土地审批放权，大城市建设用地增加吗

国务院《关于授权和委托用地审批权的决定》提出“改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权”，业内普遍称其为“土地新政”。这一新政对土地制度改革以及房地产行业将会有何影响，这是不是意味着土地要松绑了，耕地红线可能不要了，城市要重走“摊大饼”的老路？究竟该如何解读“土地新政”，特别是其对城市建设用地的影响呢？本刊特约几位业内专家对此进行探讨。

1土地审批放权，治理模式的转变

近日，国务院在其网站公布了《关于授权和委托用地审批权的决定》（以下简称为“《决定》决定”），提出“改革土地管理制度，赋予省级人民政府更大用地自主权”，业内普遍称它为“土地新政”。有的媒体认为，决定的发布意味着土地要松绑了，耕地红线可能不要了，城市要重走“摊大饼”的老路，这是在变相为房地产用地松绑。另外，针对《决定》提出的“增加各省及直辖市、省会城市等建设用地规模”，有媒体认为，这表明“三大核心城市群、成渝都市圈等建设用地指标数量将增加”等。究竟该如何解读“土地新政”，特别是其对城市建设用地的影响呢？

此次“土地新政”，主要有两方面的重点内容：一方面，对普通农用地（非永久基本农田）转为建设用地的审批权，下放到省级，即“将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准”;另一方面，将永久基本农田转为建设用地的审批权试点，下放到8个省级政府，即“试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准”，而首批改革试点城市为，北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆8省市，试点期限为1年。

要明确的是，该《决定》决定体现了党的十八大、十九大以来，关于“加快转变政府职能”“顺应资源承载空间形势变化”等治理模式的重大精神，是一项重大的改革措施。首先，党的十八届三中全会提出“全面正确履行政府职能”的新架构，明确进一步简政放权，深化行政审批制度改革，重构中央地方关系，最大限度减少中央对微观事务的管理，以转变政府职能，并辅助“建立事权和支出责任相适应的制度”，构建公共财政制度和服务型政府;其次，党的十九大以来的多次会议，明确了“中心城市和城市群成为承载发展要素的主要空间形式”，以中心城市为龙头的城市群代表了全球经济发展和人口集聚的基本趋势，要增强中心城市和城市群的资源承载能力。

2土地审批放权，有法律依据

该决定并不是突如其来或者凭空产生的一项政策，而是新版《土地管理法》具体的贯彻落实，或者是新版《土地管理法》的实施细则。首先，非基本农田转为建设用地的审批权下放，就是按照《土地管理法》第44条第3款、第4款的规定，即“对国务院批准土地利用总体规划的城市，在建設用地规模范围内，按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准”，以及“对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准”。

其次，永久基本农田转为建设用地的审批权试点下放，则是《土地管理法》第44条第2款“永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准的”，以及第46条“征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田;（二）永久基本农田以外的耕地，超过35公顷的;（三）其他土地超过70公顷的”规定，通过国务院试点授权8省市批准，既可以认为是一个改革试验突破，其实也是提高治理能力的一个体现。而且，《决定》中也规定，“国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制，根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果，对试点省份进行动态调整，对连续排名靠后或考核不合格的试点省份，国务院将收回委托”。

因此，在某种程度上来说，并不意味着永久基本农田转为建设用地，要求的条件就下降了，而是通过授权，使8个城市的政府和规划自然资源局在审批方面，更能在因城施策的基础上，因地制宜，依法办事，把好永久基本农田转为建设用地的关口。同时，审批效率要更高，管理要更加精细化。同时，还安排了“淘汰机制”，按照“连续排名靠后”将被收回委托的考核原则。这将大大激发各城市的积极性和负责任的精神，有利于发挥和调动其积极性，

再次，国务院在放权的同时，加强了管理职能，要求各省、自治区、直辖市人民政府要按照法律、行政法规和有关政策规定，严格审查把关，特别要严格审查涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地，切实保护耕地，节约集约用地，盘活存量土地，维护被征地农民合法权益，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。各省、自治区、直辖市人民政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。

