驻村帮扶“接棒治理”的逻辑与归宿

摘 要：有效贫困治理需要强有力的村社集体，然而，废除农业税之后，乡村基层组织越来越“悬浮”于农民。随着国家扶贫政策的实施和大量扶贫资源持续输入农村，软弱涣散的村社集体却失去了与国家资源对接的能力，造成贫困治理的“内卷化”。村社集体的内生活力某种意义上需要外部力量予以激活和再造，以“第一书记”为代表的“驻村帮扶”是贫困治理的一种有益探索。驻村帮扶本身是连续性的，成员通常由同一单位选派，类似于接力赛，故称之为“接棒治理”。“接棒治理”能够为理解驻村帮扶贫困治理实践提供一种可取视角。在“接棒治理”的框架内，由同一单位选派的驻村帮扶成员有着共同的身份认同，在目标上是一致的，都旨在最大限度地为帮扶对象争取更多的资源、多办实事。作为外部嵌入力量，驻村帮扶不可避免地对村庄内部治理秩序产生影响，但由于退出机制的确定和可预期，驻村帮扶下的“接棒治理”不会完全改变村庄内部权力格局，更不会对村庄自治造成破坏，其旨在培育并回归自治，将“接力棒”最终交接给村社集体。

关键词：驻村帮扶;接棒治理;第一书记;自治

中图分类号：F304.8        文献标识码：A

文章编号：1009-9107（2020）04-0043-13

收稿日期：2019-12-12  DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2020.04.05

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目（18YJC820086）

作者简介：张洪新（1987-），男，中南大学法学院在站博士后，主要研究方向为乡村治理、民间法。

一、文献回顾与问题提出

2006年国家取消农业税后，极大减轻了农民负担，但国家与农民的关系也发生了根本变化，即基层政权从“汲取型”转向“悬浮型”[1]，乡村基层组织越来越“悬浮”于农民，传统中国的“简约治理”失去了效用[2]。伴随着农村扶贫政策的推进，在国家大量扶贫资源持续输入农村的情况下，村社集体却失去了与国家资源对接的能力[3]，大量扶贫资源被“精英俘获”[4]，造成乡村治理的内卷化[5]。如何保证扶贫资源被精准有效地分配到农民手中，便成为党和国家首要关注的问题。

贫困地区的内在复杂性需要国家统筹人才及其他资源在乡村的重新分配来推进扶贫工作，从而打赢脱贫攻坚战。以群众路线为生命线的中国共产党审时度势提出“驻村制”策略并广泛应用到农村扶贫工作中[6]。2015年4月29日，中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室印发了《关于选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》（以下简称组通字〔2015〕24号），要求对全国57 688个党组织软弱涣散村、12.8万个建档立卡贫困村选派机关优秀干部去任“第一书记”。那么“驻村帮扶”村庄治理的运作机制是什么，在实践过程中运作效果如何，即成为众多学人的研究对象。

基于不同研究视角，当前驻村帮扶扶贫研究存在着三种观点。（1）持肯定与积极观点。结合山东省“第一书记”制度建设实践，陶正付等认为，驻村帮扶的“第一书记”制度取得明显进展，驻村党支部战斗力明显增强，帮扶村脱贫致富步伐明显加快[7];利用清华大学中国农村研究院2016年“百村调查”数据，舒全峰等指出具备相对较高公共领导力的“第一书记”，通过在村庄社会重建信任和再造权威，驻村幫扶实践促成了村庄集体行动，提升了农村公共治理水平[8]。（2）持否定与消极观点。严国方等研究发现，作为政府主导的运动式乡村建设模式，干部下乡、部门包村存在严重内在制度性缺失，处于“两张皮”的尴尬境地，难以形成乡村建设的长效机制[9];从“接点治贫”视角，谢小芹指出虽然驻村“第一书记”实现了基础设施建设、村庄发展和公平正义等发展之“效”，但带来了对自治的消解及双重治理失效等发展之“殇”[10]。（3）除积极与消极两种观点外，学人还将影响“驻村帮扶”因素纳入研究范围。基于广西自治区L县个案研究，林雪霏指出政府科层组织构建的扶贫场域存在政策部门化、制度僵化等弱点，定点帮扶的扶贫手段要想发挥功效必须通过强激励将制度执行者与制度施与对象紧密联系，形成“共容利益”[11];许汉泽等认为，驻村“第一书记”扶贫工作遭遇结构性制约，上级政府目标权责设置的不匹配、原单位有限资源的条件限制、乡镇干部与村干部的共谋、“乡-村”关系闭合的制度性约束，使“第一书记”扶贫难以发挥预期功效[12];何阳等认为，“第一书记”存在权责匹配冲突现象，承担较大责任但拥有权力有限，对精准扶贫实效承担责任但仅在精准扶贫政策执行环节具有领导权，缺乏精准扶贫政策实质决策权，并从分权式管理方式、“尖”型组织结构向“扁平”型组织结构转变、重厘驻村“第一书记”扶贫责任与追责规则来化解精准扶贫中驻村“第一书记”权责匹配[13]。

通过对既有文献的简单梳理，可以看出当前驻村帮扶研究，既在理论层面分析驻村帮扶的积极功能，也有实证性分析驻村帮扶在实践中的运作效果;研究主题既涉及驻村帮扶尤其是“第一书记”队伍内部结构，也有“驻村帮扶”实践遭遇的结构性困境，这些研究成果对审视“驻村帮扶”制度与实践均有所裨益。然而，当前研究却忽视了一个至关重要视角，即驻村帮扶队员之间的行为与互动关系。虽然理论上“驻村帮扶”作为一种外部嵌入力量，行动面临着结构性困境，但驻村帮扶本身是连续性的，通常由同一单位选派的“驻村帮扶”队员之间存在着接续、互动关系，即一种类似于接力赛模式下的相互关系。为此，分析者必须在前后相接的时间序列中理解“驻村帮扶”贫困治理的运作方式。因为治理并不是孤立进行，而是制度环境约束下的动态选择。治理的各种备选模式的比较绩效，一方面随着制度环境发生变化，另一方面也随经济行动者的特性而变化[14]。以治理有效为取向的驻村帮扶，既需要考虑制度环境约束与变化，也必须考虑行动者的特性与接续、互动关系。考虑到驻村帮扶队员之间存在的这种接续、互动关系，“接棒治理”为“驻村帮扶”贫困治理的运作方式提供了一种逻辑框架，使“驻村帮扶”贫困治理的目标、激励机制和目的得以解释。

