反洗钱金融机构客户身份识别制度亟待完善

舒宁

客户身份识别作为反洗钱的一项核心工作，其执行效果的好坏直接关系到反洗钱后续工作的顺利开展。调查显示：现行客户身份识别制度其内容和要求不仅难以达到国际标准，而且无法适应当前信息技术快速发展和金融业务日益创新的新业态。主要表现在：一是制度设计不全面、不细化，金融机构执行弹性较大;二是身份认证渠道未全面畅通，严格的身份认证措施要求不明确;三是缺乏有效性评估和差异化管理，导致风险为本理念落实成效甚微。鉴于现行制度“合规不充分、有效不彻底”的情况，通过对国内外政策制定情况进行了比较，分析了在运行中存在的问题，以期找到有效的解决途径并提出政策建议。

一、我国客户身份识别制度情况与国际经验比较

1.客户身份识别制度未对部分行业的识别要求进行细化。

制定出台规章制度，目的是有针对性的指导各金融机构开展客户身份识别工作。为了帮扶其高效履职，加拿大、荷兰、英国、中国香港等国家（或地区）在“新40项建议”已明确将金融机构、特定非金融行业和特定职业的客户作为义务主体的情况下，结合自身国情，根据各类行业的特性和风险点，对信托、房地产、博彩业、贵金属等特定非金融行业及律师、会计师等特定职业客户的身份识别要求制定了明确的条例和指引。从我国现行的客户身份识别制度来看，虽然对金融资产管理公司、企业集团财务公司、汽车金融公司等非银行金融机构、特定非金融机构及特定职业的客户作了相应的制度安排，如“金融资产管理公司、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司、保险资产管理公司及中国人民银行确定的其他金融机构在与客户签订金融业务合同时，应当核对客户的有效身份证件或其他身份证明文件，登记客户身份基本信息，并留存有效身份证件或其他身份证明文件的复印件或影印件”，但弹性较大，受行业特征的影响难以落到实处。

2.客户身份识别制度缺乏国内政要及利益关系人的要求。

预防通过各种方式掩饰、隐瞒贪污贿赂犯罪的犯罪所得及其收益的来源和性质是反洗钱工作的重要职责之一。金融机构在依法依规履职的过程中，既需要相關部门和岗位人员对工作的高度责任感，又需要依托全面、完整、有效的政策规定。在“新40项建议”第12条指出“金融机构应当采取合理措施确定客户或受益所有人是否为本国政治公众人物，或在国际组织担任或曾经担任重要公职的人员，如与此类人的业务关系出现较高风险，金融机构应采取额外的客户尽职调查措施;对于外国的政治公众人物，也应采取额外的客户尽职调查措施”。英国、加拿大等国家也根据“新40项建议”修订并新发布了有关政治公众人物的反洗钱风险指引，将政治公众人物由外国政要扩展至国内、国外、国际组织政治公众人物及其家庭成员和密切关系人士。以此相比，我国现行客户身份识别制度中仅对外国政要及其家庭成员和密切关系人士进行了相应的界定，指出客户风险等级评定时应考虑是否为外国政要等因素，并在持续关注的基础上适时调整风险等级。未明确涉及国内政要及其利益关系人的相关内容和要求。金融机构在监控政治公众人物的过程中，由于缺乏相应的规定和要求，导致国内政要及其利益关系人长期游离于监管之外。

3.客户身份识别制度未明确代理关系的核实要求。

代理业务是代理人接受客户委托，以被代理人的名义，代为办理其指定的经济事务的业务，代理人在授权范围内所做行为的法律后果由被代理人承担责任。对于代理关系的精准核实，能有效防范冒名开立或使用账户等损害被代理人金融权益的风险事件发生。针对代理业务的识别，FATF明确提出“对客户代理人的尽职调查时，各国应要求金融机构核实任何声称经授权代理客户行事的人，并识别和核实他们的身份”的相关要求。新加坡反洗钱法律法规中也指出，在客户委任一个或多个自然人作为代理或在客户不是自然人的情况下建立业务关系时，机构应使用可靠、独立的信息资源核实代理人身份、核实代理权限，保存所有核实身份文件的复印件;在对上述客户的合法权限进行核实时，应包括代理关系的合理书面证明和委托人的印鉴。而我国现行客户身份识别制度，虽对代理业务中代理人身份信息的“核对”“登记”进行了要求，但在核实代理关系方面，仅规定了“金融机构应采取合理方式确认代理关系的存在”，对于“合理方式”也并未进行具体说明。同时，考虑金融机构经营需要，对于部分情况，在配套的局函中，还对代理关系的核实要求进行了宽松处理，各金融机构在制度落实过程中变通空间较大，执行有效性缺乏。

