派出所预防和减少警务投诉发生的策略探讨——以417宗投诉件为分析样本

孙小燕 钱迎春 伍豫蓉

一、问题的提出

随着我国依法治国战略的不断深入，公安机关持续推进执法规范化建设，全面提升了公安民警的执法质量和执法水平，并取得了良好的社会效果。广州社情民意研究中心发布的《2019年度广州城市状况市民评价报告》显示，广州市“社会治安”满意度为86%，在“民生安全”领域满意度各项评价中居于首位，并达到历年最高位。派出所作为公安系统最基础的部门，是开展社区与公安机关联动模式的根本，其工作内容及成效与人民群众有着最密切的联系，对提升市民对广州治安社会形势的满意评价做出了举足轻重的贡献。然而，我们必须正视的另一个事实——在各类被投诉的警种中，投诉派出所民警的数量呈持续上升趋势（如广州市X分局连续三年针对派出所及其民警的投诉总量数据显示：2017年154宗，2018年330宗，2019年388 宗）——正影响着群众对公安工作成效的评价。2020年广州市公安局开展了漠视侵害群众利益问题专项整治工作，对提高群众满意度、落实为民服务、加强队伍建设等诸方面提出了更高要求和具体措施，加大了责任追究力度。因而，对于派出所民警而言，树立较高的责任风险意识、提高责任风险预警能力是当前迫在眉睫需要解决的问题。

本文通过对当前派出所民警执法勤务中被投诉的现状进行实证研究，分析引发投诉的原因，探讨适用于派出所的责任风险防范措施以预防和减少投诉，对规范派出所民警执法、提高群众满意度具有重要的价值和意义。

二、研究程序

本文使用的资料均来源于实地调查。收取广州市X分局督察大队2018年1月至2019年7月办理的417宗针对派出所民警的投诉为研究对象，通过查阅卷宗和访谈相关人（督察民警、投诉人、被投诉民警）收集相关信息资料。

在所调查的投诉件中，男性投诉人有280名，占总调查人数的67.15%；女性投诉人有137人，占总调查人数的32.85%。访谈中，对于投诉人和被投诉对象除了解投诉发生的经过外，针对不同类型访谈对象设计了开放式问题，主要收集投诉人投诉动机的形成及真实诉求，被投诉民警对自身执法行为的解读等。

三、针对派出所民警警务投诉情况调查与分析

（一）分析样本统计结果

笔者调研的分局对于一般投诉件的处理程序是投诉人向省厅、市局有关部门发起投诉后，对于无法当场化解的投诉件材料有关部门转交所属分局督察大队办理，经办民警在投诉人、其他相关涉案人、派出所及相关部门配合下收集有关材料，调查核实投诉事项，得出初步核查结论，反馈给投诉人，最后形成完整的核查报告上报转办部门。对该分局417宗针对派出所警务活动发起的投诉进行调查分析，有关统计结果如下：

1.投诉所涉警情性质情况统计

警务投诉往往基于投诉人因不同事由与派出所接触的过程中，对民警的执法行为、执法结果产生质疑或不满，通过电话、信件或邮件等形式，向公安机关或其他有关部门反映。经对417份投诉核查报告结果统计，因案件类警情产生投诉的有239宗，其中涉及刑事案件的145宗；治安案件94宗；因民事纠纷类警情投诉的有122宗；公安机关职责范围内非案件类即日常行政管理类的投诉56宗。各类警情占比情况如图1：

图1 投诉警情性质情况统计

2.投诉事项情况统计

417份投诉核查报告显示，投诉事项中占前三位的分别是投诉派出所行政不作为、执法不规范和执法态度作风问题。其中，投诉行政不作为事项的有269宗；投诉执法不规范事项的有100宗；投诉民警态度作风问题的事项有37宗；投诉民警辅警违规违纪事项的有10宗；提出批评意见的事项有1宗。各类投诉事项占比情况如图2：

图2 投诉事项情况统计

269宗投诉派出所民警行政不作为事项中，根据具体投诉事项可以分为不作为慢作为、未及时受立案、办事推诿、久拖不结、打击黄赌毒不力、不出警、不开具回执、不积极取证和不抓嫌疑人等九种情形。具体情况统计如图3：