“接棒治理”为理解驻村帮扶贫困治理实践提供了可取视角。本文以Z高校在河南省L行政村的“驻村帮扶”实践为个案，通过田野调查，在描述“驻村帮扶”实践中帮扶人员的具体帮扶行为与前后相继互动方式的基础上，尝试将其概念化与理论化，并给出相应思考结论。

二、案例概况与分析框架

（一）案例概况

本文田野调查的对象为河南省D县（贫困县）L村（贫困村）按学术研究惯例，笔者对文中的地名和人名进行了匿名化处理。。L行政村地处豫东南平原地区，隶属LL乡，位于D县西北18公里、乡政府北3公里处，有L、D、Y、M共4个自然村，7个村民小组328户村民，总人口1 737人;耕地1 690亩，人均耕地约1亩，耕地有效灌溉面积达90%以上;村“两委”现有干部5人，党支部党员30名。农作物以小麦、玉米为主，共有41个蔬菜大棚，以种植反季节番茄、黄瓜等蔬菜为主。

作为贫困村，2015年L行政村共有建档立卡贫困户149户683人，属于深度贫困村，基础设施和公共服务严重滞后，村“两委”班子能力普遍不强，无合作经济组织，无集体经济，“无人管事、无人干事、无钱办事”现象突出[7]。当时笔者对L行政村村支书LX访谈时，他开玩笑说：“哪个当官的没有良心，那就请他在下雨天到L村走走。”可见当时L村的贫困状况。

笔者与所在团队在2019年7-9月在L行政村开展了多次驻村调研，调研时行政村已发生了显著变化。为追踪L行政村的帮扶历程，调研主要采用访谈与观察的方法，对两任扶贫“工作队员”、两任驻村“第一书记”、L行政村“两委”干部、贫困户、普通村民等多个主体进行了访谈，特别是两任扶贫“工作队员”、两任驻村“第一书记”各自进行了专门访谈，并辅助于相关政策文本，以分析历任帮扶队员的行为与互动方式为主线，以“接棒治理”为概念框架，对驻村帮扶贫困治理实践在L行政村的展开过程予以完整呈现。

（二）概念框架

接棒其本喻运动场上的接力赛的传递。考虑到L行政村的帮扶情况，类似一种彼此协力、互相配合的4×100米田径比赛，故称“接棒治理”。运动型治理是相对于常规性治理而言的，其存在情景是常规性治理出现失灵，常规机制无法运作。因而，“接棒治理”分享“运动型治理”的一般特点，“运动型治理机制大多是针对某一特定目标或情形而已有常规机制无法应对而启动的，其启动和运行是暂时的、有针对性和策略性的，表现出间断性和不确定性。 ”[15]就河南省实践而言，“接棒治理”模式下驻村帮扶的启动和运行有严格要求与针对性， 驻村帮扶仅适用于党组织软弱涣散村、建档立卡贫困村与艾滋病防治帮扶重点村，村社集体在此无法发挥正常运作，需要外来嵌入者予以运动式帮扶。

虽然“接棒治理”分享“运动型治理”的一般特点，但接棒治理在以下方面区别于一般运动型治理。（1）“运动型治理机制”的启动与运作存在“间断性”和“不确定性”，不可预期;而“接棒治理”的启动与运作则具有接续性和确定性。“接棒治理”的连续性是指“接棒治理”一旦启动，在达到目标之前，参与者之间必须密切配合、前后交接，一旦出现间断，则会影响运动目标的达成;确定性是指“接棒治理”下的“驻村帮扶”范围事先明确，有严格适用条件，且每位行动者“交棒”时间大体可以确定，最终结束时间也可以预期，在可控制范围之内，时间不确定的“交棒”使接力赛丧失意义。（2）“运动型治理”强调政治性动员，而“接棒治理”更强调专业性参与。一般“运动型治理”旨在打破常规过程，解决常规过程的惰性与失败，旨在权威体制与有效体制之间取得权衡[16]。运动型治理对常规治理机制的纠偏和规范功能，意味着没有强大政治动员无法取得成功。相反，“接棒治理”下的“驻村帮扶”更强调专业性参与，旨在恢复村社集体对接国家资源的能力，以治理有效为目标追求，并非在权威体制与有效体制之间求得平衡。实际上，由于“接棒治理”在终点的可预期，在帮扶任期结束时，外部嵌入者即便是权威性的，也必须及时退出。由于以治理有效为目标追求，参与到“驻村帮扶”实践中的行动者，尤其是驻村“第一书记”，基本上都是派出单位里的优秀干部，没有相应专业知识和经验技巧，通常很难被单位所选派。（3）“运动型治理”面临合法性危机，而“接棒治理”具有当然合法性。在运动型治理机制内部，经常出现党务系统的官僚化和政务系统的政治化等一系列危机，使得常规与运动作为双重治理机制的边界模糊[16]。一旦运动式治理常规化，必然受到官僚体制常规机制的束缚和同化，效果每况愈下。而且，运动型治理机制的制度设施导致党政之间、常规与运动之间的多方位紧张，严重影响组织效率，面临合法性危机。而“接棒治理”作为治理模式却并不存在合法性困扰，虽然包括驻村“第一书记”在内“驻村帮扶”本身起源于政治动员，但“驻村帮扶”有群众基础，具有合法性，且具体运作在各种规范性文本的指导与约束下。驻村制是由解放初期的农村“工作队”演变而成，是一种反官僚化运作的工作方法，是中国共产党“走群众路线”“密切联系群众”的制度化运作机制[17]。以驻村“第一书记”为例，从“第一书记”的选派范围、人选条件、职责任务、专项经费资金使用、日常考勤、管理考核到组织领导都有严格政策性文本，甚至有些省份为推动“第一书记”在抓党建、促脱贫攻坚中发挥应有作用，对在驻村工作中不能正常履职、工作不得力、群众反映差的驻村“第一书记”实行召回制度[18]。驻村帮扶整个具体运作都有相应规范性文本，严格依据规则做事，并不存在合法性问题。

