非洲猪瘟影响下生猪复产增养政策省际比较研究

赵晨刚 李 慧 郑瑞强

（江西农业大学经济管理学院，江西南昌 330045）

我国是世界猪肉的生产大国与消费大国[1]，生猪养殖在全世界也占有十分重要的地位，据国家统计局2018年数据显示，我国猪肉消费占世界猪肉消费的49.1%，生猪养殖量占世界生猪养殖的56.6%。2014年，全国生猪年末出栏量达到历史新高的73 510万头，猪肉产量达5 671万吨[2]。2015—2018年，生猪出栏量和猪肉生产量虽有下滑，但总体稳定。生猪产业作为我国农业中的传统产业，在农业和农村经济中占有重要地位，在我国整体经济发展中也具有一定地位，生猪产业的长期稳定发展是稳定农村经济、提升居民生活质量的重要保障[3]。但是自2018年8月份以来，非洲猪瘟疫情已经严重影响到了我国生猪产业上下游多环节，虽然总体看来，非洲猪瘟疫情的发展趋势已明显减缓，正常的生猪生产和运销秩序逐渐恢复，但是非洲猪瘟影响下的生猪产能恢复与持续高质量发展仍然是当前面临的主要问题[4]。

1 非洲猪瘟形势下我国生猪产业发展现状

1.1 我国生猪产业总体发展概况

1.1.1 生猪产能持续下降

猪粮安天下，保证猪肉的正常供给是维持我国国民正常生活的重要基础。但从2018年非洲猪瘟疫情发生以来，非洲猪瘟疫情已对我国生猪产业造成巨大损失，总体来看，生猪存栏量和能繁母猪存栏量都持续下降。据农业农村部根据400个生猪监测县的数据显示，生猪存栏量除了2018年9月和10月同比上个月有所上升之外，其他月份生猪存栏都呈现出下降趋势，其中2019年7月和8月的下降幅度最大；能繁母猪除2019年1月外，其他月份均呈下降状态，且在2019年7月和8月的下降幅度达到最大（见图1）。

1.1.2 猪肉价格大幅波动

从非洲猪瘟疫情在我国发生开始，猪价便受到疫情影响，但一直到2019年3月份，猪肉价格还相对平稳（约15元/kg）。但到2019年3月10日后，猪价一直在15元/kg和16元/kg间浮动。6月13日突破16元/kg，6月20日突破17元/kg，8月6日突破20元/kg，这段时间内，猪价处于一个小型飙升状态。然后自8月6日至10月7日，短短两个月，猪肉价格轻松突破30元/kg。10月23日达到40元/kg的历史新高。在非洲猪瘟集中出现的7月份后，生猪价格上升趋势明显加快，10月30日达到41元/kg的巅峰后，受国家宏观调控和生猪增产复养政策影响，猪肉价格开始回落，截至11月21日，已落至32.66元/kg（图2），但与往年正常猪价相比，还处于较高状态。猪价的飙升引发了国家经济和人民生活的双重问题，这也体现了当前生猪产业复产增养工作的紧迫性和必要性。

1.1.3 猪肉进口总体上升

自2018年8月非洲猪瘟疫情发生以来，我国的猪肉进口总体上呈上升趋势。2018年8月至2019年1月，猪肉进口量总体变化较小，说明非洲猪瘟疫情对于生猪产业的影响还未扩大。2019年2月，由于春节来临，消费者增加对猪肉的消费量，导致猪肉进口量短时间内迅速上升，3月份又恢复到正常状态。4月开始，非洲猪瘟疫情在全国蔓延，生猪产业受损大，猪肉市场难以保证日常供给，只能依靠猪肉进口弥补供给差额。因此，在非洲猪瘟集中发生的4—9月，猪肉进口量都维持在一个较高的状态，尤其是5—7月，猪肉进口更是达到一年的峰值，8月、9月疫情相对得到控制，同时消费者由于猪肉价格偏高以及对疾病的恐惧心理，预计随着非洲猪瘟影响的全面展现，一段时间内我国猪肉进口总量将比2018年同期大大增加。

