未成年人检察体系建设研究

孙宏皋 周宏亮

摘 要：在应对未成年人违法犯罪方面，未成年人检察工作一定程度上还存在功能缺失、程序失灵的现象。立法、司法中对未成年人保护的绝对化倾向，导致对未成年人的犯罪警示和预防作用被严重消减;定型化、系统化的未成年人社会支持体制机制缺失，使得未成年人刑事案件转处面临两难;检察机关参与未成年人罪错层级化、递进化处置有待进一步明晰切入路径、强化制度支撑;检察监督内涵需要顺应形势加以充实完善。为促进未成年人检察工作制度化、定型化，推进未成年人相关社会问题治理的法治化，可以通过审前司法分流，促使涉罪未成年人尽早从正式的刑事司法程序中脱离，继之以兼具教育性与惩罚性的教育矫治填补刑罚限缩后的适用真空，从对收容教养的司法化改造突破，健全对未成年人违法犯罪的处遇，同时以未成年人的全面综合司法保护为基点进一步完善未成年人检察监督体系。

关键词：未成年人 检察体系 社会化 罪错 治理

未成年人检察工作由刑事检察起步，通过不断的工作创新实践，逐步规范，未成年人检察内容不断丰富、制度不断创新、体系逐渐成型，在合适成年人到场、社会调查、观护帮教等方面积累了大量有益经验。当前，未成年人检察工作进入深水区，笔者期望，在建设国家治理体系和治理能力现代化的背景下，未成年人检察工作应当立足职能特点，聚力解决未成年人犯罪治理的阻碍因素，以更高的站位、更宽的视野、更大的力度推进未成年人检察工作与时俱进，促进未成年人检察体系制度化、定型化，并切实推进涉未成年人相关社会问题治理的法治化。

一、未成年人检察的个案困惑

[案例一]李某某，男，2003年11月8日出生，初中肄业。2019年6月15日，李某某与刘某某商量后，先后强行与同一小区不满10周岁的被害人发生性关系，被依法提起公诉。同案犯刘某某案发时12周岁，未达刑事责任年龄，但强奸犯意由其提起，对被害人实施强奸，持刀威胁、殴打强迫被害人穿丝袜、口交等行为，性质极其恶劣，由于未达到刑事责任年龄，无法对其进行刑事追责。

[案例二]周某某，男，2001年3月28日出生，初中文化，因涉嫌抢劫罪于2015年7月22日被S省C市公安局C区分局刑事拘留，同年8月27日变更为监视居住，2016年2月27日由C市公安局C区分局解除监视居住。2017年12月26日，因涉嫌盗窃罪被刑事拘留。2018年4月26日，C市C区人民检察院以周某某犯抢劫罪、盗窃罪向法院提起公诉，法院审理后判决周某某犯盗窃罪，判处有期徒刑6个月，并处罚金人民币500元;犯抢劫罪，判处有期徒刑1年2个月，并处罚金人民币500元，数罪并罚，决定执行有期徒刑1年4个月，并处罚金人民币1000元。

[案例三]土某某，男，2001年4月11日出生，小学文化，2018年4月因犯盗窃罪，S省C市C区检察院鉴于犯罪情节、成长背景等情况，本着教育挽救的目的，协调由某餐厅负责人、合适成年人对其进行教育帮教，以该餐厅为基地进行观护帮教，后因工作开展不畅离开餐厅。2018年5月29日，土某某伙同阿某某（行政拘留）实施盗窃，于2018年5月31日被抓获归案。

从以上案例，基本可以窥见未成年人违法犯罪治理难题与检察工作困境：一是对未达到刑事责任年龄的涉罪未成年人不能依照刑事诉讼程序等作出相应的惩罚性处置，极易引发公众的不满;[1]二是如何在案件处理过程中更好地保护被犯罪侵害的未成年人，以及如何预防和发现未成年人被侵害是亟待同步研究、推进解决的现实问题;三是正式的刑事诉讼程序和刑罚处理，对涉罪未成年人的震慑、预防效果实际并不明显，不乏经过刑罚处罚的未成年人再次堕入犯罪深渊，成为惯犯、累犯等恶性犯罪人的现实案例;四是在对一些未成年人作出“非犯罪化”“非刑罚化”“非监禁化”的处遇之后，如何促使其彻底悔悟、走上正途确实存在较大的难度;其再犯罪后的处理，由于缺乏较好的因应之策，反过来又给社会带来新的治理问题。