总之，作为常规治理失灵而出现的驻村帮扶，“接棒治理”分享“运动型治理”的一般特点。而作为一种特殊的“运动型治理”，“接棒治理”框架下的駐村帮扶，更强调诸多行动者在确定时间内具有接续性的专业性参与，具有合法性。驻村帮扶在L行政村的实践历程也印证了这一点。

三、“驻村帮扶”

在L行政村的实践历程  自2012年7月至今，Z高校与L行政村形成结对帮扶关系，并先后向L行政村选派了4名驻村帮扶人员。他们虽职务不同、称谓有别，但各自都为L行政村带来了显著变化。

（一）扶贫“工作队员”S“书记”的帮扶

Z高校选派的首位帮扶人员是S，帮扶时间为2012年7月至2013年7月。S，1954年生，先后担任Z高校体育学院书记、校纪委副书记，在此以S“书记”相称（书记加引号是以原官职相称，以区别于有着正式官职的“第一书记”）。2012年7月，Z高校党委副书记W书记找到S“书记”，向其说明学校有一个下乡扶贫任务指标，学校党委决定让S作为扶贫“工作队员”，参与到D县结对帮扶中。Z高校原定帮扶“工作队员”有2名，另外一人因突发疾病未去，扶贫“工作队员”只剩S“书记”。后经D县扶贫办决定，Z高校定点扶贫村确定为L行政村，2012年7月底S“书记”进入到L行政村。由于当时如何开展定点扶贫并没有具体政策，S“书记”对自身工作定位是：走村串户，了解情况，在单位条件允许的情况下，做一些实事。作为扶贫“工作队员”，S“书记”受县扶贫办领导，其日常吃住在乡里，从乡里骑自行车到L行政村办公，Z高校每天补贴20元生活费用。除每周抽出几天时间到L行政村了解情况外，S“书记”仍然在Z高校从事原工作。

几个月走访之后，在与乡办公室人员、行政村党支部书记、乡党委书记、乡长反复协商和讨论后，结合L行政村与Z高校实际，在工作任期内，S“书记”做了以下实事：（1）L行政村小学办学条件非常差，校舍破旧、没有窗户、个别墙体劈裂，属于危房，S“书记”刚来就提出修校舍的想法，后因Z高校、D县扶贫办没有充足资金，未果。但S“书记”向所在单位争取了4万元资金，加上D县农建办部分资金，将L行政村到小学一段路修好，同时发放村小学全体学生每人一套书包与文具。（2）L行政村有种植蔬菜的传统，但也时常面临技术和管理难题。S“书记”驻村之后，正赶上该村大棚西红柿出现大面积病虫害，种植户束手无策。S“书记”及时与Z高校生物系取得联系，采集标本确定病因，寻找防治办法，最终蔬菜病虫害全部治愈，挽回经济损失10多万元。（3）考虑到种植蔬菜户经验与技术缺乏，S“书记”决定组织41户大棚种植户到山东寿光考察，帮助群众开阔视野，掌握大棚蔬菜科学种植与管理技术。（4）帮助困难群众解决实际生活困难。在节日期间，S“书记”与Z高校领导、乡干部与村支书，为贫困家庭送去大米、面粉和食用油等，并为部分特困家庭、“五保户”和特困教师送去300～500元的慰问金。

由于没有正式职务，除在扶贫范围内做了以上4件实事外，S“书记”并未参与L行政村其他事务，没有列席有关村务的各种会议。S“书记”在村庄内部事务的治理过程中是缺席的，或说无法参与。治理的缺席也体现在S“书记”与行政村“两委”干部的日常称呼中，在日常交往中，S“书记”直接以“官职”称呼“两委”干部，而村“两委”干部则以S在Z高校的职务称呼为S“书记”或S老师。

一年多扶贫工作结束后，县扶贫办、帮扶单位Z高校并没有对S“书记”扶贫工作予以正式任期评价，但S“书记”提交了一份扶贫工作总结。对此，S“书记”感受颇多：“扶贫工作让我有一个学习与锻炼的机会，学到了书本上和学校里没有的知识，人民群众是最朴实、最善良、最知道感恩的人。”2013年7月扶贫工作结束后，S“书记”曾多次返回村里，受到村民热情招待。S“书记”也于当年年底在Z高校退休。

（二）扶贫“工作队员”W“主席”的帮扶

第二任扶贫工作队员W“主席”，参与扶贫时间2014年3月到2015年9月。W在Z高校曾任基建处处长，扶贫时任校工会副主席，为了与前面的S“书记”相对应，下面以W“主席”相称。W“主席”作为扶贫工作队员也是经由Z高校党委决定，要求W“主席”代表学校，为L行政村多办些实事。W“主席”与S“书记”的工作定位一样：在力所能及范围内多办些实事。W“主席”扶贫期间吃住也在乡里，骑自行车到村里办公。W“主席”大概每周抽出两天时间到L行政村，其余时间仍然在Z高校继续原工作，扶贫与继续工作两者同时进行。