1.2 我国生猪产业增产复养情况

1.2.1 复养政策陆续出台，政策效果初步呈现

针对非洲猪瘟疫情对我国生猪产业带来的损失，各生猪养殖大省积极贯彻落实党中央、国务院关于稳定生猪生产保障市场供应有关会议和文件精神，统筹处理好养殖与环保、生产与防疫的关系，进行积极的复产工作。从国家发布的整体数据来看，生猪产业在2019年经历了7月和8月的低迷状态后，从9月开始，生猪养殖量逐渐趋于好转，全国生猪生产进入止降回升的转型期，10月份能繁母猪存栏环比增长0.6%，这是自2018年4月份以来的首次增长，规模猪场生猪生产持续较快恢复，生猪和能繁母猪存栏量环比增长，生猪存栏降幅同比进一步收窄，10月与8、9月相比，分别收窄9.2个百分点和2.4个百分点，全国生猪存栏下滑基本见底，年底前存栏有望回升。

1.2.2 非洲猪瘟疫情逐渐被控制，生产形势有所好转

从农业农村部发布的各地非洲猪瘟疫情来看，疫情主要集中在2018年8月至2019年8月，从2019年9月开始，非洲猪瘟疫情逐渐得到控制，疫情发生数量和规模也大大减少。从各地来看，河南省已连续13个月未发生非洲猪瘟疫情，从2019年9月份开始，能繁母猪和生猪存栏开始回升；四川省10月份能繁母猪存栏量、猪饲料产量相较于9月分别增长1.7%和1.2%，整体呈现止跌回升迹象；湖北省从2019年10中旬开始能繁母猪和生猪存栏量已连续5周环比增长；广东省10月份500头以上规模猪场比7月份增加7.34%。总体而言，非洲猪瘟已得到一定控制，各省在恢复生猪生产方针政策的引导下，逐步恢复和发展生猪养殖，生猪产业生产形势有所好转。

1.2.3 产业上下游积极协同，共谋生猪转型升级

生猪产业产能恢复是一个系统工程，当前，面对生猪生产的严峻形势，产业上下游协同应对，逐步形成复产联盟，为复产增养提供了良好基础和发展环境。规模养殖企业利用自身专长，组建复养团队，积极为养殖户防疫、复产提供免费技术指导[5]；针对资信良好的客户，提供资金扶持；探索生猪联养模式，为养猪户提供种猪及市场信息，支持养猪户开展栏舍改造等工作。养殖主体面对非洲猪瘟疫情，通过转型家禽养殖、对栏舍进行改造、提升生物安全水平等灵活措施降低损失，积极复产。养殖行业协会遵循生猪产业发展规律，提高行业管理水平，各地及时组建生猪养殖商会，利用协会力量，互通信息，相互协助，动员协会会员带头补栏复养增养。在政府积极引导下，行业主管部门积极支持养殖户复养，提振生猪养殖信心，取得了较好效果。

2 省际复产增养政策文本的差异

面对当前生猪行业低迷的发展态势以及非洲猪瘟时刻威胁的现状，国务院办公厅2019年9月6日发布《国务院办公厅关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》（国办发〔2019〕44号），从非洲猪瘟疫情防控、复产增养政策激励、典型举措和政策保障等4个方面提出相关措施，短期内解决生猪供应问题，稳定猪价，着眼于未来生猪产业的高质量发展。农业农村部会同国家发改委、公安部、生态环境部、银保监会、市场监管总局、商务部、交通运输部等部门，贯彻落实党中央和国务院针对当前生猪产业态势的部署，立足于在短期内控制非洲猪瘟疫情的扩散、稳定生猪生产、保证市场供应，着眼长期建立完善的疫病防御体系、生猪生产和调运系统，实现生猪产业的高质量发展。

表1 生猪增产复养典型政策信息表

2.1 非洲猪瘟疫情防控

疫病防控是生猪产业复产增养的前提和基础，做好疫病防控，健全疫病防控体系，才能更好地助推生猪产业的恢复和发展[6]。针对此次非洲猪瘟疫情，各省出台相关政策，从责任落实、疫病防控、疫病监测和疫病处置等4个方面对疫病加以防范。

