后脱贫时代社会参与扶贫的法律激励机制

王怀勇 邓若翰

摘 要：传统的行政扶贫模式在后脱贫时代面临诸多局限，引入社会主体参与扶贫，实现“单中心贫困治理”向“多中心贫困治理”转型具有客观必然性。然而，市场化的社会主体与行政化的精准扶贫、收益性的社会主体与公益性的精准扶贫、碎片化的社会主体与系统化的精准扶贫之间始终存在着较大的张力，而法律激励机制的引入为张力的打破提供了契机与路径。当前我国社会参与扶贫法律激励的制度安排存在理念层面的“管理型激励”、标准层面的“资格型激励”和方式层面的“帮扶式激励”等问题，故应当针对当前社会参与扶贫法律激励的问题，彻底实现“三个转变”：即实现激励理念从“管理型激励”向“契约型激励”转变，实现激励标准从“资格型激励”向“绩效型激励”转变，实现激励方式从“帮扶式激励”向“合作式激励”转变，最终实现社会参与扶贫法律激励的效能最优。

关键词：精准扶贫;社会参与扶贫;社会主体：法律激励;激励立法

中图分类号：D632.1;F126      文献标识码：A

文章编号：1009-9107（2020）04-0001-10

收稿日期：2019-12-11  DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2020.04.01

基金项目： 重庆市重大决策咨询研究课题 （2019ZB05）;重庆市研究生科研创新项目 （CYB19123）

作者简介：王怀勇（1979-），男，西南政法大学经济法学院教授，博士生导师，西南政法大学中国农村经济法制创新研究中心研究员，博士，主要研究方向为经济法学。

改革开放40年来，市场经济的高速发展与反贫困事业的强力推进使我国农村7亿多人口摆脱了贫困的束缚，实现了经济上的富足与精神上的幸福。截止2018年底，全国农村贫困人口还剩1 660万人左右，贫困发生率降至1.7%[1]，扶贫攻坚事业成效显著。但与此同时，农村贫困人口呈现出零散化、碎片化、顽固化的特征，政府层面的精准扶贫工作暴露出成本高昂、成效低下等问题。为有效回应贫困主体碎片化的问题，社会各界已经开始关注政府之外的多种反贫困力量，寄望于实现“单中心贫困治理”向“多中心贫困治理”的模式转型。国务院早在2014年就下发了《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》，旨在促进反贫困领域的“社会共治”。2017年国务院扶贫开发领导小组亦下发了《关于广泛引导和动员社会组织参与脱贫攻坚的通知》，更进一步细化和完善了国务院的这一规定。

然而，由于国家和地方层面的社会参与扶贫法规和政策具备宏观倡导色彩，在引导和激励社会力量参与扶贫的标准、工具、方式和配套制度等方面还缺乏明确规定，使得社会参与扶贫法律法规激励功能极为有限。从实践层面来看，地方政府在激励社会力量参与扶贫方面具有极大的科层性和官僚性，表现为政府将有限的激励资源倾斜于具有官方背景的社会组织和企业，而诸多规模较小、实力较弱的民办组织和民营企业几乎享受不到政府的政策优惠[2]，极大地损害了法律激励的公平价值和社会功能，也严重阻碍了“政府-市场-社会”协同推进的大扶贫格局的构建进程。因此，本文从社会参与扶贫法律激励的理论前提出发，在检视问题的基础上，试图探寻社会参与扶贫法律激励制度的完善路径。

一、激励前提：社会参与扶贫的反经济悖论

（一）市场化的社会主体与行政化的精准扶贫

贫富差距的扩大是市场经济体制的固有缺陷，是市场失灵的表现形式之一，因而通过政府干预扭转这一趋势便成了应有之义。我国扶贫工作是政府干预市场分配不公的重要举措，其从一开始便具备了浓厚的国家干预色彩，体现了国家力量对市场力量“偏移”和“错位”的矫正。在扶贫开发的早期，扶贫活动更强调政府的主导作用和权威性，通过逐个划分目标区域和层层下达脱贫指标的方式为地方各级政府及其职能部门分派扶贫任务并开展具体的扶贫攻坚活动。这种扶贫模式在早期成效极为明显，但随着扶贫活动由“区域扶贫”走向“精准扶贫”，政府单一主导的模式也不可避免地暴露出其致命弱点，即政府失灵。