由于没有正式官职和政策文本要求，W“主席”接替S“书记”成为第二任扶贫工作队员后，两人在扶贫工作上并无具体交接，也没有工作方法与技巧方面的“传、帮、带”。尽管如此，作为Z高校的职工，成为新任扶贫工作队员后，W“主席”与S“书记”两人私下有些经验交流，W“主席”的驻村帮扶工作主要在S“书记”的工作框架内展开，在具体事项方面有着重叠、继续之处。在“多办些实事”的工作思路引领下，并结合自身先前工作经验，W“主席”为L行政村做了以下5件实事：（1）村小学危房改造，建设新校舍。W“主席”曾担任过基建处处长，对基础设施建设有着丰富经验，请示过Z高校党委副书记后，并在书记的直接“干涉”下，在Z市教育局协调120万元专款专用建设资金。为使建设资金顺利、足额落地L行政村（LL乡中心小学校长曾说该资金不一定给L行政村），W“主席”带领行政村党支部书记LX，多次到D县教育局、LL乡协调与奔走，最终于2015年6月足额顺利落地L行政村。据LX多次讲：“我们村祖祖辈辈没有见过如此多的钱，以前是想也不敢想。但现在Z高校做到了。”（2）W“主席”积极到D县扶贫办争取建设资金，修建D自然村到L自然村之间约1 500米水泥路。（3）部分大棚种植户所种蔬菜再次遭受病虫害，利用Z高校生命科学与农学院的技术优势，帮助每户大棚种植户挽回2万元左右损失。考虑到大棚多次遭受病虫害，W“主席”决定再次组织大棚种植户到外地考察。（4）邀请Z高校“思政课”教授到LL乡进行乡村干部培训，主要就十八届三中全会涉农政策，尤其是土地流转、群众教育，予以专题培训。（5）帮助贫困家庭解决实在生活困难，与S“书记”将米面油生活必需品直接送到困难家庭不同，W“主席”将节日慰问品放到行政村村部，具体分发由行政村党支部书记LX决定。

与第一任扶贫“工作队员”S“书记”一样，W“主席”也没有参与除扶贫工作以外的村庄其他事务，在村“两委”干部日常交往中，直接以“官职”称呼对方，“兩委干部”则称呼W“主席”或W老师。扶贫工作结束后，帮扶单位Z高校、县扶贫办对W“主席”也没有正式考核，有的只是扶贫工作总结。W“主席”扶贫工作时间本为一年，即从2014年3月到2015年3月，由于期间并没有合适人选予以接任，W“主席”的扶贫时间又延续了6个月。6个月后，随着有着正式职务的驻村“第一书记”G书记的到来，W“主席”的扶贫工作才得以结束。2016年6月，W“主席”正式从Z高校退休。

（三）驻村“第一书记”G书记的帮扶

驻村“第一书记”G书记，1974年生，Z高校副处级干部，于2015年8月底正式入村，2018年1月任期结束。此时，驻村帮扶下农村扶贫，由扶贫“工作队员”转变成驻村“第一书记”。驻村帮扶人员身份的转变，有相应政策背景。依据（组通字〔2015〕24号）规定，选派“第一书记”在乡镇党委领导和指导下，紧紧依靠村党组织，带领村“两委”成员开展工作，注意从派驻村实际出发，抓住主要矛盾、解决突出问题。该通知规定了第一书记的四项职责，即建强基础组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平。同年7月2日，中共河南省委组织部、中共河南省委农村工作办公室、河南省扶贫开发办公室三部门印发了《关于全面开展选派机关优秀干部到村任第一书记工作的实施意见》（以下简称豫组通〔2015〕18号）进一步细化了驻村“第一书记”的驻村范围、人选条件、职责任务、管理考核、组织领导等规定。7月20日，中共河南省委组织部印发了《省派机关优秀干部到村任第一书记工作实施方案》（豫组通〔2015〕24号）的通知，确定了190家省直机关、省管高校、企业和中央驻豫单位，每个单位至少选派1名干部到村任“第一书记”。“第一书记”任期一般为2至3年，不占村“两委”班子职数，不参加换届选举，在村工作时间不得低于全年工作日总数的2/3，原则上不承担派出单位工作，原人事关系、工资和福利待遇不变，党组织关系转到村。

在如此背景下，Z高校作为省管高校，作为L行政村的定点帮扶单位，选派“第一书记”就迫在眉睫。由于时间紧、任务重，经学校通知、宣传、个人报名，Z高校党委组织部决定派G作为驻村“第一书记”。担任驻村“第一书记”前，G曾在图书馆担任副书记。2015年8月20日，经省委组织部短暂培训，G书记于2015年8月31日正式入村，成为首任“第一书记”。驻村之后，G书记仍然有一年时间吃住在乡里，持续到2016年8月。吃住在乡里的原因是，L行政村作为党组织软弱涣散村，根本不存在用以办公的村室，驻村时村室里面堆放着化肥、种子等各种杂物，无法居住;虽然村“两委”名义上有5人，但大部分事务都是村支书与村主任两人在村头、田间决定。

有着正式官称与职责，作为“第一书记”G书记的工作定位与思路截然不同于先前扶贫“工作队员”S“书记”与W“主席”。虽然相关政策文件规定“第一书记”建强基础组织、推动精准扶贫、落实基础制度、办好惠民实事四项职责任务，也明确“第一书记”带领村成员开展工作，但G书记驻村后真正操作的第一件事是精准识别贫困户，时间发生在2016年1月。依据笔者对G书记的访谈，G书记坦言：“虽然名义上“第一书记”带领村‘两委开展工作，但我们内部之间也有分工。在分工和磨合未完成之前，村里所有事务仍然由村‘两委决定，我只观察，不做决定。”在取得信任之前，G书记面临着结构性困境，村干部消极不作为，部分村民也在私下说：“这小伙就是下来玩的，镀镀金就回去了。”G书记驻村后，曾多次提出到贫困家庭中走访，村干部故意刁难说：“他们都不在家，都有事忙;贫困家庭有什么好看的？”对类似行动困境，G书记的应对是“既然他们不领着我去，我自己去。”在驻村后的前5个月，G书记每天都在村里面“走访”“游玩”，主动拜访村里面德高望重老人，不参与到村务的治理中，看似整天“无所事事”。

