我国农用地整治工程建设规范演变研究

2020-07-06张雪倩田永中许文轩万祖毅刘旭东

江苏农业科学 2020年10期

张雪倩田永中许文轩万祖毅刘旭东

摘要：土地整治工程建设规范是科学有序开展农用地整治工程的政策支撑和技术保障。在搜集整理我国土地整治相关政策文件、发展战略和研究文献的基础上，按照城乡发展的不同时期对土地的不同需求，将土地整治工程建设目标划分为4个阶段，并对1986年以来农用地整治相关的政策文件和建设规范进行分析。研究发现，当前我国农用地整治工程建设规范更新缓慢，滞后于土地整治转型发展，对于农用地整治工程的具体实施缺乏导向性和针对性。为适应乡村振兴发展的需求，培育乡村发展新动能，将农业产业特色和科技农业融入土地整治工程建设规范之中;激发乡村人口内生动力，在建设规范编制和项目实施过程中，加强公众参与力度;打造优质绿色生态良田，编制生态型土地整治工程建设规范;近郊及农耕文化底蕴深厚地区，以景观和文化为导向，优化土地整治工程建设规范。

关键词：农用地整治;土地平整工程;建设规范;乡村振兴

中图分类号： F323.211 文献标志码： A 文章编号：1002-1302（2020）10-0029-06

收稿日期：2020-02-01

基金项目：国家社会科学基金重点项目（编号：18AJY018）。

作者简介：张雪倩（1993—），女，河北石家庄人，硕士研究生，主要从事土地整治、土地信息系统研究。E-mail：xueqianzhang0108@foxmail.com。

通信作者：田永中，博士，硕士生导师，主要从事土地整治、地理信息系统研究。E-mail：tyzlf@swu.edu.cn。

自1986年以来，我国就开始了现代土地整治的实践，30多年间，国家和地方出台了一系列土地整治政策文件，推动土地整治事业转型升级[1]。党的十九大报告指出，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，农用地整治已成为土地整治研究的重点内容。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》在推进农业现代化、加快改善生态环境和全力实施脱贫攻坚等方面做出重要指示，通过山水林田湖草生态保护与修复工程，加强国土综合整治，对于国家生态文明建设和美丽中国建设具有重要意义。2018年9月中共中央国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》要求按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，“走中国特色社会主义乡村振兴道路”，才能实现农业强、农村美、农民富的乡村全面振兴[2]。黄河流域生态保护和高质量发展座谈会强调“加强生态保护”，宜水则水、宜山则山、宜粮则粮、宜农则农，将土地整治引入生态修复与保护方向。在“十四五”国土综合整治规划编制工作逐渐启动的背景下，以土地整治工程建设规范为研究对象，理清农用地整治建设目标，改善耕地质量、促进产业发展、保障生态文明建设，对指导未来一段时期土地整治规划编制方向具有重要意义。

我国农用地整治的研究主要集中在土地整治模式和规划设计研究[3-6]、潜力和绩效评价研究[7-8]、景观生态研究[9-11]、资金投入研究[12]、政策研究[13]等方面。“十三五”以来，以“土地整治+”理念为指引，将农用地整治与精准扶贫[14-15]、农业供给侧结构性改革[16-18]、乡村振兴[19-21]等战略相结合，我国逐步对土地整治工程建設规范提出了新要求，而科学的土地整治工程建设规范是有效开展农用地整治的必要前提和基础。当前仅有少数学者对土地整治工程建设标准存在的问题及更新方向进行剖析[22-23]，缺乏对不同时期建设规范的思考与创新[24]。由于土地平整工程是土地整治中的关键一环，在水土保持、农作物生产力、农业机械化、项目投资、生态环境建设和景观文化保护等方面起到重要作用，本研究拟以不同时期国家土地整治工程建设规范为研究对象，采用“多维目标比较研究”的思路，以土地平整工程为研究重点，在传统数理统计分析的基础上加入指标评价体系，提出未来农用地整治工程的关注重点，以期为国家及地方土地整治工程建设规范更新提供参考。1 土地整治工程建设目标的阶段特征通过对土地整治相关文献的查阅，龙花楼等根据乡村转型发展历程，将我国土地整治大致划分为数量潜力挖掘、数量与质量并重和关注生态功能，实现城乡价值最大化3个演进阶段[19-20]。本研究在前人研究的基础上，以城乡发展实际为背景，将我国农用地整治工程的目标划分为以下4个阶段（图1）。