二、未成年人检察发展的现实阻碍

当前，未成年人检察工作已经由实践摸索进入基本成熟阶段，应当抓住现阶段阻碍未成年人检察发展的主要矛盾，聚焦突出问题，有针对性地加以解决，从而推动建立成熟定型的中国特色社会主义未成年人检察制度，为未成年人健康成长提供有力司法保障。

（一）在全面准确贯彻执行相关政策上存在理念偏差

主要表现在“立法、司法实践对保护的绝对化理解導致宽严相济刑事政策在未成年人的刑事处遇中只着眼于‘宽的一面”，[2]在执行涉及未成年人的刑事政策过程中，变形扭曲，为宽而宽，为保护而保护。诚然，基于“国家亲权”理论，为实现“儿童利益最大化”目标，刑事司法对罪错少年的干预和处置主要出于福利保护的需要，而不是依其危害社会的行为给予相应的惩罚。但是也要避免由保护演变为放纵的情况发生，尤其是未成年人违法犯罪问题日趋严重的当下。从比较法的角度观之，“美国少年司法逐渐撕下国家亲权哲学的福利‘面纱，直言少年控制和社会防卫，这种政策走向直到20世纪90年代末乃至今天仍然是美国少年司法政策的主流”，[3]“无论是美国还是欧洲，基本上在强化严厉打击未成年人犯罪行为的导向，而我国的未成年人司法体制改革，基本上是单向强化对未成年人的保护”。[4]尽管刑罚的实际效用在一些个案中发挥有限，但就“教育为主、惩罚为主”的综合保护以及对于未成年人及其家庭整体而言，笔者强烈体会到检察办案要保留刑罚固有严厉性的重要积极意义，有必要保留其威慑力对大多数未成年人及其监护人形成警示作用，避免未成年人再次犯罪。再从对未成年人的一体化保护观之，设想在遇到加害者与受害者均为未成年人时，“施暴者与被欺凌、被伤害的孩子都是法律关注和保护的对象。既要重视教育预防，也不能忽视必要的惩治。既坚持未成年人犯罪与成年人犯罪的区别对待，给予涉罪未成年人在正常环境下享有改过自新的机会，也要防止只讲从宽而不讲从严的认识偏差”。[5]如若一味强调保护加害者，对受害者的保护势必会失去应有的平衡，甚至会使其成为“恶逆变”之肇因。[6]

（二）未成年人刑事检察缺乏统一、成熟的社会化转介程序

一是社会化保护水平参差不齐。近年来，检察机关在办案过程中为保护未成年人的合法权益开展了丰富的探索实践，逐步从司法保护向“司法+社会化”保护拓展，如推动合适成年人参与刑事诉讼、社会调查服务、心理疏导、心理测评等工作。实际上，检察机关没有能力、资源，也没有全程自主开展帮教工作的必要，社会化帮教既是现实必需，也是发展趋势。但从目前的情况看，全国范围内的社会化保护水平存在较大差异，与地区经济发展水平、工作重視程度密切相关，缺乏统一模式。如上海市检察机关较早开展社会支持体系和社会服务体系建设，在市级层面成立未成年人检察社会服务指导中心，区级层面成立未成年人检察社会中心，通过将涉案未成年人的司法保护需求转介至上海市综治委预防青少年违法犯罪专项组成员单位及相关社会组织，由各区服务中心以转介协助检察机关落实对未成年人的教育矫治工作。[7]浙江省宁波市检察机关推行涉罪未成年人社会观护“检察机关+共青团+社工+志愿者”模式，推进涉罪未成年人社会观护工作。成都市检察机关为破解社会支持体系区域发展不均衡的难题，积极统筹全市检察机关的社会支持需求与社会支持力量。综观全国整体情况，社会支持难说已成体系，检察环节参与涉罪未成年人的帮教工作存在主体单一、力量薄弱、方式简单等问题，在突出未成年人的个体差异性、多样性保护方面更是捉襟见肘。[8]二是社会化资源有效整合难度大。民政、教育、关工委、群团组织等部门，在未成年人保护工作中均担负相应的职责，但缺乏沟通交流，平台对接、部门联动没有完全形成，相关资源未被整合利用;社会参与运行也不顺畅，专业化缺乏制度保障，尚未建立起全国性系统化的社会有序参与支持体制机制，难以发挥社会参与的综合实力。实际上，一些工作开展较好的地方，其经验正在于积极整合了家庭、社区、学校、 司法、教育、民政、社会组织等多方资源，才使得全方位、多角度统筹运用人力、物力、财力有了现实可能，并得以建立集预防、帮教、矫正、救助等多功能于一体的帮教矫正体系。