2.1.1 责任落实

在非洲猪瘟防控中，厘清责任归属是保证各项法规有条不紊落实和减少疫病发生、降低疫病损失的重要保证。针对此次非洲猪瘟疫情，国务院首次提出实行省负总责的要求，各地政府坚持“地方政府负总责，各部门各司其职、各负责任”的原则将责任具体落实到个人。生猪出栏纳入“菜篮子”市长负责制的考核范围，增强生猪的供给保障能力，解决当前生猪的供应问题。防疫责任压实到具体部门和具体单位，明确责任单位和第一责任人，逐级了解情况、制定策略，克服麻痹情绪，切实履行责任，同时，加强部门间的协调与合作，形成有效合力，共同应对非洲猪瘟疫情。针对个人由于防疫或操作不当引发的非洲猪瘟疫情，要加以惩戒，建立责任追查制度，对养殖户、生猪经纪人等管理相对责任人，对存在违法行为的扑杀无害化处理不给予补贴。

2.1.2 疫病防控

做好防疫工作是降低和减少疫病发生概率的重要措施和必要前提[7]。非洲猪瘟防控主要是减少和降低与非洲猪瘟病原体的接触。北京、天津、黑龙江、吉林、河北以及山西等地针对野猪发生非洲猪瘟疫情的情况，出台野猪疫病防控的政策措施；广西、江苏、云南等地靠近边境，走私行为泛滥，因此，应严厉打击生猪及猪肉产品走私行为，防止境外疫病入侵；陕西、山西、甘肃、青海等生猪存栏相对较少的省份，应推进区域联防联控，减缓区域疫病蔓延。此外，各省（市）还应对在养殖过程中用餐厨剩余物喂猪的高风险行为进行全产业链处理，从根源上杜绝餐厨剩余物喂猪的行为。强化生物安全防控，切断疫病传播途径带来的传染；严格落实消毒、隔离、防御，加强对人员、车辆、生猪和环境的控制，降低发病概率；继续推进非洲猪瘟疫苗的研发工作，尽可能地控制非洲猪瘟疫病的发生。

表2 各省份防御重心和相关典型措施

2.1.3 疫病监测

疫病监测是疫病防控过程中不可缺少的环节，是限制疫病扩散的必要措施[8]。加强生猪产地检验，建立生猪生产风险评估机制，强化对新生仔猪的疫病监测，如有疑似患病生猪应及时采取相关措施避免疫情扩散。强化生猪运输过程监管，建立生猪专门运输渠道，在生猪跨省、途经养殖场附近建立临时性动物检疫站，提升对生猪运输过程中的疫病监测。生猪屠宰场要严格落实官方兽医驻场、屠宰场自检制度，地方畜牧兽医局加强对生猪屠宰过程的检测。提升肉制品在生产加工中的相关疫病监测，保证流入市场和居民生活中的肉类健康、卫生，避免非洲猪瘟病毒在食品加工过程中的蔓延。只有从生猪繁育、运输、屠宰到肉制品加工，层层落实和强化对于非洲猪瘟病毒的检疫，才能有效减少和降低非洲猪瘟疫病的发病概率，做到针对非洲猪瘟病毒的有效控制。

2.1.4 疫病处置

正确合理处置患病生猪是预防疫情扩散、降低患病生猪对环境污染的重要举措。出现疑似患病生猪，要及时对其进行隔离和检测，同时对该生猪一定范围内的全部生猪进行检测，防止疫病传染；针对因患非洲猪瘟死亡的生猪，要进行必要的无害化处理，避免对环境造成的污染。严厉禁止患病生猪按正常化处理，由于处置不当所导致其他非相关人员财产损失或身体伤害的，要根据国家法律和相关法规进行惩处。

2.2 复产增养政策激励

积极推进生猪产业的复产增养是保证市场供应、逐步降低生猪价格的必要前提。为鼓励各养殖主体进行复养生产，国务院各相关部门从生猪保险、金融保障和农机补贴等3方面激励生猪复产，扩大生猪养殖。