图3 投诉行政不作为具体事项分类统计

100宗投诉民警执法不规范事项中，根据具体投诉事项可以分为执法失当、处警不当、随身财物保管不当、信息录入错误、执法方式不当、接处警超时、盘查不当、未履行告知义务和侵犯其合法权益等九种情形。具体情况统计见图4：

图4 投诉执法不规范具体事项分类统计

37宗投诉执法态度作风问题事项中，根据具体投诉事项分为简单粗暴、态度冷漠、言语不当和沟通不够细致等四种情形。具体情况统计见图5：

图5 投诉执法态度作风问题具体事项分类统计

3.核查结论统计

417份投诉核查报告显示，经核查属实和部分属实的有20宗，占所调查总数的4.80%，其中属实6宗，部分属实14宗；核查结论为失实的397宗，占所调查总数的95.20%。

在核查结论为属实或基本属实的投诉件中，对投诉警情性质、投诉事项进行分类统计，结果见图6、图7。

图6 投诉属实和基本属实件警情性质分类统计

图7 投诉属实和基本属实件投诉事项分类统计

4.重复投诉

417份投诉核查报告显示，有57份为重复投诉件（统计中因同一事项2次以上投诉的，仍计为1件），占总数的13.81%。其中投诉2次的有40宗；投诉3次的有8宗，投诉4次的有4宗，投诉5次的有1宗，投诉6次的有1宗，投诉7次的有3宗。重复投诉件中，投诉间隔最短的为10分钟，最长的近11个月。

对重复投诉件警情性质情况进行统计，各类占比情况见图8:

图8 重复投诉件警情性质分类统计

对57份重复投诉件投诉事项进行统计，其中投诉派出所民警行政不作为的有40宗，具体投诉该事项数量排名前三位的分别是不作为慢作为22宗、未及时受立案7宗、久拖不结4宗；投诉民警执法不规范的有12宗，多表现为执法失当（10宗）；投诉民警态度作风问题的5宗。各类占比情况见图9。

图9 重复投诉投诉事项分类统计

（二）针对派出所民警警务投诉的特点

虽然样本数量有限，其所代表的内容具有一定的局限性，但通过对417宗警务投诉进行分析，能够发现当前针对派出所民警的警务投诉具有典型特点。

1.投诉反映的问题具有多样性

派出所作为公安系统的基层组织，是公安工作联通群众最基础的渠道，随着投诉制度的完善和投诉渠道的便利，从以上调查数据来看，群众对于派出所民警的任何执法活动都有可能发起投诉：投诉所涉的警情涵盖了派出所工作职责范围内的所有类别，包括对辖区常态的行政管理工作、案事件的办理、群众日常生活中的各类求助等，甚至还包括根据法律规定不属公安机关管辖的事项；投诉事项涉及道德层面和法律层面、程序问题和实体问题，即既对民警处理案件的程序和方法，也对民警的个人行为、态度进行投诉。总之，任何对民警的不满或质疑都可无条件的进行投诉，督察部门均予以正面对待，启动分类别处理的后续工作。

2.投诉涉及的执法环节具有集中性

通过调查发现，警务投诉多集中发生在接处警和案件办理阶段等两个环节。一是报警后派出所民警接处警过程中，群众可能会对民警处置采取的措施和结果、态度和方式不满。此次调研结果显示，查证属实或基本属实的20宗投诉件中有10宗对民警接处警工作进行投诉。调查中排在投诉事项前三位的行政不作为、执法不规范和态度作风问题也是在接处警过程中呈多发态势，此过程中的行政不作为表现为不出警、处置推诿、不开具报警回执、不积极取证等，执法不规范表现为处警不当、执法方式不当、侵犯其合法权益等，执法态度作风问题表现为语气生硬、用词不当等；二是在刑事、治安案件办理阶段，对于刑事案件，报案人对案件进展的知情权、勘查取证、涉案财物返还、破案等办案环节存在质疑而投诉，涉案的犯罪嫌疑人对采取强制措施过程中公安机关保管的随身财物未能及时归还进行投诉，与案件无关人员因犯罪嫌疑人冒用其个人信息，直到影响其正常社会生活时才发现继而进行投诉。以上三种情形在治安案件办理过程中也存在，另外，治安案件受理后是否积极开展调查工作、是否依法组织调解、违法嫌疑人被扣押财物的处理等也是引发投诉的来源。

