告知承诺制在不动产登记中的前景分析

摘要：在当前关于压缩不动产登记办理时间并试点推行告知承诺制代替证明事项的政策背景下，以二手房转移登记为例，结合因婚姻关系审查而引发的突出问题，梳理问题成因，明确登记机构职责，对告知承诺制进行法律分析，从而提出具体建议，以期解決不动产登记实务操作中存在的问题。

关键词：告知承诺制;转移登记;婚姻关系审查

中图分类号：F293

文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2020）04-0027-30

收稿日期：2020-01-18

《国务院办公厅关于压缩不动产登记办理时间的通知》（国办发〔2019〕8号）第2条第2项规定：推动流程集成。全力推进不动产登记“一窗式受理、并行办理”、优化流程、精简材料，重点解决办理环节多、流程不清晰、群众重复提交材料的问题。其中第3款规定：精简申请材料。推行告知承诺制，在不动产继承登记中，逐步推广申请人书面承诺方式替代难以获取的死亡证明、亲属关系证明等材料。

2019年5月7日，司法部、自然资源部等5部门联合印发《司法部关于印发开展证明事项告知承诺制试点工作方案的通知》（司发通〔 2019〕54号，以下简称《通知》），将陕西省列为推行告知承诺制的试点地区，将在试点地区试行以承诺制方式代替亲属关系证明、婚姻状况证明、死亡证明等5类证明。

1告知承诺制的基本内涵

告知承诺制是指行政机关在办理有关事项时，以书面（含电子文本）形式将法律法规中规定的证明义务和证明内容一次性告知申请人，申请人书面承诺已经符合告知的条件、标准、要求，愿意承担不实承诺的法律责任，行政机关不再索要有关证明而依据书面（含电子文本）承诺办理相关事项。

实行告知承诺制的证明，是指公民、法人和其他组织在依法向行政机关或经法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织申请办理行政许可、行政确认、行政给付等事项时，提供的需要由行政机关或其他机构出具的、用于描述客观事实或表明符合特定条件的有关材料。

不动产登记作为一种法定行政确认行为，在当前登记程序中对婚姻关系的审查或婚姻证明材料的提供符合告知承诺制的适用范围。

2不动产登记工作中突出问题及成因梳理

2.1问题简述

二手房转移登记业务作为不动产登记的一项重要登记类型，虽然有较为全面的法律规范为指导依托，但因全面审查房屋权利人的婚姻关系并要求提供各类证明而产生了突出矛盾。

实践中，办事群众经常因为要多跑路开具各类婚姻关系证明或其他已离异多年的“隐性共有人”根本无法联系，不具备到场共同申请的条件而无法继续办理业务。同时，窗口工作人员办理业务时也更加矛盾，一方面担心如果不仔细审查婚姻关系，可能会因为审查不严格，漏掉其他“隐性共有人”，引发行政诉讼案件让自己牵扯其中;另一方面也疲于应付上述情况发生时的投诉。故，尽快以合法合理措施逐步代替对婚姻关系的审查，显得尤为重要。

这一突出问题具体表现在以下几个方面：

第一，若该购房行为发生于原权利人首次婚姻之前，要求权利人到民政部门开具婚姻关系审查表等证明材料，以证明购房行为发生时，权利人处于单身未婚状态。

第二，若原权利人有多次婚姻关系，且该购房行为发生于某次婚姻存续期间，要求权利人提供离婚证、离婚审查表、离婚协议书等证明材料，并以此认定该房屋必然存在隐形共有人进而要求前妻（夫）到场共同申请办理。

第三，若购房行为发生在几段婚姻关系间隔期间，则要求申请人提供各段婚姻关系的结婚证、离婚证、结婚登记审查表、离婚登记审查表、离婚协议书等各类证明材料，梳理清楚过户房屋与几段婚姻关系的联系，推定出一个“隐性共有人”后再行办理。

上述问题的共同点在于都将申请人的婚姻关系与房屋产权的共有情况强行联系在一起，认为只要购房时间属于婚姻存续期间，必然导致产权共同共有的情况出现。但面对所谓的其他“隐性共有人”因各种原因不能到场或公证委托办理的情况时，登记程序终止。

2.2成因梳理

2.2.1将物权共有与夫妻财产取得的认定混淆

我们的工作人员及群众对产权共有概念界定不清，将房屋产权共同共有与婚内共同财产混淆，误将登记机构作为具备认定房屋是否属于共同财产职能的职责的认定机构。

对于婚内取得的包括房屋在内的财产是否属于共同财产，在《婚姻法》第17、18条、《最高人民法院关于适用{中华人民共和国婚姻法）若干问题的解释（二）》第19、20、21、22条、《最高人民法院关于适用（中华人民共和国婚姻法）若干问题的解释（三）》第5、6、7条对婚内财产认定为共同财产或个人财产的认定标准、离婚时的权利主张及分割原则均进行了详细规定。

不动产所有权作为物权的一种，共有关系体现在《物权法》第8章“共有”的规定中。婚内取得房产与房屋所有权的共同共有并不具有同等概念。登记机构的审查职责只需同绕房屋产权及该产权是否存在共有人进行审核，对该产权上是否存在“隐性共有人”通过合法合规的方式予以判断，而非对该房产是否认定为夫妻共同财产进而自我赋予权力的一种认定。《婚姻法》及相关法律法规仅仅为我们登记行为中判断是否存在共有关系提供了参考，并不意味着法律赋予不动产登记机构认定房产是否属于婚内共同财产的职责或权力。