可以说，虽然驻村“第一书记”有正式官职，带领村“两委”开展工作，名义上是村“一把手”。实践却表明，“第一书记”要想顺利开展工作，克服结构性障碍与内部阻力，就必须依赖村“两委”，与村庄原生权力格局形成某种分工，取得村民信任。从互动治理视角，“第一书记”与以村干部为代表的村治力量的良好互动是驻村扶贫有效的前提[19]。与扶贫工作队员的“做实事”逻辑不同，“第一书记”所遵循的行事逻辑是“做成事”。对村里各种事务熟悉、有一定掌握之后，2016年1月G书记开始“带领”村干部开展工作，即精准识别贫困户。严格按照“四议两公开”工作法，经党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议决议，从149户建档立卡的贫困户初步选出40户精准扶贫对象，最终经公示确定为28户。对当时贫困户如何精确识别，国家与地方层面并无具体政策。“低保”虽与贫困相重叠，但两者在农村经常捆绑在一起，不仅使“低保”政策走样，也使扶贫失去了瞄准对象[20]。G书记做法是与村干部对接，摸着石头过河，最终确定的28户精准扶贫对象与先前40户存在一定悬殊，在这悬殊背后，则是G书记与村“两委”干部、村民代表、全体村民相互博弈与妥协的结果。如果没有先前5个月走访，28与40的差距不会如此明显。

当然，如此精准识别的28户贫困户也并非完全没有问题，依据2016年6月12日中共河南省委办公厅、河南省人民政府办公厅《河南省扶贫对象精准识别及管理办法》（豫办〔2016〕28号）识别标准，即严格执行农民人均纯收入标准，统筹考虑“两不愁三保障”因素，“一进二看三算四比五议六定”工作法，回看28户贫困户总是存在这样那样问题。实际上，对G书记精准识别的28户贫困户，依据D县贫困发生率，县乡政府都认为过低，应该予以增加。对此，G书记的回答是：“28户精准扶贫户是村民举手投票通过的，谁增加名额谁来帮扶。”

有了贫困户的精准识别，G书记其他各项工作也得以顺利展开，精准扶贫提供了抓手与平台。（1）健全日常工作制度，建强基础组织。在落实支委会、党员大会、村民代表会等制度的基础上，建立了《干部值班制度》《工作例会制度》等，形成了每天有值班、要事有记录、工作有安排、问题有反馈的工作秩序。（2）针对28户贫困户的不同情况制定具体帮扶台账，因户施策精准帮扶，落实扶贫政策。对20户进行养殖帮扶，5户进行种植帮扶，4户提供教育帮扶，1户提供经营帮扶，10位贫困人员办理养老保险，5户贫困户实施危房改造等。（3）落实基础制度，坚持“四议两公开”，认真落实基层民主科学决策制度。要事大事等决议“上墙”公开12次，接受村民监督;建立起由村“两委”干部担任成员的矛盾调解化解组织，化解矛盾10余个，没有发生一起上访事件。（4）利用“第一书记”专项扶贫资金，协调各种资金，办好惠民实事。利用55万元专項扶贫资金建设扶贫车间，并争取D县扶贫办在L行政村又建设了一座扶贫车间;争取D县教委专项资金，对村小学进行两期升级改造工程，学校内地面硬化，安装体育设施;争取X县扶贫办资金，修建9.4公里道路，4个自然村村主干道、到村委会、村小学的道路全部修通;协调D县国网电力公司对行政村进行农村电网改造;协调Z高校图书馆、设计学院等有关部门，为村小学捐建20余万元的图书室，对L行政村进行全面村庄形象提升以及制定长远发展规划，等等。

三是建立带贫激励制度，成立奖优济困基金，规范权力运行。结合扶贫车间提供的工作岗位出台了《L行政村扶贫车间务工奖励办法（试行）》，对到扶贫车间务工的贫困村民，除获得正常务工收入外，再从村集体收益中拿出其收入总额的1%对其进行奖励;为贫困村民提供稳定持续的帮扶支撑，为突发意外的家庭提供必要经济保障。L行政村决定每年从扶贫车间租金收益中拿出5 000元，设立奖优济困专项基金，并制定《L行政村奖优济困基金使用规定（试行）》。2018年奖优济困基金已经按照规定启用2次，第一次是拿出600元增加2016年脱贫户Z家庭收入;第二次使用2 000元，对贫困户M家东屋屋顶进行翻修，使M在冬至之前搬入安全住房。

四是继续办好惠民实事，提升帮扶满意度。利用2019年“第一书记”专项资金50万元，将4个自然村内所有胡同基本修完，水泥硬化率达98%;协调Z高校20余万元，为村室更新办公桌4张、会议桌1套、文件柜4套，安装空调4台，对村室进行升级改造;按照美丽乡村建设要求，投入资金70余万元，依托Z高校设计学院，以“水墨乡愁”为主题，对L、D两个自然村进行设计改造，美化人居环境;利用2018年“第一书记”专项资金50万元，为村民购置便携式音箱2个，安装体育器材17套，播放电影4场次，开展文艺演出5场次，支持村民自发组织腰鼓队、舞蹈队，支持村民开展形式多样的文化活动;在村委会、村文化广场树立17块宣传栏、公示公告栏，将贫困户的识别和退出标准、不能识别为贫困户的9种情况和享受国家有关政策的各类名单向全村公开，接受群众监督。

最后，虽然L书记作为省派“第一书记”，与“G书记”一样有正式官职，但与村“两委”干部之間称呼却与G书记有所不同，村“两委”干部一如既往称呼L为L书记。无论是驻村工作的“五天四夜”“早九晚五”工作时间，还是其他非工作时间，L书记对村“两委”干部的称呼是一样的，都以官职称呼。在L书记看来，基层工作尤其是农村工作不存在工作时间与非工作时间之分，“我不可能与村‘两委干部存在兄弟般情谊，虽然在工作中我要依赖他们，但作为第一书记，我更要制约他们。”L书记驻村任期还没有结束，2018年底向派出单位提交了年度驻村工作总结，考核为优秀。