政府失灵是政府在试图矫正市场失灵时所产生的政府干预不到位、干预错位和干预不起作用等“管制失灵”问题[3]。在精准扶贫中，这种失灵表现为权力寻租所导致的“精英捕获”现象，信息不对称所导致的“目标偏离”现象和模式单一所导致的“大水漫灌”现象等。为了矫正上述失灵问题，社会参与扶贫这一创新扶贫模式应运而生。社会参与扶贫的本质在于引入企业、社会组织等市场主体，通过市场主体反向干预、治理和解决政府失灵问题。至此，精准扶贫经历了“市场失灵→政府干预→政府失灵→市场干预”的历史演变，但这种理念衍变也容易陷入“市场干预市场失灵”的逻辑悖论。展开来说，企业、社会组织等主体本身遵循市场经济的基本逻辑即“自负盈亏”和“财富增值”，导致其也具备市场主体的共同特性即“嫌贫爱富”和“追求利益”，继而排斥参与扶贫这种具有较高正外部性的事业，进而导致社会参与扶贫成为一项口号。破解这一逻辑悖论的方式在于转变以往线性的思维模式，以更加动态、整体的视角来看待当下的扶贫体制改革。具体来说，就是改变以往“市场失灵→政府干预→政府失灵→市场干预”的线性思维，转而建立起“政府←→市场”互动干预的动态模型。政府除了作为“掌舵者”对精准扶贫事业的推动承担顶层规划、机制構建、任务统筹、资源整合等职责外，还要破除企业、社会组织等主体参与扶贫事业的内在障碍，支持市场主体发挥对政府扶贫的工作监督、效能弥补、资源补充作用，而破除障碍的最佳途径，即是通过法律激励机制的设计，为企业、社会组织参与扶贫提供充分的利益动机和内在动力。

（二）收益性的社会主体与公益性的精准扶贫

精准扶贫的公益性定位源于其所蕴含的较强正外部性。外部性理论认为：个人对财富拥有的权利并不是在所有情况下都是他对社会贡献的等价物。在某些情况下，一种经济行为会给其他不相关当事人抑或社会整体带来“非市场性”的成本和收益，其中正外部性是指一个经济主体的行为给不相关当事人抑或社会整体带来额外收益或成本减少[3]。精准扶贫的正外部性表现为：（1）精准扶贫有助于帮助贫困主体摆脱贫困陷阱，推动贫困主体脱贫致富。现代贫困理论认为，贫困不仅包括收入水平低下，还包括权利剥夺、资源匮乏、机会缺失、社会孤立和文化贫困等[4]。精准扶贫正是从资金扶助、权利赋予、资源保障、机会创造、社会参与和文化教育等角度出发帮助贫困主体，使贫困者真正实现经济财富、政治能力、社会地位和文化意识层面的“富足”，而这一过程需要大量人力、财力、物力和精力的投入，但对投入主体的回报却甚少。（2）精准扶贫有助于促进农村经济社会的发展，推动乡村振兴战略的实施。贫困地区的农村会因地理位置偏远、资源稀缺、知识匮乏、劳力不足和制度结构失衡的现状决定了其内生性发展的动力不足，需要借助外力实现农村经济社会的外源性发展。精准扶贫不仅为农村经济社会的发展带来了充足的经济投资、物质资源、文化知识、生产技术和交易渠道，同时贫困人口的能力、素质提升也为发展提供了充分的人力资源基础和社会文化基础。（3）精准扶贫有助于缓解社会贫富分化趋势，防范分配危机的爆发。城乡二元结构的制度安排和市场经济自发的财富集中趋势导致了城乡之间贫富差距的不断拉大，带来了社会财富的分配不均和分配失衡，继而引发法律和社会层面的不平等、不公平、不正义等问题，造成法律和社会层面的分配危机[5]。精准扶贫通过对贫困主体精准性、专项性、倾斜性的扶持和帮助，有助于缓解贫富分化的趋势，防止因分配不均和分配失衡而导致的分配危机爆发。

