覆盖。除悉尼外其他城市公交IC 卡的平均使用率从2012 年61.47%增长到2017 年的77.92%。

4 悉尼公交发展政策建议

从前文对城市公共交通绩效的比较来看，部分中国城市的城市公共交通发展水平明显高于悉尼。悉尼尚未建立城市公共交通优先发展模式，这导致其公共交通出行在所有出行方式中占比很低。无论是从经济效益还是从社会效益来看，悉尼继续依赖小汽车作为主要出行方式都不是一条可持续发展之路，需要研究如何从根本上改变悉尼市民的出行方式。

悉尼是以小汽车为导向对街道布局、道路空间、城市交通等开展设计的，这导致高峰时段小汽车的行驶速度达到了公共汽电车的2.15 倍，这大大削弱了公共交通的吸引力。研究表明，从2012年到2017年，悉尼城市公共交通机动化分担率和平均出行距离几乎没有变化，但小汽车保有量的增长却超过了人口数量的增长。公共交通的每日出行量增加了30%，这部分出行量的增长主要来自长途驾驶员及其所载乘客。悉尼的新住户一般会考虑购买小汽车用于出行，而不是选择公共交通出行。

当前悉尼公共交通服务尚未满足市民的需求。尽管2019 年6 月悉尼开始运营地铁1 号线，但陈旧的铁路系统难以像地铁一样提供快速、安全、高频和可靠的运输服务信息，部分铁路和公共汽电车因过于陈旧而无法显示车辆实时到达信息。而悉尼的多条公交线路开设时间较长，线路走向没有考虑出行者出行方式的转变。悉尼40%的公交线路在中央商务区，高峰时段公交延误特别严重，在西北和西南地区，城市公交服务未能适应人口增长和出行方式的变化。

悉尼的公共交通票价结构也不利于公交通勤者出行。目前，悉尼的公共汽电车和地铁的票款收入成本比分别是33%和22%。这意味着在没有新增收入的情况下，将很难有新的资金投入公交基础设施建设和运营。依赖小汽车的运输政策反映出潜在出行者的小汽车和公交出行成本差异——在澳大利亚购买和维护一辆小汽车比在中国便宜很多。据全球汽油价格网站公布的信息，2019 年5 月6 日澳大利亚每公升汽油的价格为1.02 美元，而中国大陆为1.12 美元；公共交通方面，悉尼公共交通出行成本是北京的4～5 倍，高峰时段的较高票价也会使潜在的公共交通用户转向小汽车出行。

南威尔士州交通局和大悉尼发展委员会已经出台了公共交通优先发展政策，联邦政府的作用是支持、鼓励南威尔士州交通局发展公共交通系统，南威尔士州交通局的资金来源、组织能力、可持续行政措施和历届政治领袖素质都将决定交通系统的质量和发展。本文借鉴国际公交发展经验和中国“公交都市”示范项目试点城市的实践经验，为悉尼市提出了4项公交优先政策建议。

（1）确定悉尼公共交通优先目标

为实现悉尼“可持续城市交通”愿景，需要落实公共交通优先发展战略，使悉尼的公共交通更具吸引力和竞争力，成为通勤者出行的首选。悉尼公共交通优先发展战略可以概括为“避免，转移，改善和增强”。悉尼市还应推进公共交通用地综合开发，加强小汽车的需求管理，减少通勤者对小汽车的依赖，营造安全、便捷的步行、骑行和公交出行环境，提高城市公共交通管理效率，提升公共交通服务水平。

（2）重新定位公共交通的角色和结构层次，使公共交通更具吸引力

在城市公共交通层次结构中，顶层应是作为骨干的地铁和铁路，中间层次为快速公交和有轨电车，其他常规公交方式作为补充。悉尼地铁迫切需要扩大规模，已有122 年历史的城市铁路也需要改造升级。在建立新的公共交通框架和定位其功能的过程中，建议将帕拉马塔中心区和悉尼城市中心区作为新的运输中心，重组公共交通线路的干线、支线和都市圈线路。机场和西部帕克兰市、中央帕拉马塔河市和东港市等城市都应通过整合城市交通与土地利用、建设大运量的地铁线路等，实现公交引导城市发展，减少乘客在各地区间的出行时间，以便在新的发展区域中拥有更多的发展机遇。

（3）建立支持公共交通的合理运输价格方案

一方面，可以考虑要求小汽车驾驶员为使用道路付出更多的成本。引入用户付费道路定价系统通常是全面交通需求管理拉动策略中最有效的一项。但这项政策通常会因小汽车驾驶员的抵制而难以实施，必须考虑将行政手段与经济手段有效结合，包括不同的停车收费方案，低排放区建设，调整燃油税、拥堵费或通行费等。这些经济措施主要用于增加收入，也用于公共交通融资，或作为减少小汽车高峰出行和缓解交通拥堵的交通需求管理工具。另一方面，可以考虑降低悉尼公共交通的票价以吸引通勤出行人员。

（4）推动技术创新在交通运输领域中发挥重要作用

按需提供的公交出行服务模式可以作为提升悉尼公交服务的新举措。这种新的运营模式提供了灵活、快速的公交服务，可作为主要的公交运营方式，并在人口较少的地区取代传统的公交服务。出行即服务（Mobility as a Service,MaaS）是使客户能够通过单个客户界面进行计划、查询并支付费用的一种服务模式，这有可能会降低小汽车保有量。目前，悉尼市的出行者已经可以使用手机应用程序实时接收信息并计划行程，并且正在通过悉尼交通卡实现电子票务支付，而支付便利性正是MaaS 的推动力之一。这是南威尔士州交通局正在开展的各项暂时性措施中效果最好的一项。

5 结论

本文对悉尼与中国“公交都市”示范项目试点城市的公共交通绩效进行了对比研究。结果表明，悉尼市现有的交通政策在很大程度上维持了依赖小汽车出行的交通模式。尽管悉尼市倡导“以人为本”的发展理念，建设了先进的公交信息系统，但悉尼公共交通的容量、效率和吸引力仍远远落后于中国“公交都市”示范项目试点城市。基于悉尼市与中国试点城市公共交通绩效对比结果的原因分析，为悉尼市提出了4 条公交发展政策建议，旨在将悉尼的交通政策从以小汽车为中心转变为以公共交通为中心，这是既维持悉尼的社会经济高速发展，又保持高标准宜居舒适性的唯一可行选择。

本文所进行的公共交通绩效对比研究，主要围绕悉尼和中国“公交都市”示范项目试点城市，受到试点城市创建期数据收集限制，未能在更长期限和更多城市范围开展对比，对公共交通绩效水平、发展中存在的问题和解决措施等方面还需要进一步深入分析。下一步，将扩大绩效对比城市的范围，吸取更多城市的公共交通发展经验，进一步帮助悉尼交通系统明确向绿色、安全、无污染转型的发展政策。