（三）未成年人检察在对未成年人实行罪错层级化、递进化的处置（包括建议处置）上缺乏制度支持，未成年人违法犯罪处遇存在制度疏漏

未成年人的罪错行为通常是一个由轻及重、逐渐恶化的过程，一旦错过最佳的矫治时期或者干预措施不当，有些未成年人成年后有可能成为惯犯。有关调研情况显示，未成年人实施犯罪行为之前，多有不良行为或违法行为。[9]因此，推动罪错分级、临界预防势在必行。现实情况是：一方面，检察机关推动此项工作仍然处于以工作实践推动制度创新的阶段，缺乏相关指引。另一方面，体现在对未成年人的干预、预防和涉罪后的处置存在功能性缺失。如，法律对未成年人的处罚、包括初始形态的严重不良行为，主要处置措施有：制止、警告、训诫、赔礼道歉、赔偿损失、责令父母或者监护人严加管教、罚款、拘留、送工读学校进行矫治和接受教育、收容教养等，其中，不满14周岁的不予处罚，已满14周岁不满16周岁的行政拘留不予执行;有犯罪行为，尚未达到刑事责任年龄的，不予追究刑事责任;有犯罪行为，且已达刑事责任年龄并需要承担刑事责任的，刑罚执行的实际效果又不理想，再犯现象严重。

针对本文开头案例类似情形，制止、警告、训诫、赔礼道歉、赔偿损失等，收益并不明显。案中所涉家庭等特殊情况，一些家长或者监护人对未成年人听之任之，使得责令严加管教等措施也不具有现实条件和实际效果。从根本上讲，对其改过自新、避免再犯，工读教育、收容教养不失为一种可行途径。[10]但据笔者了解，对工读教育、收容教养的适用率极低，究其原因，主要在于：工读教育方面，尽管预防未成年人犯罪法第35条、第36条规定了“送工读学校进行矫治和接受教育”的内容，但同时对未成年人送工读学校进行矫治和接受教育，“应当由其父母或者其他监护人，或者原所在学校提出申请，经教育行政部门批准”，亦即“申请”适用，而非强制性适用;未成年人保护法第25条规定，对于有严重不良行为的未成年学生，“可以按照有关规定将其送专门学校继续接受教育”，但有前置条件，即“在学校接受教育”“无力管教或者管教无效”“按照有关规定”。此外，对于未能在学校接受教育的未成年人（如社会闲散未成年人，以及实践中触法较多的城市外来未成年人），由于没有固定处所且正在接受教育，实际上被排除在外。从刑法第16条第4款规定来看，由于收容教养的实施对象是不满16周岁的未成年人，实际上限缩了未成年人的适用范围，收容教养尚缺乏具体可操作的法律规定。[11]如何执行、置于何处执行等还存在疑问，如果在未成年犯管教所执行，再去“标签化”的难度可想而知。