正是基于正外部性，精准扶贫注定是一个成本远大于收益的公益性事业，这与社会主体的私人属性之间产生了剧烈的冲突与矛盾。社会主体无论多么富有同情心和社会责任感，其终究要受到“成本-收益”规律的限制，很难对精准扶贫这种投入高、回报少的事业抱有太多热情。实践中，参与精准扶贫的社会主体大多都是国有企业和官方社会组织，这些带有行政属性的社会主体因有国家投入的扶貧资源作为保障，且承担了主管部门下派的扶贫指标，因而在政府的科层激励和体制压力下具有参与扶贫的动力。但如此下去，不仅难以发挥社会主体数量庞大、资源丰富、专业多元、灵活性强等优势，也难以对政府扶贫行为形成有效的制衡和监督，因而所形成的协同治贫机制也是残缺的。因此，当前的关键在于通过法律激励机制的设计，为私营企业和民间组织参与扶贫提供充足的利益空间和内在动力，真正实现贫困治理的社会参与。

（三）“碎片化”的社会主体与系统化的精准扶贫

贫困是一个复杂系统，收入不足、地处偏远、资源匮乏、权利剥夺、制度排斥、社会孤立和文化低下等贫困成因均是这个复杂系统下的子系统。这些子系统之间相互耦合、相互作用，依照一种自发的、复杂的、有序的规则和结构整合成贫困母系统。这就决定了单独对贫困系统中的某一个或某一部分子系统进行治理难以获得预期的结果，反而可能引发更多的问题。例如，针对贫困主体收入不足的问题，若单纯对贫困主体施与资金扶助，不仅难以实现脱贫目的，反而可能使贫困主体形成依赖，进一步降低贫困主体的脱贫能力。因此，贫困治理应充分探究和挖掘贫困系统的本质、逻辑和机制，从复杂性和不确定性中寻找内在联系，系统设计治理方案、整合治理主体、优化治理结构、实施治理行为，以实现贫困问题的复杂性治理和系统性干预[6]。

然而，当前社会主体参与扶贫的“碎片化”状况与贫困治理的复杂性和系统性需求背道而驰。“‘碎片化是对社会力量扶贫现实状况的一种形象描述，实质上是指社会力量扶贫仍处于一种零散性、非系统性的运行状态”[7]，这种“碎片化”主要有两种表现：第一，政府部门与社会主体之间缺乏协调合作机制，政府扶贫与社会扶贫各自为政，扶贫合力尚未形成。由于政府长期对行政扶贫的路径依赖和制度惯性，社会主体参与扶贫很难受到接纳和认可，更多只作为政府扶贫的“补充机制”，难以平等地位与政府开展扶贫合作。第二，社会主体在扶贫活动中“各行其事”“个体化”扶贫现象严重，扶贫重叠、扶贫真空问题多发。以横向网络分布为基本结构的社会主体之间不仅缺乏协作扶贫的外在强制，也缺乏协作扶贫的内在动力。例如，社会组织以“社会事业”为主导的行动逻辑与企业以“盈利事业”为主导的行动逻辑之间难以形成耦合[8]，同时社会主体之间相互独立，扶贫的分散化、“碎片化”也就在所难免。除此之外，社会扶贫信息的封闭和分散也是重要原因。当前社会主体参与扶贫的信息服务平台建设尚处于起步阶段，导致社会扶贫主体处于“信息孤岛”之中[7]，难以对贫困地区的扶贫需求以及其他社会主体的扶贫情况有所把握，自然难以形成扶贫合力。