四、“接棒治理”的逻辑解释

在两任扶贫“工作队员”与两任驻村“第一书记”的接力下，L行政村成为了其他贫困村“羡慕”对象，扶贫成效显著：149户建档立卡户已脱贫146户624人，未脱贫户仅剩6户14人;集体经济从无到有，形成两个扶贫车间、2个光伏电站为主体的集体经济框架，2018年村集体收入达14.4万元;基层组织能力得到显著增强，2015年至2018年D县委先后3次授予L行政村先进基层党组织;以村庄形象提升、废旧坑塘整治、主干道路加宽、休闲广场建设等内容，美丽宜居乡村建设取得显著成效，2018年被授予“市级文明村镇”。“接棒治理”在L行政村的有效运作需要我们解释其背后逻辑与运行机理。

（一）目标一致：“接棒治理”的逻辑前提

运动场上接力赛虽然参赛者不同，但其目标是一致的，都为了最快跑到终点。目标一致是“接棒治理”的逻辑前提。有着共同目标，不同行动者才会产生交接与配合的需要，思考如何形成合力。就两任扶贫“工作队员”而言，他们的工作目标与定位都是“扶贫，做些实事”;虽然第一书记的工作职责除精准扶贫，还有加强基础组织建设、为民办事、提升治理水平等职责，但只有以扶贫为抓手，其他各种工作才得以顺利开展。扶贫的共同目标，保证了“接力棒”在扶贫“工作队员”与驻村“第一书记”之间的交接与传递。

行动者的目标一致也进一步产生了行动者之间的身份认同。实际上，无论扶贫“工作队员”S“书记”还是W“主席”，无论驻村“第一书记”G书记还是L书记，都是派出单位Z高校的职工，代表Z高校。在驻村帮扶实践中，无论各个行动者有无具体官职，所进行的各项工作，都不是个人行为，而是归属于Z高校。这也是G书记将“接棒”移交L书记时所强调的首要一点。行动者之间的共同身份认同意味着先前行动者的工作成就（包括不足）都自然而然地转移到后来继任者（接棒者），扶贫治理的成效是累积的，是不同行动者共同协力的结果。如L行政村小学校舍的修建、各自然村间路的整修、村室项目的改造、健身广场设施的安装、产业扶贫的建设，无不是渐次推进、前后相接、共同协力的结果。对L书记所取得的扶贫成效，L书记曾坦言：“当前扶贫成果并非我个人的，而是先前工作的自然延续，尤其是G书记所夯实的各种基础。他们种好了树，果实结在了我这里。”扶贫工作本身的累积性、可接续性，意味着扶贫工作越到最后越为细微、精准、艰难，必然对治理水平提出更高要求。所谓“脱贫攻坚”，“就要派最能打的人，各地要在这个问题上下大功夫。否则，有钱也不成事”[7]，其意便在于此。

行动者间的共同身份认同，进一步意味着包括扶贫在内的各种评价最终都转移到派出单位Z高校身上。这是“接棒治理”得以有效运作的关键。运动场上，竞赛者所以跑出优异成绩，除了竞赛者本人努力、竞赛者之间精妙配合以外，更为重要的是有加油、呐喊者，有后勤保障者。“接棒治理”内含着“干部当代表，单位做后盾，领导负总责”的工作机制。由于扶贫工作代表的是派出单位，所谓一荣俱荣、一损俱损，派出单位是否能做好后盾保障，直接关联“接棒治理”的成效。派出单位本身的协调、整合各种资源的能力，是扶贫有效开展的关键，也是扶贫成果是否具有可持续性的关键。农村扶贫工作看似简单，然而各项事务却纠结缠绕在一起，没有相应地协调与整合能力，治理难以有效开展。

作为省属高校，Z高校的党群、行政、教学、科研等部门机构可以说时刻准备、“蓄势待发”，在驻村帮扶的实践过程中，Z高校能有效协调整合扶贫工作所需要各种资源与力量。相比其他功能比较单一的派出单位，驻村帮扶效果都没有Z高校明显。如D县C贫困村，定点帮扶单位为省财政厅，计划为C贫困村带来接近1亿元资金的产业项目，然而随着帮扶单位的撤离，1亿元产业帮扶项目却迟迟没有落地。

（二）内外合力：“接棒治理”激励机制

从经济视角，任何一种治理要想有效展开，必须有充分的激励机制。就驻村帮扶下的“接棒治理”而言，激励机制表现外在与内在两个层面。

首先，从选派单位Z高校角度，作为省属高校，Z高校参与到L行政村的驻村帮扶中，是完成外在政治任务的要求，具有相应外在激励。2018年6月28日，河南省脱贫攻坚领导小组《关于开展“校地结对帮扶精准扶贫行动的通知”》（豫脱贫组〔2018〕22号），确定了53所省属高校与53个贫困县的结对帮扶关系。依据该通知，Z高校与D县形成结对帮扶关系。依据2019年2月1日河南省脱贫攻坚领导小组印发的《2018年度脱贫攻坚成效考核工作方案》（豫脱贫组〔2019〕3号），就承担校地结对帮扶任务的53所高校在组织领导、智力幫扶、科技帮扶、培训帮扶、人才帮扶、产销帮扶、特色帮扶等方面予以考核，对考核结果“好”的予以表扬并适当奖励，对考核发现问题多、问题突出的，单位负责人可能受到省脱贫攻坚领导小组的“约谈”。

Z高校自身内部激励同样重要。实际上，任何一所高校都有服务地方经济建设和社会发展的责任。在笔者与两任扶贫“工作队员”与驻村“第一书记”访谈中，虽然他们取得一些扶贫实效，但他们都强调：扶贫得以顺利开展，离不开校领导高度重视与切实支持。正是在Z高校党委W书记利用自身人脉资源，帮助L行政村得到120万元的村小学危房改造项目。在Z高校整体参与扶贫过程中，从教师到学生都得到了实践、学习与锻炼机会，如产学研基地的建立、大棚蔬菜病虫害诊断与防治、大学生暑假“三下乡”社会实践、艺术团队入村慰问演出等，将自身资源转化为社会服务，从社会服务中提升了教学科研整体实力。