3省级政府用地自主，可以实现激励相容

众所周知，基于人口体量（2019年达到14亿）、发展阶段（仍是发展中国家）、城镇化进程（从60%到80%的城镇化增长阶段）、吃饭问题、粮食安全、增长模式（各地方政府“土地依赖”的外延式增长正在向“高质量发展”转变）等综合考虑，我国实施最严厉的土地管理制度及用地“三大原则”：珍惜和合理利用土地和切实保护耕地基本国策没有改变;生态保护、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线仍是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线;在国土空间规划、土地供应计划、用途管制约束下，建设用地重点在挖存量，控增量。

在权力下放，实现事权与支出责任对等的改革背景下，事权逐步向市区县等基层和微观下放（比如各地推进的“强区放权”）。那么，省级政府宏观调控的职能、监测管理的职能就要强化。在最严格的土地管理制度下，赋予省级人民政府更大用地自主权，实质上压实省级政府的土地调控和监测责任，本质上还是要让“地尽其用、地尽其利”，促进最为科学合理的土地利用，服务最为迫切、最为需要和最为有效的土地利用诉求，如重大基础设施用地保障、新产业新业态用地需求、扶贫搬迁等重大工程用地诉求、公共卫生应急等公共事业用地需求。

此前，农用地转“非农”建设用地，耕地超过35公顷，或其他土地超过70公顷，如果要审批，就得上报到国务院。以后，对普通农用地，各省直接审批;对永久基本农田转为建设用地，上述8个省市以后就不用上报到国务院了，可以直接在省内审批。一直以来，城市政府承担经济社会治理的主体责任，但用地却要层层上报、层层审批。国家考虑的是，耕地红线和粮食安全，自然审批要“慎之又慎”。但对于省级政府来说，既了解地市用地需求问题，还具有落实重大项目（特别是公共设施和服务项目）的主导权和推进责任。现在，将权力给到省里，无疑在破解项目用地“落地难”和“落地慢”，解决项目报批和落地，具有了激励相容的效果。

对普通农用地下放，业内的争议比较小，因是在为守住“18亿亩红线”，土地利用规划仍旧由国家审批，划定城市开发边界等“三道阀门”的约束下，授权给各省市执行，问题并不会太大。永久基本农田转为建设用地，国务院是把权力“委托”给8个省市。要注意的是，“授权”和“委托”这两个字不一样，授权是把权力让渡，而委托则是权力还在国务院手上，有期限地给8个试点省市（试点的时效是一年）。试点期限里，表现得好可以继续试用（比如严守三条红线、土地集约节约效果好，地均产值提高，区域生态和农民增收效果好等）;表现不好，授权可以收回。

4用地改革，顺应和助推“增长极”战略

另外，8个试点城市中，包括四个直辖市——北京、上海、天津、重庆，以及长三角城市群的江苏、浙江、安徽，还有粤港澳大湾区的广东。众所周知，这8个试点城市都是快速工业化、城市化的地区，多数城市外围的近郊甚至远郊，早已深度参与了城市化和工业化，但用地还停留在集体土地阶段。由于土地利用违反了用途管制和城乡规划，导致小产权房、村级工业园区等违法违规用地、低效低密度用地泛滥。无论是提高用地效率，还是合理推进城乡用地一体化，抑或本地农民分享城市化和產业发展红利，增加收入等，这样的用地模式都是不合理的。

另外，我国的增长战略，已经从区域均衡增长转向都市圈为代表的“增长极”阶段，上述8个试点省市，也是未来我国重要的“增长极”。如图l所示，从近年来的人口流向来看，这8个省市是常住人口最多、人口流入最多的区域。2019年12月，习近平总书记在《求是》杂志发表重要文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》，对区域协调发展提出了新要求，即尊重客观规律，产业和人口要向优势区域集中，形成几个能够带动全国高质量发展的新动力源，特别是京津冀、长三角、珠三角三大地区以及一些重要的城市群，在发展中促进相对平衡。