（四）“刑事+”未成年人检察监督内涵有待充实、效能有待提升

从基层办案实际情况来看，作为未成年人权益保护检察监督体系的重要组成部分，刑事检察与其他检察职能的履职整合、综合保护刚刚起步。一方面，围绕未成年人的检察综合保护主要依靠从刑事案件中发现线索，并进行履职拓展;另一方面，对于刑事检察发现的未成年人保护线索，主要以检察建议、未检工作白皮书、工作报告等形式督促解决，亟待扩充其他职能手段。以监护侵害案件为例，由于既涉及对加害者的定罪量刑，又涉及到变更重置监护关系，特别是尽量缩短因诉讼周期过长而导致的对未成年被害人监护落实不到位、救助措施不及时等情况，对处于监护困境的未成年人实质性落实相应的监护以及救助措施，对于办理该类案件的效果非常重要。一些地方通过联合法院、民政建立起“刑民一体化”办案机制，确定检法两家以“刑民一体化”办案模式处理监护侵害的案件，即通过将刑事案件起诉至法院的同时，支持合法的监护人提起撤销监护权民事诉讼，并由办理案件的同一检察官开展审查逮捕、审查起诉、支持起诉等工作。“刑民一体化”办案机制将对未成年被害人的保护从刑事领域同步延伸至民事领域，改变了因办理刑事案件而导致撤销监护权诉讼滞后的问题，取得了较好的办案效果。[12]类似“刑事+”其他职能、手段运用的情况，在实质性化解权益受损、保护未成年人权益方面有较大的发展空间，但缺乏对各地的经验提炼，缺乏成熟的体系性工作指引，总体来看，未成年人检察综合保护更多被局限在刑事方面。

三、未成年人检察的发展完善

在建设国家治理体系和治理能力现代化的背景下，未成年人检察工作应当以更高的站位、更宽的视野、更大的力度为未成年人提供依法、全面、综合保护，促进未成年人检察工作制度化，同时推进涉未成年人违法犯罪及相关社会问题治理的法治化。

（一）实行审前司法分流

“犯罪学和刑事司法的实证主义研究显示，涉罪未成年人进入刑事诉讼程序之后，由于刑事司法程序的正式性和严肃性，可能会让涉罪未成年人留下犯罪学所说的‘污名化的烙印”。[13]未成年人相对特殊的刑事司法处遇政策，也要求在对涉罪未成年人的处理上，应当考虑最大限度发挥司法分流的作用。一方面，坚持轻刑化的未成年人刑事政策导向，通过有利于未成年人出罪的立法、司法路径，相对抬高涉罪未成年人进入刑事司法程序的门槛;另一方面，坚持以教代罚，尽可能采用非正式化的刑事司法程序，使涉罪未成年人尽早从正式的刑事司法程序中脱离出来。通过替代措施分流转出，可以避免对轻罪未成年人的污点化和标签化，可以积蓄稀缺的司法资源，更为重要的是可以提供更为快捷、高效、灵活的重新融入社会的资源和康复矫治的服务。[14]因此，对于一些恶性犯罪，涉案未成年人主观恶性深、犯罪手段残忍、社会危害大的，依法及时惩治、决不能够纵容;而对一些未成年人实施的轻伤害案件、初次犯罪、过失犯罪、犯罪未遂的案件以及被诱骗或者被教唆实施的犯罪案件等，则应及时进行刑事司法分流，在侦查、起诉、审判、执行等诉讼程序的不同阶段分别采取相应的措施。检察环节应采取以不起诉方式，使涉罪未成年人脱离诉讼程序，起诉案件也可适用认罪认罚从宽制度，提出从轻量刑建议。审前分流的重点在于强调对犯罪未成年人的教育、境遇的改善和不良行为的分流干预、介入治疗，旨在尽可能以非刑罚化、非惩罚性的手段处理，即使在最终采用惩罚措施的过程中也要融入保护和教育的方法和内容，以实现帮助罪错未成年人正常社会化和预防犯罪的目的。

（二）监督落实罪错分级干预和教育矫治

办案经验表明，对未成年人少捕慎诉少监禁，如果没有有效的帮教工作，必然会出现未成年人屡错屡犯的现象，如实际案例中对于物质生活条件较差、社会适应能力不强的涉罪流动未成年人，如果没有相对周密的社会配套支持和监督、教育考察等机制，既无法实现教育挽救的初衷，也变相纵容了犯罪，而且容易引发一系列的社会问题。故而，注重再犯预防和后期的帮教，便成为未成年人司法实现帮助未成年人顺利回归社会的落脚点。[15]近年来，检察机关积极探索可行的帮教工作机制，以作附条件不起诉帮教考察实务为例，基本沿袭从早期的检察机关承办案件检察官对附条件不起诉对象进行考察的模式，到由检察机关牵头，与其他行政部门以及社会团体，组成跨部门的联合考察模式，发展到当前更加注重发挥专业的社会工作组织作用，形成专业化的考察帮教工作模式。[16]但从实践来看，也还处于各地自行探索的阶段，尚且缺乏确保监督考察措施落到实处并实现监督考察效果的具体明确的制度机制安排，不利于从统一、规范、定型发展的角度推进未成年人检察工作发展。避免涉罪未成年人再犯，要有包括家庭、学校、社会、政府等一系列的支持力量与刑事司法的有机衔接，或者说能够在刑事司法对涉罪未成年人作出分流处置后，依靠社会支持体系进行有效的承接，由“专业的人做专业的事”，如此才有可能真正实现教育挽救的最大化效果。当务之急，一方面，按照“办案专业化与帮教社会化相结合”的工作思路，总结经验，促进工作规范化、机制化、强制化，确保一体适用，避免“社会化”的配合脱节或疲弱而流于形式，影响司法保护与社会保护的有效衔接。[17]另一方面，通过法律监督完善罪错分级干预体系，针对未成年人的罪错行为，由轻到重分别采取相应的干预、教育矫治措施。[18]