2.2.1 生猪保险

完善的生猪保险制度是减轻养殖主体养殖风险，提升养殖主体养殖信心的重要支撑。非洲猪瘟疫情发生后，国家针对疫情提出了在生猪养殖和病死猪处理方面提升保险金额。在生猪养殖方面，能繁母猪保额从1 000～1 200元/头提升至1 500元/头；育肥猪保额从500～600元/头提升至800元/头。在病死猪处理方面，国务院将强制扑杀标准暂由800元/头提升至1 200元/头，尽可能减少养殖主体损失。在此基础之上，各省（市）立足于生猪产业的长远发展和本省的情况，持续开展和扩大生猪保险试点，提升保险额度，进一步增强生猪养殖抵御风险的能力。

2.2.2 复养奖励

实施积极的复养政策，给予养殖主体复养奖励是提升养殖信心、加快生猪复养脚步的必要措施之一。江苏、福建、江西和山东等省份针对受到环境整治和非洲猪瘟疫病的养殖场，积极鼓励并给予适当补贴，允许其在法律条款范围内对养殖场进行新建、改建、扩建，逐步恢复生猪发展，同时支持规模养殖主体进行动物疫病防控、养殖环境控制、粪污处理、自动喂养等方面的基础设施建设，在农机补贴范围内的大型机械，做到按时、足额补贴，助推产业的现代化发展。对于种猪场和规模养殖场引进健康生猪和种猪实施补贴，激发养殖户增产复养的决心和热情。提升生猪调出大县奖励资金规模，重点支持地方进行生猪产业发展、疫病防御和生猪流通等基础设施建设，增强地方对疫病的控制能力和对生猪发展的支持力度。

2.2.3 农机补贴

国务院农机办发布2019年第11号令，要求扩大生猪生产农机具的种类范围，支持生猪养殖主体自行购置自动投喂、疫病防疫、环境控制、废弃物处理等大型农机装备，推动生猪复产。第一，优化补贴范围，实现应补尽补，做到“缺什么，补什么”，落实“急事急办”的原则，简化补贴办理程序，引导农机企业积极参与和配合国家政策，支持广大养殖主体进行机械购置。第二，加快试验鉴定，增加农业机械的供给，切实将符合生猪生产标准的农业机械纳入补贴范围，敞开受理范围内的补贴申请，做到省内外一视同仁。第三，深入摸底调查，全面梳理生猪生产需求。开展生猪生产专业农机具的购置补贴需求专项调查，查找在补贴过程中出现的问题，及时梳理解决。天津、安徽、浙江等7个省（市）已积极发布农业机械装备购置补贴政策，强化从农业机械方面助推生猪复产增养，同时兼顾生猪未来发展趋势，提高生猪生产的标准化和现代化，助推生猪产业高质量发展。

2.3 稳产保供典型举措

2.3.1 净化环境

净化生猪养殖环境尤其是解决散养户在养殖过程中造成的一系列问题是生猪产业复产增养过程中必须要面对和破解的一大难题[9]。江苏省采取逐步引导散户退养、弃养，逐步净化养殖环境，提升区域产业的规模化等措施完成对散户的改造。与此相类似的是福建、云南和广东等省份，通过扶大限小，引导规模养殖场兼并散养户，逐步淘汰落后产能，减少“千家万户”的散养行为，加强区域生猪产业的规模化，提升生猪产业的整体性，从而更好地推动复产增养。此外，江西省和广西壮族自治区复产增养的过程中重视散户的力量，通过大型企业的收购、入股、合作、代管等形式，引导开展“公司＋基地＋养殖场”的发展模式，促进养殖企业和家庭养殖的双向发展，从而不断提升生猪的养殖数量和出栏数量。河南省则采取相对中立的做法，通过“劝退一批，改造一批，合作一批”来完成对于散养户的升级，逐步净化养殖市场，提升生猪养殖质量。总体来看，生猪产业的规模化发展已成为产业未来发展的重要趋势之一，相对而言，虽然各地对散养户的态度不一，但散养户更多会融合成为生猪产业整体化进程的一部分，通过与地方龙头企业合作，提升养殖散户的规范性和科学性，逐步解决散户在养殖中存在的问题，净化生猪养殖环境[10]。

