用地审批制度的一次重构

2020年3月12日，在全国抗击新冠肺炎疫情取得阶段性胜利，各级政府统筹推进疫情防控和经济社会发展的关键阶段，经李克强总理签批，国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》（以下简称《决定》）。一石激起千层浪，各路媒体纷纷发声，地产媒体解读为“土地新政，导致房价大变局”，财经媒体解读为“土地新政或引爆基建新产业”，土地问题专家解读为“放权而非放松”，而做为土地的主管部门——自然资源部，直到文件发布10天以后，才从“推进‘放管服改革、提高要素保障效率、优化营商环境”等几方面进行了官方解读，平息了各方争论。《决定》能引起多方关注，也是情理之中的事。《决定》确实是对中国土地审批机制的一次重构，但各方因为站位不同，专业素养不同，解读也不同。笔者仅从基层土地管理者的角度谈一些个人的看法。

1为什么要将用地审批权“下放”

自然资源部做为党的十九大后机构改革组建的部门，从一开始就备受关注。如去年发布的两个文件《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》，字数不多，直面制约发展的用地问题开出“药方”。设施农用地是呼应“大棚房”整治后现代农业发展用地的问题，保障生猪养殖用地是呼应养猪难、猪肉价格飞涨的民生问题。《决定》必将对今后一段时间内用地审批产生深刻影响。审批权一直是各个行政部门核心业务，并不是说行政部门喜欢“审批”的权力，但审批权确实体现部门地位，连带可以做为推进部门整体业务的一个重要抓手。将用地审批权下放，在2019年已经有一些声音，在全国都在积极推进复工复产的时刻，把这个政策放出去，体现了一种决心，就是要持续推进“放管服”，解决地方经济发展中用地审批时间较长的问题，让地方政府权责一致。

2这个文件到底“下放”了哪些权限

用地审批包含了两个并行审批过程，一是农转用审批，二是集体土地征收审批。农转用，就是农用地（耕地）转为建设用地的审批，主要涉及土地用途的转变，因为我国实行的严格用途管制制度，控制占用耕地，稍微了解我国土地政策的人都知道一句话——“严守18亿亩耕地红线”。如何严守，就是通过农转用审批来控制占用耕地的数量。依据什么来审批呢？以前是土地利用总体规划，今后是国土空间规划。征收是一个专业的法律概念，有其特定内涵。土地征收，是将集体所有土地转为国有土地的审批过程，也是集体所有土地转为国有土地的唯一途径。这个审批过程是以我国土地所有制度为基础的，我国实行全面所有制的土地制度，土地除了集体所有就是国家所有，而在2019年《土地管理法》修订前，除了农村宅基地、公共设施和公益事业用地，所有的建设都必须使用国有土地。因此，项目的建设必须通过征收集体土地这个环节。

上文解释了用地审批的两个并行环节——农转用审批和土地征收审批，而此次授权和委托的用地审批权限，也是针对这两个事项。按照《决定》，一是将农转用审批事项授权省级政府批准，无论是“圈内”还是“圈外”（“圈内”是指土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，“圈外”则相反。其实在实施土地规划中，“圈内”和“圈外”虽然在编制规划时有划定，但在执行中，“圈内”和“圈外”的用地政策并无明显不同，今后国土空间规划划定城镇边界后，“圈内”和“圈外”的土地管控政策会更加明确），除了基本农田，基本农田就是更优质的耕地，是保证中国人饭碗端在自己人手里的保命田。国人经过新冠肺炎的肆虐，可能对保住基本农田、严守耕地红线有了更深的理解。二是试点委托的事项，这个就委托的比较彻底了，不仅包括前面提到农转用审批的全部权限，包含永久基本农田;还包括国务院土地征收审批事项，即征收永久基本农田、永久基本农田外的耕地超过35公顷和其他土地超过70公顷的审批。简单一句话，以后试点的8个省市，所有的用地审批，都由省级政府批准，不用报自然资源部、国务院审批。

补充说明一点，此次下放的两个审批事项，国务院都还没有进入全面实施。为什么这么讲，因为此次下放的权限，农转用的内容是2019年《土地管理法》修订的条款（修订前农转用审批是按项目立项的级别不同，审批的机构不同;修订后是按项目用地性质不同，审批的机构不同），土地征收的表述也有变化，而新修订后的《土地管理法》实施日期是2020年1月1日，《决定》的日期是3月3日，中间只有短短的两个月。就像前面说到，在《土地管理法》修订时，国务院町能已经酝酿好下放相关审批事项了：所以，此次用地审批的授权和委托效果如何，还缺乏一个明确比较的基准。因为下放前，需要上报原国土资源部转国务院审批的事项，要不就是国家相关部委立项的项目，要不就是面积比较大的用地项目，如35公顷以上的耕地，基本都是产业用地，从没有一个房地产项目用地要报国务院审批的。

3用地审批权“下放”后的影响

土地既是生产、生活、生态活动的空间载体，又是经济发展中重要的生产要素。国务院赋予省级人民政府用地审批的更大自主权，是对土地资源配置方式的重大变革，会大幅提高用地审批效率，对各地经济社会发展产生深远的影响。至于部分媒体解读的开闸放水，放松用地审批是不会出现的，基于两点：一是空间规划的审批。下放的是用地审批，而用地审批是基于国土空间规划（土地利用总体规划），用地審批是实施国土空间规划的一种手段，而按照《土地管理法》，省级的土地利用总体规划和省级政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市土地利用总体规划，都要报国务院审批。而本轮国土空间规划的重点除了延续原土地利用总体规划对建设用地总规模、占用耕地规模等限制性指标进行严格控制外，“三线”的划定也是重中之重，这些硬性指标是国家控制用地无序扩展的重要抓手。二是发展模式的转变。当前经济发展已从粗放式发展向高质量发展转变，高质量发展的要求就是提高单位面积土地的产出率，靠人力、土地等生产要素的高投入必定不能支持经济持续健康发展。党的十九大以后，习近平生态文明思想已经成为各级政府的自觉遵循。经过新冠肺炎战役的洗礼，大家会更加清醒地追求人与自然的和谐共生，会更加尊重自然、顺应自然、保护自然。

作者简介：岳海斌，莆田市自然资源局湄洲北岸经济开发区分局副局长