破解困境的有效路径是引入法律激励机制：第一，法律激励机制可以通过向社会主体赋权，改善当前“强国家-弱社会”的失衡结构[9]，使社会主体真正享有与政府协商合作、互动博弈、双向制衡的空间和能力，并真正“嵌入”到政府的扶贫行动中。第二，法律激励“可以为人们提供一种动力，促使人们去做符合社会需要（或者立法者需要）的行为”[10]。换言之，法律可以构建一定的激励措施，去鼓励社会扶贫主体之间沟通交流、交互协商、能动合作的行为，以实现弥散性、任意性的社会扶贫行动向整合性、系统性的社会扶贫行动转变。

二、激励困境：社会参与扶贫的激励问题检视

（一）“管理型激励”：社会参与扶贫法律激励的理念问题

长期以来，在“法律父爱主义”的立法理念和“命令控制型”的行政管理模式制约下，我国激励性法律法规的制定呈现出浓厚的“管理型”色彩，进而导致我国扶贫激励存在立法协商缺失、立法内容模糊等问题。

1.立法协商的缺失。作为社会扶贫立法的重要组成部分，社会参与扶贫的激励立法必须将作为激励受体的广大社会主体纳入其中，发挥社会主体在激励立法中的诉求反映、协商权衡和互动博弈功能。然而，虽然我国经历了“全面控制→强势干预→简政放权”的改革进程，但政府对社会主体仍然不够了解、不太信任、不愿放手，因而在社会领域立法中，“尽管官民双向立法努力呈现一定的互动，但国家主导的倾向依然明显，在国家主导与社会共治的博弈之中，前者常常占据上风”[11]。主要表现为：（1）立法主体的法定结构设置缺少了对社会主体的相应关切。根据我国《选举法》的规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有“广泛的代表性”，应有适当数量的工人、农民、知识分子、妇女、归侨代表，各省区市对应推出的实施细则也基本沿用了这一规定。但受制于立法理念局限，当前《选举法》及各省级实施条例的立法主体结构设置中缺乏对民企和民间社会组织这两种界别的关注和规定。（2）立法主体的成员筛选环节缺乏对民间社会主体的参与途径供给。除了直接性的法定结构设置，在代表候选人推荐环节，民间社会主体亦缺乏有效参与的法定渠道。根据《选举法》及各省级实施条例的规定，各政党、各人民团体可以联合或单独推荐代表候选人，但从《社会团体登记条例》第三条和相关的党政文献可推知，人民团体主要指参加政治协商会议的八大人民团体，是具有浓厚政治属性的特殊社会团体[12]。而民间社会团体因不属于“人民团体”之列而无法获得相应的立法参与和代表输送渠道，影响了其在立法主体中的话语表达和利益融入能力。（3）立法形成的法定程序设计欠缺对民间社会主体协商参与的充足渠道供给。在与社会主体相关的立法活动中，立法机关也在积极尝试引入各种民主参与机制，如公布立法规划与计划、公布法规草案并征求意见、举行专家论证会、召开立法座谈会等[13]。但是，由于官方在这些民主参与活动中仍然处于主导地位，民间的意见和呼声更多时候仅作为“查漏补缺”[14]。同时，由于民主参与缺乏相应的信息披露和公开机制，造成社会参与扶贫立法过程中的“官方话语”与“民间诉求”以及“政治考量”与“社会认同”之间的割裂。