二、客户身份识别在运行中存在的问题

1.客户身份信息认证缺乏有效的技术支撑。

目前，除银行业金融机构外，金融机构在与客户建立业务关系的过程中，基本无法直接通过中国人民银行建立的联网核查公民身份信息系统查询认证客户的身份信息，更多依赖于第三方机构查询、读卡器验证身份证件真伪或者肉眼进行“人证相符”识别。金融机构对于双胞胎或多胞胎、相貌发生较大变化等特殊客户的身份识别差错率较高。对于户口簿、护照、港澳台往来通行证、武警（军人）证等其他法定认可的有效身份证明文件，金融机构也缺乏合规有效的途径和先进的技术手段辨别其真伪，识别工作的准确性和有效性大打折扣。而在非面对面业务中，金融机构虽然补充增加了“视频验证”的身份认证措施，但目前“视频验证”更多只是对于客户实时影像的采集和留存，并没有真正打破物理隔离，从技术层面实现一个虚拟的“面对面”沟通场景，金融机构也未能借助视频传输的方式，和客户进行沟通和交流，无法真正了解并判断客户的目的和意图，实施有效的客户身份识别。

2.非柜面交易无法识别实际受益人。

随着网络经济的兴起，金融机构依托电子化、虚拟化服务平台的金融业务得到了高速发展。金融创新在普惠便民的同时，也给机构识别实际受益人带来了极大的挑战。以网上银行转账业务为例，客户在交易操作中的，仅需凭借开户时设置的静态密码或手机实时接收动态密码的形式即可实现。对于交易的实际受益人是否为客户本人，无法进行身份验证和确认，导致风险案件的发生。

3.持续识别缺乏差异化管理影响风险为本理念落实。

持续识别要求金融机构在与客户的业务关系存续期间，采取持续的客户身份识别措施，关注客户及其日常经营活动、金融交易情况。在实际业务操作中，金融机构存在部分客户（或账户）因长期不发生业务而划为非正常状态的情况。针对非正常状态的客户（或账户），各金融机构均根据自身业务特征采取了禁止办理业务，禁止交易和银行支取，禁止转托管和撤销指定交易，对未超过复效期的失效保单中止办理任何业务等控制措施。从风险的角度来看，这类客户（或账户）发生洗钱风险的可能性较低。但由于未进行销户处理或解除业务关系，金融机构在被动与客户失联的情况下，仍需将其视为存量客户进行持续监测管理，如进一步识别存量单位客户的实际受益人信息，联系身份证件已过期的客户及时更新有效身份证件等。在此过程中，金融机构虽然耗费了大量的人力物力财力，但是持续识别工作成效甚微。

三、进一步完善客户身份识别制度的政策建议

1.完善细化制度要求，定义政治公众人物，解决身份识别合规不充分问题。

一是分行业、按环节细化非银行金融机构、特定非金融机构和特定职业客户的识别要求，减少执行弹性，推动有效落地。二是参照国际标准和经验，准确定义政治公众人物，将国内政要及利益关系人纳入识别监测范畴，以满足反洗钱工作要求和反腐败形势所需。三是明确规定金融机构代理关系的核实义务，制度化、规范化代理关系的核实要求，如要求机构使用可靠、独立的信息资源，通过合理的书面证明和被代理人签章核实代理权限，保障代理关系双方的合法权益，防止冒名开户等风险事件发生。

2.建立信息共享平台，推广生物智能识别，解决身份识别有效不彻底问题。

一是向金融机构全面放开联网核查公民身份信息系统查询权限，联合公安、海关、军委等部门建立信息共享平台以便核实证件真实、有效性，解决证件核实难问题。二是指导金融机构采取生物智能识别手段核实身份，如综合使用人脸、指纹或虹膜等活体特征进行智能识别，提升身份认证和实际受益人识别有效性。

（作者单位：中国人民银行奉新县支行）