“贿选”的司法界定及立法完善

姜雨奇

摘 要：辽宁“贿选”案的尘埃落定，对涉案人员的司法惩处急切呼唤刑法相关罪名完善。应科学界定“贿选”含义，从法律的角度明确“贿选”的起止时间及利益载体，将现行破坏选举罪的适用范围扩大到国家政治生活的所有重要选举活动，同时在司法实践中加强对接受贿选人的司法惩处，明确其入罪条件，设置国家机关工作人员触犯破坏选举罪法定刑升格幅度等，切实将刑法作为惩治“贿选”的有力武器，彰显公平和正义。

关键词：“贿选” 破坏选举罪 法律完善

一、问题的提出

[基本案情]2011年至2013年1月，为在辽宁省第十二届人民代表大会上当选辽宁省副省长，被告人刘某采取宴请、直接给予财物、打招呼等方式向辽宁省人大代表拉票，并利用担任抚顺市委书记的职权和影响，通过他人向人大代表赠送礼品、打招呼等方式进行拉票贿选，社会影响恶劣，情节严重。2019年11月22日，北京市某中级人民法院判决被告人刘某犯破坏选举罪，判处有期徒刑2年，与受贿罪合并执行有期徒刑12年。

刘某只是辽宁“贿选”系列案的一部分，在辽宁“贿选”系列案中，因贿选获刑的还有辽宁省人大常委会原主任王某珉、原副主任王某阳、李某科、郑某焯以及辽宁省原政法委书记苏某章等人。辽宁“贿选”案，是新中国成立以来，发生在省级层面、公然破坏选举制度、造成恶劣社会影响的重大的贿选案件。从涉及賄选的辽宁“六虎”办案实际看，6人均因贿选案发，但在因贿选获刑方面，最高刑期为7年有期徒刑，罪名为玩忽职守罪;仅有3人涉及破坏选举罪，获刑均为有期徒刑2年。也就是说，如果上述6人没有发现其受贿、贪污等其他犯罪行为，仅仅因为贿选，最高刑期为7年，而且不能适用破坏选举罪。这不得不让我们反思，发生在省级层面、公然破坏选举制度、造成恶劣社会影响的重大的贿选案件，单纯从破坏选举的角度，能否有效遏制，实现公平正义？

事实上，刑法第256条规定的破坏选举罪无论从法律规定还是司法层面的实际惩处，都远远不能实现惩治“贿选”的初衷，因此，亟需加强“贿选”相关罪名研究，进一步完善破坏选举罪的法律规定。

二、实践困境：我国“贿选”犯罪认定困难原因探析

（一）“贿选”界定不完善、入罪范围小

依据刑法第256条规定，破坏选举行为需发生在“选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员时”。根据我国选举法及相关规定，选举村民委员会、居民委员会、中国共产党的党内选举、人民政协选举等均属于法定选举，而上述重要选举均没有纳入刑法破坏选举罪的法律规制范围，致使破坏选举罪作为最严厉的惩治贿选措施，却没有涵盖更多可能“贿选”的领域。这个法律漏洞也让很多贿选分子轻松逃避法律制裁。如辽宁“贿选”案“六虎”之一的苏某章，其贿选的“选举”不属于破坏选举罪适用范围，最终只能适用行贿罪对其处罚。

（二）对接受贿选者惩治不利

从刑法第256条规定看，破坏选举罪打击的重点对象为贿选者，也即向选民和代表进行贿买，希望在选举中胜出的人。但对接受贿买的代表和选民却没有法律责任的明确处罚规定。这实际上纵容了贿选行为，以至于接受贿选的代表和选民，内心可以毫无芥蒂，反正接受贿买也不算违法，更谈不上犯罪，不用承担法律责任，这就导致贿选人在贿选道路上可以畅通无阻，从而为贿选的蔓延提供了土壤。