1.1 以扩充耕地数量为主要目标的阶段

20世纪80年代后，在工业化驱动下，我国城乡关系呈现出鲜明的分割局面，乡村工业化发展迅速，乡镇企业异军突起，为适应快速城镇化进程，城乡建设用地迅速扩张，部分地区以置换城市建设用地指标为目的进行土地整治。2000—2005年，我国耕地由12 826.67万hm2减少到12 206.67万hm2，大面积耕地被城镇化进程中的钢筋水泥吞噬。耕地面积因人口和经济增长、政策调整、农业结构调整等因素而过度非农化，粮食安全问题凸显[19]。21世纪初的城乡二元结构阶段，年均增加耕地整理面积约5.5万hm2，这一阶段的土地整治工程以调整空间变量为主，通过调整人地关系、集中细碎地块、开发复垦耕地，挖掘耕地数量潜力，提升土地利用率，实现耕地总量的动态平衡，为工业化、城镇化发展提供用地空间，为农民增收、农业增产提供保障。

1.2 以提高耕地综合生产力为主要目标的阶段

2005年，党的十六届五中全会上提出扎实推进社会主义新农村建设的方略，通过统筹城乡经济社会发展，以期形成工业与农业协调发展、城市与农村良性互动的新局面。2008年，中共十七届三中全会上提出对基本农田实行永久性保护，随后将“高标准”纳入基本农田建设。由于耕地面积受限，这一阶段的土地整治工程主要在扩充耕地数量的基础上，采用工程措施，提高田面平整度、改良土壤质量、加大农机使用率、改善交通条件、兴建农田水利设施，从而提高耕地质量，改善农业生产条件，实现粮食高产稳产，为社会主义新农村建设奠定坚实的物质基础。

1.3 以关注生态环境为主要目标的阶段

随着城乡一体化脚步的加快，农用地污染、水土流失、荒漠化、土壤结构破坏等诸多问题日渐显现，扩充耕地数量和提高耕地质量作为粮食增产的传统调控模式，已无法解决农业生态环境恶化和农产品供给结构矛盾，国家提出美丽乡村建设、农业供给侧结构性改革和藏粮于地战略，在不牺牲粮食和农业、生态和环境的前提下，将土地整治与精准扶贫有机结合，着眼农民、匡扶农业、建设农村。这一阶段的土地整治工程运用GIS、遥感动态监测等技术[25]，倡导“绿色化”土地整治，城乡发展应与生态环境相协调，通过管控治理耕地污染、改善农田生境、建设生态良田，从而加快农业现代化进程，实现土地的可持续利用。

1.4 多目标综合建设新阶段

新时期农用地整治目标不能仅定位在耕地保护、粮食安全、生态治理等方面，这种整治目标较为单一，忽视产业、人口、生态、文化等多要素协同发展的土地整治已无法满足乡村综合发展需要。2017年，党的十九大提出实施乡村振兴战略，随后《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》全面实施，提倡以绿色发展引领农业产业发展，传承农耕文化，创新特色产业，提升农业生态服务价值和景观价值。这一阶段的农用地整治工程模式（图2）要求在国土空间规划的指导下，形成区域目标、县域目标、村域目标、项目目标的空间层级目标体系[26]，完善相关政策法规，结合区域经济发展实际，培育乡村发展新动能，优化用地结构和布局，补齐农村发展短板，规范工程技术标准，创新耕作技术，保护和修复田园农耕风光，培养新型职业农民队伍，丰富乡村文化业态，推动城乡融合发展，以土地要素改革实现乡村的全面振兴。

综上，不同社会经济发展阶段对于土地利用格局的要求有所不同，我国城乡关系呈现出“分割-统筹-协调-一体化-融合”的发展局面，土地整治工程的目标也由最初的扩充耕地数量、提高耕地生产力，过渡到数量、质量、生态、设施、产业、人才、文化、技术等多目标综合整治阶段。新时期的农用地整治运用先进技术，科学设计相关工程，合理配置并建设乡村各类产业用地，实现农用地空间重构，以土地平整工程为基础，提高耕作田块基础条件，改善土壤质量;通过灌溉与排水工程建设，逐步完善农业基础设施，确保农田旱涝保收;结合田间道路工程、生态整治工程及其他工程，在保障粮食和生态安全的基础上，重塑乡村景观，创新农业产业发展，提升农业现代化水平，实现质量兴农、绿色兴农，使农业成为有奔头的产业。

2 土地整治工程指导性文件与建设规范分析

土地整治領域的研究往往围绕土地整治相关政策展开[26-27]。土地整治工程建设规范是科学有序开展农用地整治工作的技术保障，为了分析我国土地整治工程政策规范的时效性和指导意义，本研究梳理了1986—2019年国家层面颁布实施且与农用地整治工程建设规范高度关联的法律与政策规范（表1）。