2.3.2 树立典型

树立良好的复产增养典型是稳定养殖主体人心，加快复产进程的重要措施。虽然当前全国已有26个省份解除疫情封锁，但是在复产过程中各地还是出现了非洲猪瘟疫情反复、复产成功率低的问题，造成部分养殖主体想养但不敢养、有能力养却不去养的状况，一再拖慢生猪产业复产增养的进程。为改变这一现状，各地政府和相关部门在控制疫情的基础上，开展大规模的宣传工作，树立区域成功复养的典型和模范，开展典型人物经验交流会和培训会，将成功复养的经验向广大养殖户推广和介绍，逐步解除养殖主体的心理障碍，促使有能力、有愿望的人能更好更快地投入到生猪复产的工作当中，从而推动生猪产业的复产增养进程。

2.3.3 制定规划

合理的生猪产业发展规划是稳定当前生猪生产、推动未来生猪产业高质量发展的必要前提。国务院稳定生猪生产，推动产业转型的政策文本下发后，各地政府根据自身情况制定符合本省生猪产业发展规律的规划。广东省设置生猪红线制度，到2020年全省生猪出栏保持在3 300万头以上，生猪自给突破60%，规模养殖比重达到65%，粪污综合利用率超过75%，规模养殖场的粪污处理设施配套率接近95%，推动广东省实现生猪强省目标。河南省通过加快生猪产业养殖规模标准化进程、屠宰加工标准化建设、疫病防御能力提升、粪污资源化利用等关键环节，推动产业升级，力求促使河南省由生猪养殖大省向生猪产业强省的转变。山东省则立足于畜牧业强省的目标，稳定当前生猪市场，保证猪肉正常供应，放眼未来产业转型升级，构建现代养殖体系，力求实现生猪产业现代化。此外，安徽、福建、江西、四川、江苏和湖南等省也出台相关措施，力保当前供给，助推未来产业升级。

表3 各省 （区、市）净化养殖环境、恢复生猪生产典型措施

2.4 产业升级政策保障

短期内生猪产业的复产增养和未来生猪产业的高质量发展都离不开国家和地方政府必要的政策支持。出台相应的政策保障一方面有利于稳定生猪生产，恢复各养殖主体的养殖信心；另一方面又为生猪产业的未来发展规划了方向和目标，长远来看有助于推动生猪产业的高质量发展。

2.4.1 金融保障

加快恢复和稳定生猪生产，资金的投入是首要命题，没有政府政策支持，仅靠养殖户来解决资金问题，难以遏制当前生猪产能下滑的势头。国务院根据当前生猪复产遭遇的困境发布《关于做好种猪场和规模猪场流动资金贷款贴息工作的通知》，提出省级农业信贷公司要强化政策性的信贷担保服务，简化和缩短办理手续，积极为地方种猪厂和年出栏1 000头以上的规模猪场提供流动资金贷款，减轻规模养殖主体和种猪场的资金负担，更好地助推生猪复产。加大生猪养殖的金融扶持力度，对符合授信条件但暂时遇到困难的企业，不得盲目的抽贷、限贷、断贷，确保其能够平稳渡过难关。扩大抵押物质范围，探索将土地经营权、养殖栏舍和大型生产机械列入抵押范围，解决养殖主体“融资难”的问题。除此之外，针对在此次非洲猪瘟疫情中受损严重的生猪出栏大县，金融机构给予其临时性的救助补贴，助推其渡过难关，顺利复产。

表4 各省市生猪产业规划目标及典型措施

2.4.2 用地保障

保障生猪养殖用地是当前稳定生猪生产、推动生猪高质量发展的先决条件和必要的物质基础。国务院办公厅2019年44号文件关于稳定生猪生产促进转型升级的意见中要求各地政府放开生猪养殖用地，将生猪养殖用地划入地区国土规划当中，取消生猪养殖15亩用地上限，合理增加生猪养殖附属设施用地规模，鼓励企业和规模养殖户建立种猪培育、生猪养殖、疫病检疫、粪污处理、生猪屠宰以及冷链运输为一体的全产业链发展模式。鼓励利用村集体土地和“四荒地”发展生猪生产。在国务院的标准上，部分南方省份如江西、福建、云南、广西等，允许养殖户在保护环境的前提下进行林下养殖，在Ⅲ、Ⅳ级保护林地内养殖，极大地扩展了生产用地，有利于生猪养殖生产的恢复和养殖企业做大做强，长远来看符合生猪产业现代化的发展要求。