其次，就扶贫“工作队员”S“书记”与W“主席”而言，作为Z高校的职工，参与L村的扶贫工作，外在激励来自于Z高校自身任务要求与考核评价体系。然而，由于扶贫工作本身并没有正式政策与文本，对即将退休的扶贫工作队员，没有职别升迁需要，似乎S“书记”与W“主席”的内在激励不足。依据笔者对两任扶贫“工作队员”的访谈，他们的内在激励仍然具备，这种内在激励来自于“扶贫”本身，来自于党员服务群众意识。所谓贫困并非抽象概念，而是一系列生活事实，体现为各种具体鲜活的生活场景[22]。没有经历、没有目睹贫困现象的人，不会理解贫困之于人、之于家庭的意义。置身于贫困生活场景的外在观察者，若自己生活相对富裕又在自己可行能力范围之内，贫困本身自然会推动观察者转变为参与者，为贫困群体“做些实事”，甚至“多做些实事”。对两任即将退休的扶贫“工作队员”，从S“书记”的扶贫感言到W“主席”为120万元校舍改造资金到处协调与奔走，可见一斑。

最后，来自于驻村“第一书记”的外在激励非常明显，因为驻村“第一书记”与扶贫“工作队员”不同，他们有正式官职，需要接受正式任期评价与考核。依据2015年11月12日中共河南省委选派机关优秀干部到村任“第一书记”领导小组关于《河南省驻村第一书记管理办法》（豫选组〔2015〕4号）规定，“第一书记”由县党委组织部门、乡镇党委和派出单位共同管理，任期结束后要接受县党委组织部门与派出单位的考核，而任期考核紧密关联自身的职别升迁，在同等条件下优先提拔使用。处于事业上升期的年轻干部，自然有激励参与到扶贫治理中。

就内在激励而言，驻村“第一书记”似乎并不存在。然而，在笔者看来，扶贫的“接棒治理”机制所以有效运作，除了政策与文本层面的激励与约束外，没有党员自我的服务群众意识，扶贫无法取得实效。在对两任“第一书记”访谈时，笔者曾问使他们积极参与扶贫的激励是什么。两任“第一书记”的共同回答是作为党员应该为群众服务，多做些实事，而不是职别的升迁与自身前途。对此回答，两任“第一书记”感觉笔者似乎不是“很满意”，L书记解释说：“即便我不去扶贫，两年以后学校大量处级干部即将退休，到时依据我的工作能力，我也能够竞聘为处级干部。但参加扶贫却让我有一个切实为群众服务、做实事的机会，我本人甚至大多数人都是农村出身。我理解农民的苦。”对此回答没有人会不信服！

可以说，正是党员这种服务群众的意识，使得扶贫“工作队员”不仅要“做实事”，而且在力所能及范围内“多做实事”;也正是驻村“第一书记”内在服务群众的意识，要求“第一书记”不仅依赖村“两委”干部“做成事”，而且必然不时地制约村“两委”干部，约束村“两委”权力行使，将服务群众内化为思维与习惯，在“做成事”的基础上“多做成事”。在来自内外两种激励机制的合力下，从扶贫工作队员到驻村第一书记，可以将“接棒治理”的做事逻辑归结为“做些实事多做些实事做成事多做成事”。

（三）回归自治：“接棒治理”的最后归宿

运动场上，无论快与慢，接力赛跑总有终点。驻村帮扶下扶贫治理实践也是如此。同样，“接棒治理”的终点和归宿是自治，而不是损害自治，更不是权力替代。驻村帮扶下的扶贫实践，无论最初“扶贫工作队员”，还是后来“驻村第一书记”，在根本意义上必然对村庄内生治理秩序产生影响，但最终归宿仍然是回归自治这一村庄治理本质。

表面看，以“做实事”“送温暖”为工作思路的“扶贫工作队员”不直接参与村庄内部事务治理，对村庄权力格局不产生影响。然而，正是这种纯粹“做实事”“送温暖”的粗糙扶贫方式，触发了治理问题[23]。如虽然两任扶贫工作队员在节日期间买了一些“慰问品”，但这些物品的具体发放却由村“两委”干部尤其是村支书说了算，姑且不论先前村贫困群众的识别精准与否，由于贫困与非贫困界限并非清晰，一定量“慰问品”就可能存在将实际困难群众未纳入其中从而出现包含不足问题，或将非贫困群众纳入其中从而出现包含过度的问题。依笔者在L行政村调研及其他学者调研，贫困村内部大量存在着“哭贫”“争贫户”的现象[24]。由于党组织软弱涣散，村社集体无力解决贫困所引发的治理问题。

有着正式官职与行政权威的“第一书记”，为贫困治理提供了一种解决方案。一方面，为解决扶贫对象的精准性，通过走访调查，G书记按照民主决策识别贫困户，并根据贫困户致贫原因，落实扶贫政策;通过开展精准识别“回头看”“五个自查”“五个清零”“五个提升”等工作，对达到脱贫标准的贫困户按照有关要求退出贫困序列，对家庭出现重大变故的进行及时帮扶，按照既定程序纳入贫困序列。另一方面，让党员和群众代表参与到贫困户识别与退出、扶贫项目实施、扶贫资金的使用、低保动态调整等具体工作之中，向党员和群众代表做好政策宣传，解答群众疑惑，提升群众扶贫政策知晓率和满意度。“目标群体参与精准扶贫政策执行是认同、配合和监督政策执行能否按计划进行、及时纠正偏差的有效手段，有利于促进政策目标‘零偏差的实现”[25]。此外，在做好农村各项基础制度的执行和落实工作基础上，面对新问题新情况，尤其是如何使用村集体资金、倡导勤劳致富，L书记尝试用制度改进服务，建立务工激励制度和设立奖优济困基金，约束权力运行。通过落实与建立各种制度对村社集体进行再造，培育村社集体的内生治理机制。