（三）“情节严重”规定过于笼统

破坏选举罪构成犯罪的核心条件是要达到“情节严重”，实践中对“情节严重”的把握，主要依据2006年《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》中关于国家机关工作人员犯破坏选举罪“情节严重”的规定。从实际办案看，现行司法解释存在很大弊端。一是司法解释针对的主体是国家机关工作人员且强调利用职权，而破坏选举罪是一般主体犯罪，而对一般主体犯破坏选举罪“情节严重”并没有标准。二是贿选行为相对秘密，即使是半公开，也不会像司法解释规定的那样明目张胆。而司法实践中经常遇到的采用秘密拉票方式、波及人员多、范围广、甚至用公款拉票贿选等方式，现行司法解释并没有提供参照标准。总之，看似规定很细致的司法解释，在实践过程中并不好用，可操作性不强，涉及到具体问题往往无从下手。

（四）量刑幅度难以实现罪刑相适应

现行破坏选举罪最高刑期为3年有期徒刑。举国震惊的辽宁“贿选”案，涉案“六虎”，涉嫌构成破坏选举罪的虽然仅判处了2年有期徒刑，但不乏部分被告人利用手中职权，直接或通过下属向人大代表打招呼赤裸裸拉票，甚至动用公款私设小金库进行贿选，社会影响非常恶劣。在司法实践中，通常把法律规定最高刑为3年以下有期徒刑的案件界定为轻罪案件。罪责刑相适应是刑法的根本原则之一，“罚当其罪、罪刑相符”，是司法的目标。但就破坏选举罪而言，被告人犯罪手段和行为已经远远超出轻罪范畴，需要调整破坏选举罪量刑幅度实现罪责刑相适应。

三、域外借鉴：英美及大陆法系部分国家和地区相关制度

1852年，马克思曾在《选举中的舞弊》一文中深刻批判国外贿选现象。时至今日，贿选在一些国家和地区仍然层出不穷，因此，治理贿选已成为世界共识。

（一）英美法系国家贿选制度介绍

英美法系在惩治贿选方面有其明显的法律特点。英国在议会改革法颁布前，贿选行为极其盛行，最著名的当属“挥霍无度”贿选案。[1]之后，英国虽然也采取了一系列治理贿选的措施，如在19 世纪中叶成立选举法庭、专门委员会等对贿选进行惩治，但成效不明显。贿选治理取得成效得益于《取缔选举舞弊及非法行为法》在1883年的颁布施行。该法详细列举了各种选举舞弊行为和包括贿选在内的选举非法行为，同时以选举经费最高限额和经费使用公开透明等举措，加强选举监督，规定因选举舞弊行为或非法行为触犯刑法构成犯罪的，将会受到监禁刑、罚金刑以及剥夺政治权利等处罚，上述举措促使选民和候选人在选举过程中更加谨慎规范，在一定程度上遏制了贿选行为。

（三）扩大破坏选举罪的选举适用范围

实践中，现行破坏选举罪规定的选举范围，已经远远不能涵盖政治生活中的重要选举，致使部分犯罪分子可以堂而皇之的逃避刑事处罚。因此科学界定破坏选举罪适用范围也成为完善破坏选举罪的重要之举。那应该如何界定破坏选举罪的适用范围呢？

“在国家政治生活领域里，公职人员的选举总是同国家的公共权力直接相联系，它不仅意味着对人的选择，还意味着一种权力的授予和委托。实质上也成为公共权力形成的一种过程”。[7]可见，破坏选举罪需要规制的范围应当界定为国家重要的政治活动选举。以此为标准，村委会、居委会组成人员的选举、中国共产党党内选举、人民政治协商会议选举、个人人大代表法律议案表决活动等重要政治选举活动都应纳入破坏选举罪的规制范围。

综上，建议刑法第256条改为以开放列举的方式界定选举范围。即：“以……贿赂……等手段破坏选举……，有下列情形之一，情节严重的，……：（一）破坏各级人民代表大会代表选举的;（二）破坏国家机关领导人员选举的;（三）破坏中国共产党党内选举的;（四）破坏村民委员会、居民委员会选举的;（五）破坏其他国家依法举行的其他政治选举活动的。”