2.立法内容的模糊。当前社会参与扶贫的激励立法主要由省一级的地方法规构成，并采取了在省级扶贫开发条例下设专章规定的形式。由于社会参与扶贫的立法推进还处于初步阶段，地方对社会主体的特质、优势、参与形式、激励需求等问题的了解还不够深入，加上地方政府长期对“行政扶贫”的路径依赖和制度自信，因而当前各地的社会参与扶贫法规具有理念倡导性、内容模糊性等问题。为了更清楚地展现这一问题，笔者参照学界对法律激励的划分标准即宏观倡导型激励、赋予权利型激励、减免义务型激励、减免责任型激励、增加收益型激励、减少成本型激励、特殊资格型激励、特殊待遇型激励、特殊荣誉型激励。 ，对各省市区的社会参与扶贫立法的激励条款进行了爬梳，统计结果见表1。

统计数据主要反映出三个问题：（1）宏观倡导型激励占据主导地位。在各省市区扶贫开发条例关于社会参与扶贫激励的条款中，宏观倡导型条款的数量占据绝对优势地位，这些条款主要表现为“鼓励/支持/引导……”的条款句式。宏观倡导型激励的过量存在使得社会参与扶贫激励立法具有较强的理念倡导色彩，不具备强制效力和落实途径，只能依托于地方政府部门的行政权力贯彻，但这会增强社会参与扶贫激励的行政恣意性和自由裁量性，进而为权力寻租、激励波动现象的产生提供制度土壤。（2）激励条款的内容安排模糊。纵观各省市区扶贫开发条例中宏观倡导型以外的激励条款，其普遍存在条款内容模糊的问题，表现为激励条款原则性规定过强，而相关的激励事由、激励标准、激励强度、激励程序等事项规定缺失 例如《重庆市农村扶贫条例》第八条规定：“市、区县（自治县）人民政府应当对农村扶贫工作做出突出成绩的单位及个人给予表彰和奖励”;第五十一条规定：“采取捐资、捐物方式进行农村扶贫的企业依法享受税收优惠。”。无疑为地方政府部门的行政恣意提供了大量留白。（3）激励条款的类型设置失衡。除宏观倡导型激励外，各省市区扶贫开发条例中的社会参与扶贫激励类型主要集中在减少成本型激励和增加收益型激励。部分条例设置了特殊待遇型和特殊荣誉型激励，但相对较为稀少，且主要集中于教师和医生参与扶贫的特殊待遇和特殊荣誉问题例如《贵州省大扶贫条例》第二十八条规定：“对有贫困地区任教经历或者长期在贫困地区任教的教师，在职称晋升、招考录用、教育培训等方面给予适当倾斜;提高贫困地区教师补助标准，保障贫困地区教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平”;第二十九条规定：“建立城市医疗卫生人员支援贫困地区制度和基层医疗卫生人员激励机制，对有贫困地区医疗工作经历或者长期在贫困地区基层工作的医疗卫生人员，在职称晋升、招考录用、教育培训、薪酬待遇等方面给予适当倾斜。” 。至于赋予权利型激励、减免义务型激励和减免责任型激励则基本不存在。值得一提的是，在社会参与扶贫的激励类型之中，赋予权利型激励不仅有助于激发社会主体的扶贫权利意识和扶贫内生动力，也有助于促进社会主体从“扶贫辅助者”向“扶贫主导者”转变，进而扭转当前“强国家-弱社会”的二元结构失衡状态。但是，各省市區扶贫开发条例均未制定相关的社会参与扶贫赋权条款，这不得不说是现有立法的一大缺憾。