实际上，在L行政村各种事务的治理过程中，“第一书记”也有意将“接力棒”转交到村“两委”干部手中。这也是L书记所以强调制约而不是完全依赖村“两委”的原因。依据笔者对L书记访谈，可以看出L书记培育自治的清晰认识。越临近任期结束，L书记对村庄内部事务的直接参与越来越少。对不得不主持的事务也仅提出原则性要求，具体实施与操作则由村“两委”干部。以修路为例，L书记仅要求修路面积要足、质量要过关，至于修哪条路、怎么修、如何找施工队、如何结账都由村“两委”说了算，但前提是不能引起人民群众强烈不满。

在2019年8月25日，笔者向L书记做第二次访谈时，L书记坦言：“最近两个月以来，我在村里基本上無事可做，除了每天走访贫困户、走完4个自然村以外，基本上每天有12个小时时间在看书。”相比较L书记“无事可做”，L行政村“两委”工作显得格外“忙碌”。总之，“接棒治理”意味着驻村帮扶下的治理必然存在终点，而在终点处参与比赛的选手必须将“接力棒”交到裁判手中，交到村民自身，交到村社集体。作为一种嵌入式权力，驻村帮扶虽然能对村庄内部治理秩序产生影响，但驻村帮扶下的“接棒治理”不会完全替代村庄内部权力秩序，更不会对自治造成根本破坏，“接棒治理”的归宿是培育并回归自治，打造一支“永远不走的工作队”。

五、结论与延伸讨论

随着精准扶贫的推进，2020年国家将如期实现贫困地区全部脱贫，贫困县全部摘帽。就当前目的而言，需要总结各种驻村帮扶实践的内在机理与成功经验。笔者认为，“接棒治理”为理解驻村帮扶实践提供了可取视角。在“接棒治理”概念框架下，无论“扶贫工作队员”还是“驻村第一书记”，都以某种方式嵌入到村庄治理格局中。虽然理论上，行动者必然遭遇一系列结构性困境，甚至损害村民自治，然而，Z高校在L行政村驻村帮扶实践却表明，理论上的顾虑都在实践中得到某种解决。L行政村驻村帮扶的成功案例，为完善与优化贫困治理模式提出了可供参考样本。

首先，驻村“第一书记”扶贫模式仍然没有结束，这意味着“接棒治理”仍然是分析贫困治理问题的可取模式。然而，新老“第一书记”之间如何进行具体交棒与对接，并没有普遍操作规则。为使“交棒”具有指导意义，应通过分析其他更多典型的成功样本，总结经验，形成一种具有操作意义的规则。特别是，当前“第一书记”选拔仍然由派出单位主导，“第一书记”很少或几乎不参与。由于具体交接主要是在新老“第一书记”之间进行，在选派新任“第一书记”时，应该保障老“第一书记”对选拔过程的充分参与，适当听取其意见。

其次，“接棒治理”所以有效运作，固然依赖于派出单位特别是驻村“第一书记”本身拥有和携带的大量公共资源，各种外在考核与激励机制，但更根本在于扶贫工作队员与驻村“第一书记”拥有服务人民群众的党员意识。农民内含而又不可消解的“小农意识”，说明开展群众教育的重要性。为此，“第一书记”、村“两委”干部以及其他党员行动者，必须养成服务群众的党员意识。贫困治理要想有效展开，党建必须先行。在包括贫困治理的诸种乡村事务治理中，需要探索适合于村民实际的党建主题和党建的开展方式。

最后，“接棒治理”最终归宿是培育自治，将“接棒”交给村民自身。然而，在乡村振兴的战略背景下，自治不仅是现代乡村治理体系的一个面相，乡村振兴所需要的治理体系是自治、法治、德治的融合统一。包括贫困治理的乡村治理必须适当安置自治、法治、德治各自位置与相互关系。在笔者看来，乡村治理体系中自治仍然是根本与最终归宿。考虑到国家仍然以各种方式持续渗透到乡村内部的硬约束，要想形成以自治为本位的未来乡村治理格局，国家需要改变强硬的“运动式治理”，转而采取相对柔软的“助推式”治理[26]。以制定法治规则、再造德治规则的方式，“助推”乡村自治的实现。可以预见，新时代随着乡村振兴战略的推进，农村优先发展意味着国家仍然会持续地从外部注入大量资源予以“帮扶”。然而，国家对乡村的“帮扶”无论是驻村与否，都必须探索适合于农村具体实际的乡村治理模式。于此而言，乡村要想振兴，治理须先行。

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Abstract：Effective poverty governance needs strong village collective.However， after the abolition of the agricultural tax，the rural grassroots organizations are more and more “suspended” away from the farmers.With a large number of national poverty alleviation resources continue to be imported into rural areas，weak and lax village communities and collectives lose the ability to connect with national resources，resulting in the “internalization” of poverty governance. In a sense，the endogenous vitality of village community collective needs to be activated and reconstructed by external forces.“Resident Assistance” itself is continuous，and members are usually selected by the same unit，which is similar to the relay race.In order to understand “Resident Assistance” poverty governance practice，“Baton Governance” is a fit model，which provides a desirable perspective.Within the framework of “Baton Governance”，the village-helping members selected by the same unit， having a common identity and a consistent goal， are aimed at maximizing resources and goods for the helped village.As an external embedded force，“Resident Assistance” inevitably affects the internal governance order of the village.However，due to the certainty and predictability of the exit mechanism，the model of baton governance in “Resident Assistance” practice will not completely replace the internal power pattern of villages，let alone cause fundamental damage to the autonomy of villages.“Baton Governance” aims to cultivate and return to autonomy，and finally passes the “baton” to the village community.

Key words：resident assistance;baton governance;first secretary of the village;autonomy

（责任编辑： 马欣荣）