（四）明确破坏选举罪“情节严重”证据标准

现行破坏选举罪以《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》[8]作为认定“情节严重”的立案标准，弊端显而易见。其一，就内容规定而言，实践中可操作性不强，这一点笔者已经在破坏选举罪惩治“贿选”不力原因分析中进行了阐释，不再赘述;其二，司法解释针对的主体是国家机关工作人员，其目的主要是为了惩治国家机关工作人员在破坏选举罪中的失职渎职行为，并没有涵盖一般主体，而一般主体因不具有特定身份、职务，“情节严重”考量的角度和标准也并不尽相同。因此，建议出台相关司法解释对破坏选举罪“情节严重”的标准予以完善。就贿选而言，“情节严重”的认定可以将选举层级、贿选金额及人数等一系列具有较强操作性的量化指标作为判定依据，增加实践中认定的可操作性。

（五）提高破坏选举罪量刑幅度，加大“贿选”打击力度

举国震惊的辽宁“贿选”案，犯破坏选举罪的三名副省级高官仅判处2年有期徒刑，虽然执法者并没有轻纵犯罪，但人民群众内心正义的天平总有“位高权重，法外开恩”的错觉，究其原因，在于破坏选举罪量刑幅度设置。

刑法对破坏选举罪仅规定一个量刑幅度，但从司法实践来看，国家机关工作人员破坏选举时多伴有滥用职权、玩忽职守等失职渎职行为。因此，建议将破坏选举罪中国家机关工作人员犯罪，与滥用职权罪和玩忽职守罪量刑幅度相统一。具体而言，可以增设“国家机关工作人员，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的，处三年以上七年以下有期徒刑或者剥夺政治权利”。切实加强对“贿选”的打击力度。让以身试法者，都要受到严格追究。

注释：

[1]1768年在北安普顿郡的一次议员选举中，三个伯爵分别花费了?100000 各赢得一个席位，被称为臭名昭著的“挥霍无度的选举”。

[2]《澳门特别行政区立法会选举制度》：“若选举中的不法行为与更严重的违法行为竞合，该法所规定的处罚，不排除因实施其他法律所规定的任何违法行为而使用其他更重的处罚。”

[3]《澳门特别行政区立法会选举制度》：“若选举中的违法行为影响了投票结果，违法行为是管理选举事务的人员、候选人、候选名单的受托人、社团或提名委员会的代表、投票站执行委员会成员或总核算委员会成员所为，则加重处罚;若澳门特别行政区公共行政当局的公务员或服务人员做出违法行为，则同时构成违纪行为;若实施选举犯罪而被科处刑罚，得中止行使政治权利两年至十年的附加刑; 行政当局的公务员或服务人员所实施的选举犯罪是明显且严重滥用职务或明显且严重违反本身固有的义务，则对该等人员所科处的刑罚得加上撤职的附加刑，撤职与中止行使政治权利可以并科;因实施选举的刑事不法行为而科处徒刑的，不得暂缓执行或由其他刑罚代替。”

[4]《中华人民共和国村民委员会组织法》第17条规定，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府負责调查并依法处理。

[5]全国人大常委会、国务院、民政部印发的《〈中华人民共和国村民委员会组织法〉条文释义》将其解释为：“所谓‘贿赂，是指用金钱或其他物质利益收买选民、候选人、选举工作人员，使之违反自己的意愿参加选举或者在选举工作中进行舞弊活动，并对选举结果产生影响的行为。”

[6]李伯钧：《关于贿选的思考》，《法学杂志》2002年第5期。

[7]焦洪昌：《选举权的法律保障》，北京大学出版社2005年版，第8页。

[8]《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》，国家机关工作人员涉嫌利用职权破坏选举，涉嫌下列情形之一的，应予立案：（1）以暴力、威胁、欺骗、贿赂等手段，妨害选民、各级人民代表大会代表自由行使选举权和被选举权，致使选举无法正常进行，或者选举无效，或者选举结果不真实的;（2）以暴力破坏选举场所或者选举设备，致使选举无法正常进行的;（3）伪造选民证、选票等选举文件，虚报选举票数，产生不真实的选举结果或者强行宣布合法选举无效、非法选举有效的;（4）聚众冲击选举场所或者故意扰乱选举场所秩序，使选举工作无法进行的;（5）其他情节严重的情形。