（三）收容教养制度的司法化改造

关于帮教社会支持工作，从涉罪未成年人普遍受文化教育水平低、存在心理健康、职业技能等问题考虑，当务之急在于借助既有一定强制性，又有教育系统性、针对性的预防再犯教育手段。结合目前社会支持体系建设现状和发展完善的可能性，从当前可供采用的所有手段当中，需要对收容教养制度加以改进，使之兼具教育性与惩罚性，切实填补对涉罪未成年人实行刑罚限缩后的真空地带。第一，有利于建立专业化的矫治队伍，对涉罪未成年人起到教育托底的作用，促进教育矫治队伍的专业化、职业化，构建形成专业化的矫治体系，促进文化教育、品德教育、心理教育、劳动教育、技能教育。第二，通过各展其能、各司其职，让专业的工作由专业的人来做，有利于从思想心理、技能谋生等不同角度，全方位对涉罪未成年人进行矫治。具体思路为：一是完善收容教养教育场所、教学内容。根据一定区域未成年人违法犯罪情况，由教育行政主管部门与司法机关联合集中建设收容教养场所;建立适合教育转化的课程体系，对在客观上具有严重不良行为、实施违法犯罪活动的未成年人强制实行教育、管理，分类完成教育事项，如针对未完成义务教育阶段学习的未成年人开展义务教育，针对初高中阶段的未成年人辅以职业教育内容，使其有一技之长回归社会，同时辅以对偏差行为的心理、行为教育矫正，提供多元化、个性化的教育服务。二是扩张适用对象范围，鉴于实践中有不少12周岁以下的未成年人实施违法行为甚至是非常恶劣的行为，不能绝对排除对12周岁以下的未成年人适用收容教养，同时也要将16至18周岁的未成年人纳入适用范围，如通过职业教育延伸促使更好融入社会。第三，通过司法化适用确保收容教养的程序正当性，初步思考可以参照刑事诉讼法关于强制医疗程序的规定，实行司法化改造。如在刑事诉讼法之未成年人刑事案件诉讼程序中规定，對于刑事诉讼程序中发现的涉罪未成年人有接受强制专门教育必要的，由公安机关提出意见，移送人民检察院，人民检察院可以结合具体案件以及调查核实的其他与未成年人有关的情况，权衡作出是否向人民法院提出强制教育的申请。对于收容教养的解除，给予相关机构、人员的解除申请权，检察机关可以适时进行必要性审查，对于不需要继续收容教养的，提出解除意见，报决定的人民法院批准。