3.投诉的启动具有情境性

警务投诉是相关人对民警执法过程中执法态度、语言、形式、内容等某一方面不满意而向公安督察部门反映问题的一种方式，投诉的发生既有主观因素又有客观因素，存在相应背景，这一背景就是该投诉发生的特别情境。警务投诉机制建立的初衷本是为了及时监督和纠正警察在执法过程中的各种违法乱纪行为，以更好地保护广大人民群众的合法权益。[1]在调查中，投诉人表示公民启动对警察执法活动监督的途径之类的法制宣传深入人心，因而与警察面对面或电话沟通时，个人一旦不满民警的执法行为即拨打投诉电话，调查中甚至出现同一投诉人就同一事项仅相隔10分钟再次投诉的情况。部分投诉人在督察人员启动调查或反馈核查结论时会明确表示取消投诉，也就是说一旦脱离开当时的情境，投诉人会相对理性的看待警察的执法行为，修正自己在现场的主观感受。投诉启动的情境性在调查数据中也能够印证，417宗投诉中仅有20宗查证属实或基本属实（关于查证结论的客观性问题下文讨论），所占比率仅为4.8%，其余397宗查证不属实，无效投诉占总调查数量的95.2%。从这个特点来看，欲通过投诉相关数据考核单位和民警的工作情况，需要多类数据进行综合评价以体现客观性和科学性。

4.警务投诉的核查结果具有两面性

按照目前的督察工作机制，群众投诉除当场化解的以外，督察部门受理后即启动核查工作，由专门的督察人员对投诉事项进行核查，包括查询系统、查看监控、调阅卷宗资料及与询问投诉双方和知情人等一系列工作，最后形成核查报告。报告以投诉属实、基本属实及不属实作为核查结论，调查数据中20宗属实或基本属实件对责任民警及其派出所领导追究了相应的责任。对于不属实投诉件，派出所通常都会提醒民警注意工作方式方法，并采取积极的措施跟进有关投诉事项所涉业务的办理。也就是说，警务投诉对于被投诉对象犹如一把双刃剑，有利有弊。利是引导民警及时改进和完善执法行为，促进执法规范，而弊是投诉人人皆可为之，其中不乏主观臆断或恶意中伤者，如果不能对具体投诉作出客观评价和处理，相关部门对于投诉的态度可能会导致民警为避免投诉而顾虑太多，在日常执法工作中束手束脚。因此，应当充分认识到警务投诉存在着两种相互矛盾的影响，对被投诉的民警需加以良性引导，真正促进基层执法规范。

四、针对派出所民警警务投诉高发的原因

面对警务投诉问题，应当进行客观评判，科学探讨，“一个地方投诉案件多，一方面可能意味着公众的满意度不足，另一方面反而可能意味着该地方的行政风气更为开明”[2]。X分局派出所民警投诉量持续增长趋势，笔者在调查中发现其背后隐藏着错综复杂的原因，组织管理因素、个人意识观念和社会环境等方面的问题重叠交织。从派出所层面预防和减少投诉的可操作性角度分析，投诉高发有以下原因：

（一）个别民警素质的欠缺

近年来，公安机关不断加强执法规范化建设和队伍建设，但部分民警的执法理念跟不上发展形势和组织要求，依然持有一些滞后的执法理念，在具体工作中表现为执法方式简单粗暴，执法手段机械单一，延用旧有的命令式执法模式，没有充分尊重当事人的基本权利，缺乏以人为本、为人民服务的意识，公共服务意识不强，造成执法过程中的冲突。个别民警执法水平较低，如在警情未全面调查的情况下，草率实施行政行为，处置的结果显失公平。对于群众咨询或质疑的事项，个别民警本身认识不清，缺乏相关的业务知识，无法作出规范的指引和解释，并以推诿、斥责的态度进行回应。在广州这个现代化城市中维权意识愈强的公众环境下，如上的状况必然会引发投诉。