（二）“资格型激励”：社会参与扶贫法律激励的标准问题

当前，我国社会参与扶贫激励立法存在严重的“资格型激励”问题，表现为两个方面：

1.《慈善法》《政府购买服务管理办法（暂行）》《税收减免管理办法》等相关法律法规所构成的社会力量财政支持规范体系仍然强调以行为资格为财政支持标准，至于行为效率的考量则较为匮乏[15]。以《慈善法》为例，《慈善法》第九条规定了申请登记为慈善组织所应具备的条件，即以开展慈善活动为宗旨，不以营利为目的，有名称和住所、有组织章程、有必要财产、有组织机构和负责人及其他法律规定条件等共七项条件。《慈善法》第七十九条又规定：慈善组织及其取得收入依法享受税收优惠。换言之，只要某社会组织满足慈善组织的设立条件并登记取得慈善组织资格后，其便可享受相关的税收优惠。不满足慈善组织设立条件的其他企业或民间组织，仅“可以开展力所能及的慈善活动”（第一百一十一条），而被排除在税收优惠主体之外。作为《慈善法》细化规定的《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》亦沿用和继承了这一标准，其在“鼓励和支持以扶贫济困为重点开展慈善活动”部分的第（四）条先提出“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除”，后又提出将“研究完善慈善组织企业所得税优惠政策，切实惠及符合条件的慈善组织”，其中，“符合条件”一词亦进一步强化和表明慈善组织的税收优惠将以“是否满足行为资格条件”为标准。这种“资格导向”的激励标准设置可能会带来两个问题：其一，在“资格导向”的激励标准下，社会主体将更加注重组织资格建设，至于对其获得资格后所开展的扶贫活动的实际效果则不太关心。其二，大量规模较小、实力较弱的社会组织和民间企业将被排除在税收优惠政策之外。然而，小型社会组织和企业由于其盈利能力较弱、公共关系度较差等原因，相比“正规组织”更难获取扶贫资金和资源，更需要税收立法的激励和扶持。

2.省级扶贫开发条例中关于社会参与扶贫的激励条款以社会主体的相应扶贫行动为激励标准，而对于其行动绩效的考量则极为匮乏。例如，《重庆市农村扶贫条例》第三十六条规定：“扶贫贴息贷款重点用于扶贫企业、农民专业合作社和农户发展扶贫产业”，第五十一条规定：“采取捐资、捐物方式进行农村扶贫的企业依法享受税收优惠”。再如，《贵州省大扶贫条例》第三十条规定：“县级以上人民政府通过优惠政策、贴息和风险补偿等措施，鼓励金融机构创新农村金融产品和服务方式，向贫困户发放扶贫小额信贷……”。这些条款设计反映出地方性法规在社会参与扶贫激励方面的规定仍较为模糊，同时也反映出地方立法仍重点围绕社会主体的“扶贫行为”进行激励规则设置，而忽略了“扶贫绩效”。在这种立法理念涵摄下，各省级政府办公厅发布的《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的实施意见》亦延续了这种“行为导向”的激励标准和政策方针。例如，《重庆市人民政府办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的实施意见》第二（四）条规定：“民营企业家到贫困地区投资兴业，符合国家相关规定的，享受企业所得税15%的优惠税率”，仅以“到贫困地区投资兴业”的“扶贫行为”和“符合国家相关规定”的“优惠资格”为认定和施与激励的标准。再如，《安徽省人民政府办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的实施意见》第13条规定：“对积极参与扶贫开发，带动贫困群众脱贫致富，符合信贷条件的各类企业给予信贷支持，并按有关规定给予财政贴息等政策扶持”，也仅强调以“积极参与扶贫开发”的“行为”和“符合信贷条件”的“资格”为激励的前提标准。在这样的激励制度引导下，社会主体只收到了“形式扶贫”的激励信号，并据此将自身的工作重心放在展现“扶贫行动”和满足“优惠标准”上，而“实质扶贫”的动力则较为匮乏，且忽视自身扶贫开发的实施效能和具体成效，进而在实践中演变为社会扶贫层面的“政绩工程”“面子工程”。