2.2.2对登记机构的合理审查职责未正确理解

对婚姻关系审查的实质即对登记机构的合理审查职责未正确把握，人为扩大了登记机构的审查范围及职能。《物权法》第12条、《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）第18、19条、《不动产登记暂行条例实施细则》第15条、《不动产登记操作规范（试行）》（以下简称《规范》）第3.4项均对登记机构的审查职责范围作出了明确具体的规定，围绕房屋产权共有人的婚姻关系并不在审查范围内，登记机构承担的只是询问共有人之责，而非进行审核婚姻关系之责。

2.2.3缺乏法律意识，忧患“登记风险”

工作人员因个人法律意识模糊，认为只有审查、甄别清楚每段婚姻关系、明确共同财产状况、开具的证明材料越丰富、详细，才是最大程度体现已尽审查职责，将来承担所谓“登记风险”的几率越低，即使该登记行为日后引发诉讼案件，也与经办人个人无关。 《物权法》第21条第2款规定：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任;凶登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿”;《条例》第29条规定：“不动产登记机构登记错误给他人造成损害，或者当事人提供虚假材料申请登记给他人造成损害的，依照《中华人民共和国物权法》的规定承担赔偿责任”。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第12条规定：“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起到作用承担相应的赔偿责任”。

上述法律法规明确了登记赔偿的过错责任原则，将登记机构的赔偿份额与过错挂钩。婚姻关系的审查本不属于登记机构法定审查职责。即使因不审查婚姻关系，让当事人隐瞒了夫妻关系进而导致登记错误，该错误与登记机构无关，系申请人原因所致，由其承担相应的法律责任。只要登记人员、登记机构已尽合理审查职责，该“登记风险”并不存在。

3告知承诺制的合法性分析

3.1告知承诺制的推行符合不动产登记中的依申请原则

依申请登记是不动产登记立法的基本原则。我国不动产登记工作由作为行政管理部门的不动产登记机构负责，但其核心内容是对权利人享有的不动产权利的法律确认和保护。涉及民事主体的权利归属和权利内容变化，属于体现民事主体意思自治的私权领域，应充分体现“法无禁止即可为”的现代法治理念。除特殊情況外，登记机构不应干涉普通民事行为。在整个转移登记过程中，主要依靠所涉及的民事主体双方来启动申请，处于主动地位的应该是与登记事项有利害关联的民事主体，登记机构在全过程中始终扮演服务的角色。

3.2告知承诺制的推行完全体现了当事人的意思表示

二手房转移登记实质即登记机构对民事主体之间的转移行为这一民事法律行为予以公示登记的一种物权确认。这一法律行为是以意思表示为核心构成要素。换言之，无意思表示或违背真实意思表示，即不存在或构成法律行为，也就谈不上通过法律行为产生相应的法律效果。告知承诺制是一种将申请人的意思表示以最直接的方式体现出来的合法方式。

3.3告知承诺的推行体现了登记机构合理审查的法定职责

《物权法》第12条规定：“登记机构应当履行下列职责：……（二）就有关登记事项询问申请人”;《规范》第3.4项规定：“不动产登记机构工作人员应根据不同的申请登记事项询问申请人以下内容，并制作询问记录，以进一步了解有关情况：（l）申请登记的事项是否是申请人的真实意思表示;（2）申请登记的不动产是否存在共有人;（3）存在异议登记的，申请人是否知悉存在异议登记的情况;（4）不动产登记机构需要了解的其他与登记有关的内容”。

询问记录的方式是告知承诺制在实践中的具体体现，也是登记机构履行合理审查职责的法定表现形式。

4推行告知承诺制的具体建议

当前，不动产抵押登记及继承登记已按照《通知》要求以现场询问承诺制的方式代替关系证明材料，这也为包括二手房转移登记在内的其他登记业务推行承诺制提供了经验。

建议充分发挥告知承诺制度的作用并代替对婚姻关系的审查，最大程度体现申请人双方的真实意思表示。在此基础上，即可无需严格审查申请人的婚姻关系，要求提供各类证明材料，以询问、承诺的结果为共有关系的认定依据。具体结合上述问题，可如下操作：

婚内取得房产，经询问，申请人承诺有共有人，按照《规范》第2.1.3条关于共同申请的规定办理转移登记;申请人承诺无共有人，以承诺为依据，按照现有工作程序直接办理转移登记，不再审查各段婚姻关系并要求提供各类婚姻关系证明。

5推行告知承诺制的法律意义

不动产登记中推行告知承诺制，一方面充分体现了“放管服”改革在不动产登记中的有效运用，为不断优化不动产登记的营商环境、提供高质量的服务水平带来更加深远的影响;另一方面，若能将该制度尽快纳入即将出台的《不动产登记法》的法律范围，有利于将不动产登记的实践操作更加规范，从法律层面更加明确登记机构的职责。

作者简介：李进，西安市自然资源和规划局不动产登记服务中心。