（二）派出所管理存在漏洞

1.派出所与投诉人沟通渠道不畅

投诉人前期无论是主动还是被动与派出所建立联系后，对所涉警情的程序及实体会产生疑问，向派出所咨询或了解时，当出现民警无法给予其欲知晓的信息或其不满意的答案就可能会引发投诉。在此过程中，实际存在以下情形：一是接待民警并非经办人，无法当场明确告知；二是接待民警承诺会转告经办民警回复，但再无下文；三是接待民警的态度和言语令投诉人不满；四是经办民警的回复无法得到投诉人的理解（这种情况相对复杂，如投诉人对民警已开展的工作进展不满意，主观认为民警回复有推诿之嫌，民事纠纷要求公安机关立案查处被拒绝等等）。以上情形的发生与民警、投诉人主观方面和客观方面都有关系，相较而言，派出所尚未建立良性的沟通机制是造成此类投诉的主要原因，当前的沟通模式难以满足投诉人就所涉警情的知情需求。从统计材料看，部分投诉件反映出如前两种情形的当事人认为个人利益受损而进行投诉，但经过笔者调查，就诉求而言，经办民警其实在投诉前已经按照相关法律规定行为，派出所虽已建立相应登记制度，但内部之间缺乏积极有效的工作衔接而造成群众误解。

2.派出所内部把关不严，监管不到位

派出所作为公安机关的最基层单位，众多业务工作最后的着落点都在派出所民警身上，部分民警对于长期面对日复一日繁重的工作任务，难以以良好的工作态度和情绪与执法对象进行良性交流，有的以应付的态度如采用拖字诀办理案件，对于这些情形如果派出所领导班子没有开展经常性的思想教育，也无严格的内部把关和内部监管机制约束自然就无法避免被投诉的结果。从20宗查证属实及部分属实件来看，4宗涉及接警态度问题，其余16均因民警执法不规范被投诉，表现为受理案件后没有及时开展调查工作、不及时立案、未及时办理延长办案期限手续、被扣押财物未及时返还等情形，这些问题在派出所管理层面来讲倘若积极作为是完全可以解决的。

（三）投诉人自身的原因

随着我国依法治国方略的贯彻实施，法制宣传教育的不断深入，公众的法律意识、维权意识不断增强，法律知识的普及也让更多的人了解了公民权。相对个人应当承担的义务，群众更了解自己可以享受的权利。然而，“现代社会，法治社会，并不只是个人有更大权利和自由来享用社会财富或福利的社会，那也是一个要求更多个人责任的社会”。[3]作为自然人趋利避害的本性似乎使得大多数人在社会生活中淡化对公民义务、公民责任有关内容的了解，在投诉中表现为投诉人为维权积极作为，并没有考虑其本人维护的“权”是否是法律赋予公民的权利，是否是法律要求公安机关来保护的权利，例如投诉人要求公安机关立案查处经济纠纷，在线索不全证据不足的情况下抓获处理所谓的“犯罪嫌疑人”。另外，调查中发现有投诉人出于私利捏造事实中伤民警的个案，如投诉人认为民警不积极处理民事纠纷，运用法律赋予的监督权，在投诉民警不作为的同时反映派出所是黑恶势力的保护伞。在访谈中，该投诉人自认此反映是主观臆造，目的想引起督察部门的重视，督促派出所帮助其解决问题，而诬告会有什么样的后果却是不知道的。调查中警情占比29.16%的民事纠纷类中多发的经济合同纠纷，投诉人报警时期望立为刑事案件，意图公安机关为其追回经济损失，因而对接警人员指引其自行到法院起诉的行为理解为不作为或推诿，从而引发投诉。此类情况在刑事、治安案件投诉中也多有发生，投诉人作为受害人报警时期待民警即时保障其合法权益，但民警需按法律程序、实体的要求开展工作，时效及实际结果与其期望值不同，投诉人不接受解释（实践中当然也出现民警因工作繁忙只告知结果而无解释的情况）。其对有关公安工作的开展产生质疑，认为个人的权益没有得到应有的尊重和保护，对民警的行为进行个人的主观负面评价从而引发投诉。综上，民众法律水平较以往有所提高，但掌握的法律知识表现出片面性，对一些问题一知半解，但又固执地按照自己的意愿进行理解和解释，从而引发了部分不必要的投诉，甚至对民警造成了伤害。