2.4.3 法治保障

加强对于生猪产业发展过程中的法治保障有利于规范产业发展、改善养殖方式、助推产业升级。首先，各地政府要严格落实畜牧法、动物防疫法、农产品质量安全法等法律法规，加大执法力度，督促各相关养殖主体和产业链上下游经营主体依法合规生产经营。其次，加快动物防疫法、生猪屠宰管理条例等法规的修订，尽可能地降低和减少生产经营过程中有可能出现的法律漏洞，不断健全生猪产业法律体系。最后，严格执法，强化对畜牧兽医工作执法的运用，依法查处在生猪育种、养殖、屠宰、运输过程中存在的违法行为，不断净化生猪产业，为产业的高质量发展创造良好环境。

3 非洲猪瘟形势下稳定生猪生产促进高质量发展启示

立足当前，着眼长远，统筹谋划短期生猪产能恢复和产业健康发展，既要遵循生猪产业尤其是生猪养殖规律，又要协同发挥行政干预和市场调控合力；既要确保市场平稳运行，又要全面提升生猪产业整体竞争力，促进产业持续健康发展。

3.1 正方向，硬落实，确保政策长效

面对猪周期和非洲猪瘟疫情的影响，各地政府应实施系列性的发展扶持政策，坚持以调动养殖主体内生动力并提高其复产增养积极性为原则，充分发挥政策引导作用，绝不无原则、无底线托底帮扶。及时修正不合理的政策，制定实施补齐短板和薄弱环节的工作措施。出台的支持政策应加强主动服务抓落实，打通支持保障政策措施落地的“最后一公里”，确保见到实效。管理部门应切实加强对生猪产业复产增养工作的组织领导，加强对支持保障政策措施的梳理、评估和完善，着力协调好以往工作、当前重点和长远发展的关系；要细化任务分工抓落实，认真对照分工安排，结合职能职责，制定推进方案，落实工作任务，加强实施效果评估，确保政策长效。

3.2 抓两头，定标准，推进行业自律

“稳产保供”是当期生猪产业发展的重心工作，生态环保是区域发展常抓不懈的关键任务，促进生猪产业产能恢复的关键是依循市场经济规律对生猪产业发展进行管理，严抓两头，对于关乎民生的环保监管、肉品质量进行严格管控，依照区域功能规划，在科学测算生态环境承载力基础上设定生猪产能指标。对生猪行业发展中的行业管理、技术规范、标准设计等问题，应逐步由当前的行政规控转变为生猪产业行业协会治理，如研判形势提请行业经济政策审议、制定行业标准，规范行业内部的竞争行为，规划行业发展，提升行业竞争力，使得会员在养殖技术、市场营销、网络联系和研究等方面共享受益。

3.3 深融合，促关联，形成价值共创

只有融入区域整体发展大局，产业发展才能实现可持续，而融入发展大局的关键是区域政府、周边民众、产业上下游各利益相关者的利益诉求最大化的满足和产业社会责任的充分履行。同时结合传统农户养猪和区域自然环境现实，生猪产业发展应坚持“规模养殖＋家庭农场”的养殖模式，强化一二三产业融合、种养一体化，将猪场改造提升、农产品精深加工、农产品综合配送、畜禽废弃物资源化利用以及生猪养殖休闲与猪肉美食体验等生猪产业关联领域进行拓展挖掘，拓展市场机会，增加就业岗位，实现价值共创，将生猪产业中的农产品加工、流通、文化旅游业的增值收益留在本地，带动农民增收致富。逐步改变“走向孤岛”的养猪局面，改变“赚钱独享，风险共担”的不良社会形象，提高生猪产业的社会化程度和民众可接受度，在复产增养过程中实现产业转型升级。

3.4 强创新，重对接，实现科技兴猪

促进科技创新与产业深度融合，是新时期生猪产业发展必由之路，在当前生猪生产形势严峻的情况下更是如此。结合生猪产业转型升级的重大契机，以提高生物安全水平为导向，围绕“生猪复产增养和稳产保供”核心议题，强化科技创新、降低经营风险，实现供需对接。此外，围绕非洲猪瘟疫病防控中亟待解决的关键科学问题并进行拓展思考，助推标准化、规范化生猪养殖模式形成，促进生猪产业高质量发展。