（四）构建未成年人检察监督体系

在我国没有设立专门未成年人保护机构的情况下，检察机关可以通过特有的法律监督权能，担负起“未成年人保护监察官”的角色，为拓展未成年人保护工作空间、争取各方面支持创造有利条件。首先，做好案件监督。除了常规做好立案监督、侦查活动监督，保护未成年人诉讼权利之外，重点在于监督开展帮教活动、教育谈话制度、家庭亲职教育、社会调查落实情况，同时把标本兼治贯穿办案全过程，依法运用好检察建议等手段促进解决背后的未成年人社会治理问题。其次，监督未成年人法律的实施。《联合国预防少年犯罪准则》（《利雅得准则》）明确提出，“预防少年违法犯罪是社会预防犯罪的一个关键部分;要成功地预防少年违法犯罪，就需要整个社会进行努力;应认识到制定进步的预防少年违法犯罪政策以及系统研究和详细拟订措施的必要性和重要性”[19]。我国预防未成年人犯罪法中的很多规定遵循了《利雅得准则》的原则和精神，如确立了了预防为主、综合治理的理念，依据犯罪学逐级预防理论组织立法框架。与纲领性的未成年人保护法不同，预防未成年人犯罪法的立法宗旨就在于实现对未成年人犯罪的有效预防，检察机关要把建议完善、监督落实预防未成年人犯罪法作为重中之重，避免法律法规中的“人人有责”却“群管无人管”的现象发生。最后，拓展综合保护手段。未成年人检察监督的业务范围应当随着未成年人司法保护的理念和工作的拓展不断得到新的扩充，长远看来，未成年人检察监督不仅涵蓋刑事检察业务，还应当向立案监督、侦查活动监督、审判监督、刑事执行监督、民事检察监督、行政检察监督拓展综合性检察监督转型。

注释：

[1] 参见王春霞：《期待未成年人保护法“大修”能长出“牙齿”》，《中国妇女报》2019年3月7日。

[2] 崔志伟：《保护与惩治之间：未成年人犯罪刑事政策的争议焦点与类型区分》，《青少年犯罪问题》2018年第1期。

[3] 姚建龙：《超越刑事司法——美国少年司法史纲》，法律出版社2009年版，第165页。

[4] 王娜、刘姿媛：《比较法视野下的未成年人刑事责任问题》，《青少年犯罪问题》2016年第1期。

[5] 沈亮等：《完善制度强化治理 有效遏制校园暴力——最高人民法院关于校园暴力案件的调研报告》，《人民法院报》2016年6月2日。

[6] 有研究认为，对于大量恶性暴力事件的处罚较轻或者无处罚，导致被害人心理上出现极大落差，未成年人被害人的利益需求无法得到平衡，进而增加了转换为犯罪人的可能性。参见贾健、王玥：《未成年被害人向犯罪人转换的原因及其控制对策》，《广西社会科学》2019年第2期。

[7] 参见林中明：《办案专业化与帮教社会化良性互动》，《检察日报》2019年11月10日。

[8] 参见郭滢姗、金纯盈：《青少年司法专业社工参与涉罪未成年人帮教工作实证分析》，《检察调研与指导》2018年第6期。

[9] 宋英辉教授主持的《未成年人保护与犯罪预防问题研究》课题组对Y、S、G和SH四省399名未成年人服刑人员进行了问卷调査。在382个有效数据中，有372名未成年犯在入所服刑前具有不良行为或严重不良行为 ，占97.38%。

[10] 大量的文献研究认为，工读教育的再社会化教育、行为矫治功能，不仅有利于“早期预防”和临界预防”，在工读教育的实践中，遵循特殊教育的规律对罪错未成年人开展教育活动，更有可能将罪错未成年人教育成为对社会有用的人才。参见郭开元：《论我国工读教育的法理基础和功能》，《青少年犯罪问题》2018年第5期。

[11] 参见胡旭宇：《保护处分制度探索研究——以M区罪错少年违法情况为例》，《青少年犯罪问题》2018年第5期。

[12] 参见黄生林、余晓敏、裘菊红、刘昊：《检察机关开展未成年人监护干预实证研究——以浙江为样本》，《青少年犯罪问题》2018年第6期。

[13] 王广聪：《变迁时代的福利司法——未成年人刑事审前程序的完善》，法律出版社2019年版，第213页。

[14]参见 [美]巴里·C.菲尔德：《少年司法制度——美国法精要系列之一》，高维俭等译，中国人民公安大学出版社2011年版，第121页。

[15]参见宋英辉、苑宁宁：《未成年人罪错行为处置规律研究》，《中国应用法学》2019年第2期。

[16] 参见王广聪：《变迁时代的福利司法——未成年人刑事审前程序的完善》，法律出版社2019年版，第243页。

[17] 参见樊荣庆：《改革视野下未成年人检察工作一体化构建研究》，《预防青少年犯罪研究 》2018年第6期。

[18] 参见周光营：《罪错未成年人分级处遇制度构建论》，《青少年犯罪问题》2019年第3期。

[19] 《联合国预防少年犯罪准则》，联合国公约与宣言检索系统http：//www.un.org，最后访问日期：2020年1月18日。