五、派出所层面预防和减少警务投诉发生的对策

警务投诉制度的逐步完善，切实提高了派出所民警的执法质量，对维护和谐社会环境具有积极的促进意义。对于派出所来说，采取积极措施预防和减少警务投诉量更具有实际价值。如前所述，警务投诉发生的原因错综复杂，与社会环境、政府和公安机关组织管理、民众个体等诸方面都有关系，完全杜绝投诉的发生是不可能的，但根据前述针对当前派出所民警的警务投诉发生的现状和原因探讨，在派出所层面采取相应的措施和手段，即在源头上预防和减少警务投诉量是可行的。

（一）完善派出所警务运行责任机制，切实保障民警和群众的权益

根据当前警务运作的实际情况，派出所面临的工作任务相当复杂和特殊，派出所民警的身份、地位和工作性质决定了他们的行动逻辑，对于民警而言，公安工作不汉是执法工作，更是群众工作，执法工作的职责边界清晰，而涉及群众工作则边界模糊。基于错综复杂的现实状况，法律和上级公安机关赋予派出所民警一定的自由裁量权以完成工作任务，这个权利如同一把双刃剑，如若运用得当既保证民警完成执法任务又能够实现执法的公平公正，但也有可能成为部分民警消极处置甚至用之谋私利的借口，结果则损害了群众利益。民警的工作职责归根结底是一个责任控制的问题，法律和上级单位只能规制到原则和方向的层面，而具体操作层面应由派出所进行把握才更有效。因而，为同时能够切实保障民警和群众的权益，派出所应当完善警务运行责任机制。

1.工作任务清晰，责任明确

所调查警务投诉涵盖派出所民警日常警务活动的方方面面，而当前警务运作模式操作中，民警的具体执法行为只是一项工作中的一个环节，为在每一个环节落实民警执法规范、保障群众的切身利益，派出所可依据本辖区、本所特点和警力实际情况，建立标准化执法工作管理体系，以流程图的形式将有关执法业务进行分解，细化操作要领，明确在哪个环节做什么、谁来做、怎么做、做到什么程度、由谁负责等。同时，应当根据具体工作的不同分层次分类设定，从派出所领导班子——值班组——小组——民警个人层层细化工作任务，确定分工协作关系，建立最终实现具体工作落实到人，责任到人。在这里要特别提醒的是，落实到民警个人，不意味着囊括其所有工作任务的程序化和指标化，因为在执法过程中解决的是人的问题，虽然可以从管理角度制定相应的量化考核目标，但凡事量化实际上也会带来负面效果，派出所层面只有将形式和内容置于相对平衡的状态才能真正实现工作目标。

2.建立良性的内外沟通渠道

调查发现失实投诉多发生于群众与民警沟通错位，派出所民警根据派出所的安排均有相对固定负责的工作内容，周期性的值班则需作好24小时随时出警处警的准备，同时还会有临时性的工作任务需要完成，他们的时间和精力有限，面对繁重的各项工作不可能遵循先来后到的规则，而是以轻重缓急作为安排个人公务的标准。对于投诉人需要公安机关处理的事务于其个人而言或许是紧迫而急需要即时解决的。二者之间的矛盾可能就会造成民警对个别工作对象的诉求无法详细解答或持续跟进，从而使投诉人感到被冷落，认为其个人权益没有得到充分的尊重或保障，继而寻求途径提出诉求。因此，对于派出所而言，建立群众咨询反馈回复工作规范，转变内部“各自为政”思想和内部分工壁垒，树立面对外部监督，派出所“分工不分家”的相互配合、相互补位意识，尽可能使群众的疑问在派出所得以化解。