未来，这8个省市（京沪纾解人口，构建大都市圈）仍将是常住人口最多，流人最多的区域。根据国家的部署，为了提高中心城市、都市圈的资源承载能力，要改革现有的土地管理制度，建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。在国土空间规划、农村土地确权颁证基本完成的前提下，城乡建设用地供应指标使用应更多由省级政府统筹负责。要使优势地区有更大发展空间。

另外，这些省市经济发达、中心城市就业机会多，但因规划、交通、生态等弊端，特别是土地城市化与用地结构调整的规划，节奏不一致，导致局部过度膨胀，大城市病严重。将外同早已城市化、工业化的集体土地转为建设用地，将高度集中的资源、人口和产业，在空间上重新布局，将有利于纾解城市病。另外，“增长极”战略下，中心城市集聚资源，并以辐射效应带动外围发展，基本路径就是要实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡。由此，土地、户籍、转移支付等配套政策要完善，才能提高城市群承载能力，促进迁移人口稳定落户;而且，也需要增强轨道交通、通信网络、市政管网、城市停车场、大型住区等方面的建设。这些增量空间需求，除了旧改盘活，近郊、远郊集体土地转为建设用地是一个可行路径。

5辩证看待土地审批放权和增加建设用地的关系

目前，东京湾区、纽约湾区、旧金山湾区和大伦敦都市区等世界知名城市群，以较强的综合承载能力集聚全球创新要素，引领世界经济发展。值得注意的是，这些都市圈内部的农用地已经很少，甚至没有了，比如东京都市圈。但在我国，即便是北京和上海，依然保留了大量的农用地。截止到2018年，北京市耕地面积2200平方公里，约占全市土地的l3%;上海市耕地面积1800平方公里左右，约占全市土地的三分之一。如果城乡建设用地指标由省级政府统筹以后，基于省级政府调控职能，推进重大项目落地，建设用地指标跨省调剂，就可以推进了。

比如，拿上海和黑龙江相比较，显然上海土地单位面积的产值会更高。但是，因为划定城市边界，耕地和生态红线不能碰，上海没有了增量空间，怎么办？如果上海可以调整用地指标了，上海也想要使用更多的土地指标用来建设工厂或是产业园区，那就可以向黑龙江购买使用土地的指标。上海把这些购买来的土地指标用来盖写字楼和商场，可以创造更多的产值，而黑龙江再在人口净流出的下辖市县，将废弃或低效的产业用地，复垦为耕地或生态用地。与此同时，黑龙江也碍了一大笔钱，可以把这个钱用来补充社保资金，盖学校、造建医院等，让城市和农村发展得更好，这就是集聚中走向平衡的发展路径。

当然，农用地转建设用地的审批权下放以后，直线思维和看待，部分农用地会加速转为建设用地，从而增加这8个省市的建设用地规模。但是，并不意味着这8个省市的建设用地规模和指标就会立马增加。因为通过城市总规、国家审批的土地利用规划，多数城市的边界被划定了，比如京沪中长期规划都明确要“减量发展”。土地审批权下放的同时，责任也下放，权责对等，目的是激活省级政府的主观能动性。用地审批权下放，地方存量优化、通盘考虑的空间扩大了，当年建设用地指标，可通过已参与工业化的集体土地，顺势转为建设用地来实现。

不过，对于建设用地总规模的控制，城市必须要通过内部“增减挂钩”、市域或省域“增减挂钩”来实现。不管如何，城市、省域的腾挪空间增加了，可以在更大的范围实现土地利用、耕地和生态保护，提高单位土地产值;再有，部分农用地可转为城郊村集体建设用地，让农民更充分地分享城市发展的红利，比如可以发展观光旅游、建设租赁住房等。这样，整个城市的空间弹性和容纳度就会明显提升，建设用地得到更加合理的安排，审批权下放齣目的也就达到了。作者简介：李宇嘉，广东省城乡规划设计研究院住房政策研究中心主任助理，经济学博士、高级经济师，

研究方向为房地产金融与房地产政策。