2.通过立法优化文化类创新激励措施，促进社会参与扶贫的文化协同激励。传统的组织构造理论和组织建设实践过于强调组织的“工具理性”特征，而忽略了“价值理性”在现代组织中的构建价值与意义。营造良好扶贫氛围的意义即在于将政府的公益扶贫价值转化为企业的外部扶贫文化氛围，并通过外部氛围渗入内部文化的方式实现公益扶贫价值与市场运营文化的相融与调和，进而以扶贫价值理念唤醒社会主体的“价值理性”，实现社会主体从“经济人”向“自我实现人”转变。针对当前各省级政府办公厅实施意见中的各种问题，应从以下几个层面进行规则延展和制度优化：（1）调整扶贫文化建设的理念。当前各实施意见将重心放在“营造氛围”上，忽视了扶贫宣传的最终目的是“培育社会主体的内在扶贫文化”，这种理念偏差容易导致政府部门在实际文化建设工作中的重心偏离，故亟需调整。（2）明确宣传职责的具体承担主体。考虑到文化促进的对象为社会主体，文化促进的内容为扶贫济困的公益理念以及与《公共文化服务保障法》相衔接的需要，应由各级政府的文化主管部门、扶贫办、民政部门和市场监管部门共同负责，其中，文化主管部门应是统筹协调部门。（3）明确规定文化培育的主要目的，即通过政府的宣传培育工作渲染起良好的扶贫文化氛围和构建起完善的文化培育机制，使扶贫理念、价值和责任内化于社会主体的组织文化之中，进而实现社会主体参与扶贫的内在文化激励。（4）扩充文化培育的具体方式。除各实施意见已规定的宣传扶贫先进事迹、扶贫人物，推出扶贫海报和广告外，还包括培育扶贫文化共享平台、培养扶贫文化志愿者等方式。

3.通過立法强化组织类激励措施，促进社会参与扶贫的组织协同激励。（1）拓宽“社会扶贫信息平台”的功能范围，在当前各省级实施意见规定的“推动社会扶贫资源供给与扶贫需求有效对接”的基础上，增加“推动不同社会扶贫主体之间的信息协同和行为配合”功能，并设计相应的信息披露规则，如补充规定“社会主体负有主动、定期地上传自己所享有的扶贫信息的义务，并应当及时汇报扶贫行动中出现的危机性、紧迫性问题”等。（2）创新“社会参与平台”的实现模式。当前各省级《实施意见》仍强调由政府“搭建社会参与平台”并实施管理，依然带有较为强烈的“管理型”惯性色彩。2018年7月，《北京市民政局、北京市扶贫协作和支援合作工作领导小组办公室关于广泛动员社会组织参与脱贫攻坚和精准救助的指导意见》通过“委托支持型社会组织作为协调和联络中心”以替代政府的协调和联络职能，并由这种枢纽型社会组织“负责全市社会组织参与脱贫攻坚和精准救助行动的组织、协调、服务等辅助性工作”。这种以枢纽型社会组织或企业为组织核心的创新模式值得在进一步经验总结的基础上，逐步纳入各省市区社会参与扶贫促进条例之中，实现组织协同激励的法制化。

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Abstract：The traditional administrative poverty alleviation model faces many limitations in the post poverty-alleviation era. It is objectively inevitable to introduce social entities to participate in poverty alleviation and realize the transition from “single-centre poverty governance” to “multi-center poverty governance”.However，there is always a deep tension between the market-oriented social entities and the administrative targeted poverty alleviation，the profitable social entities and the public welfare targeted poverty alleviation，the fragmented social entities and the systematic targeted poverty alleviation，and the introduction of legal incentive mechanism provides an opportunity and path to break the tension.However，there are some problems in the current legal incentive system of social participation in poverty alleviation in China，such as “managerial incentive” at the conceptual level，“qualified incentive” at the standard level and “helping incentive” at the mode level. Therefore，we should completely realize the “three transformations” in response to the current problems of social participation in poverty alleviation legal incentives： the transformation of incentive concept from “managerial incentive” to “contractual incentive”，the transformation of incentive standard from “qualified incentive” to “performance incentive”，the transformation of incentive mode from “helping incentive” to “cooperative incentive”，and ultimately achieve the best effectiveness of social participation in poverty alleviation legal incentives.

Key words：targeted poverty alleviation;social participation in poverty alleviation;social entities;legal incentive;incentive legislation

（責任编辑：董应才）