3.积极推动规范追责、维权工作

对于核查后属实及基本属实的投诉件，督察部门会启动追责机制，以警醒执法不当的民警从投诉中汲取教训，改进工作方式。当前的内部监督无论是法律规制还是具体执行操作层面缺乏系统性和完整性，在执行中由于参杂其他因素导致会出现同种投诉情形责任追究不统一甚至矛盾的情况。同时，民警在规范执法中个人利益遭受损害，典型表现为恶意投诉。以上两种情况是否得到公正处理，在根本上影响着民警的身心健康和工作状态，最终影响到派出所整体工作成效。因而，派出所层面应当积极推动相关部门规范民警追责和维权工作，促使追责、维权积极效能的正面发挥。

（二）加强民警教育培训，提升民警综合素质

建立一支高素质的派出所民警队伍，是公安机关严峻而长期的目标任务。派出所民警的工作内容具有常规性、程序性和重复性，但同时又存在挑战、风险和不确定性的矛盾。不论法律规定的如何具体，对于现实中充满复杂性、动态性和差异性的具体情境、事件和个人而言，不同的民警产生不同的反应，作出不同的选择和判断，倘若其行为违法、违规或违纪，自然会面临被投诉的风险。对于公安机关来说，检视、修正民警自身执法行为是预防和减少投诉发生的有效途径，当前亟需解决民警个体的是工作态度、工作能力和工作技巧欠缺问题，派出所可在日常管理中加强民警职业道德教育和业务能力提升。

1.完善民警职业道德培养机制

调研访谈中笔者发现，民警被投诉的诸多个例如语言态度不佳、执法中的不作为、慢作为等问题，并非是业务能力欠缺，经分析归因于长期处理重复繁杂的工作，管理层没有开展积极正面的思想引导，导致职业倦怠思想严重、职业情感淡薄，从而外化为不规范的执法行为。虽然各级公安机关制定了相应的人民警察职业规范，实施了一系列培养民警职业道德教育相关的措施，然而一些派出所仅仅是采取教条化的说教，没有在根本上帮助民警树立正确的职业道德观。因此，应当完善基层派出所民警职业道德培养机制，派出所领导班子要树立正确的职业道德观，将人民警察核心价值观贯穿到派出所日常工作中；定期开展针对性的贴近民警实际情况的党性教育与公安核心价值观教育；多种形式的正面文化输出对民警进行警察职业思想、情感、行为上潜移默化的影响。

2.采取多种手段帮助民警提升业务能力

政法工作的目标是实现公平正义，派出所民警在具体执法过程中，要针对不同的情形根据现有的法律法规及政策作出具体的处理，派出所应当有计划、有重点地组织相关法律法规和政策的学习；定期召开经验交流会，就大家在执法中遇到的问题和困难、解决途径进行探讨，在个案中寻找共同点；建立相对稳定的工作团队，人员构成合理搭配，业务能力强特别是现场应变能力强的民警实现传、帮、带；对于派出所层面难以解决的问题及时寻求外援，如及时报请指挥中心协调警情处置，请求法制部门对具体案件处置的指导，督促民警举一反三，积累相应工作经验。

（三）加强辖区群众普法宣传，切实改善执法环境

投诉人对有关的法律法规了解程度有限，对公共政策的理解也一知半解。同时当前我国法律制度已逐步完善，与民众切身利益相关的法律一经颁布，也需要社会各方面开展普法宣传。对于普法工作，首先，基层派出所为创造良好的执法环境应当主动作为，针对辖区特点采用多种形式就法律涉及的有关细节加以解释说明，一方面避免辖区群众因不了解法律而实施违规行为，或遭受侵害后不知如何维护其个人利益，同时也降低了案发数量，减轻出警压力；另一方面则是了解和熟悉公安机关可公开的工作程序，对民警的合理合规的处置行为减少质疑，认可民警的执法工作，从而降低投诉量。其次，派出所应定期研判辖区近期高发警情，采用积极有效手段有重点的开展普法宣传，如经济诈骗类警情，通常当事人会就公安机关推诿不立案引发投诉，派出所可通过法制部门就公安机关管辖的经济案件立案标准、受害人需要提供的材料等印发单张，以备派出所在接受报案时提供给报案人阅看。第三，积极借助第三方的资源和力量，如协调辖区律师事务所常驻派出所，以第三人的身份对群众质疑的法律问题进行专业解读和指引，提高群众对民警规范执法行为的接受度。