对照新时期国土综合整治、农业供给侧结构性改革、生态文明建设、精准扶贫和乡村振兴战略的基本要求，以土地整治工程的基础——土地平整工程为重点，并结合其他工程，依据指标选取的综合性原则、代表性原则和可操作性原则，在充分研究土地整治工程评价文献的基础上，采用特尔菲法，征求土地整治领域相关专家意见，最终选取耕作田块修筑、耕作层地力保持、耕地生态治理、农业产业振兴和农耕景观与文化建设5个指标，采取0、1、2 3种分值对表1中的土地整治工程技术规范的时效性和指导程度作出评估（表2），通过累计评分法模型对土地整治工程的目标与内容进行评价。

该政策规范的时效性和指导性共分为4个评价等级：9～10分表明该政策规范与当前国家实施的乡村振兴、农业供给侧结构性改革、可持续发展、生态文明建设、精准扶贫等战略紧密结合，对于土地平整工程的实施具有针对性;7～8分表明该政策规范目标与现阶段国家实施的乡村振兴、农业供给侧结构性改革、可持续发展、生态文明建设、精准扶贫等战略中部分战略相吻合，能较好地指导当前土地平整工程建设;5～6分表明该政策规范对于土地平整工程的开展有一定指导意义，但存在整治方向落后于时代背景、工程建设目标缺乏综合性或针对性等问题;0～4分表明该政策规范滞后于国家发展趋势，对于土地平整工程的开展缺乏综合性指导，亟待更新与调整。

评价结果（表3）显示，土地整治工程国家级政策规范随着社会经济的发展不断改进，现行土地整治指导性政策总体上符合国家发展趋势。对照我国土地整治战略转型的目标，我国现行工程建设规范存在一定的滞后性，土地整治工程片面追求“提质增量”和“生态治理”，对实现城乡融合发展和乡村全面振兴的关注较少，缺乏对农业产业振兴、农耕景观文化保护的深入思考。农业机械化、规模化、现代化、智慧化是对当前农业产业的时代要求;强化农耕景观建设，开展特色农业土地整理是对传统村落、农耕遗迹等乡村传统文化的传承。

3 结论与讨论

土地整治是实现乡村全面振兴的重要手段，土地平整工程是提升土地整治效益的核心与前提。纵观土地整治工程建设规范的发展趋势，国土综合整治阶段确定土地整治工程建设的综合目标（图3），及时调整土地整治工程建设规范，指导农用地整治工程精准实施，以期提升土地整治工程建设目标的时效性与综合性，助力乡村全面振兴。

基于以上我国土地整治工程建设规范的历史演变分析，结合乡村振兴战略的实施，未来土地整治工程建设规范更新应从以下4个方面着力：（1）以培育乡村发展新动能为目标更新建设规范。农业产业发展是提升农业发展质量和挖掘农业竞争力的重要途径，在耕地资源效益有保障的前提下，将农业产业特色与科学技术、智慧农业相结合，提高农业机械化、智能化，降低农业生产成本，有效提高耕地净收益。（2）以激发乡村人口内生动力为目标更新建设规范。土地整治的开展并非“自上而下”，农民是乡村振兴的主体，应加强公众参与度，扶志与增智相结合，转变农民思想观念，同时，以农民耕作习惯为基础，根本需求为导向，开展农用地综合整治工程，建设一支学知识、懂技能、勇创新的新型职业农民队伍和乡村振兴人才。（3）以打造优质绿色生态良田为目标更新建设规范。农用地整治工程应以保护农田生境为基础，关注耕地生态功能，开展土地修复技术和生态治理研究，推行生态循环农业。丘陵山地区更应加强水土保持、盐碱地与沙地治理、污染土壤的生态修复，发展生态农业和绿色农业，与农业生态产业相结合，显化生态价值，推动农用地整治向生态化转型。（4）以彰显景观与文化价值为目标更新建设规范。在城乡融合发展阶段，乡村旅游、田园农业、农事体验和农业科

普宣传等活动日益增多，农用地整治工程应保留传统农业遗迹，保护生物多样性，合理规划自然景观和田园风光，传承优秀农耕文化，培育挖掘乡土文化传承人，丰富乡村景观与文化业态。

参考文献：

[1]国土资源部土地整治中心. 土地整治蓝皮书：中国土地整治发展研究报告No.5[M]. 北京：社会科学文献出版社，2018.

[2]刘彦随. 新时代乡村振兴地理学研究[J]. 地理研究，2019，38（3）：461-466.

[3]鹿心社. 论中国土地整理的总体方略[J]. 农业工程学报，2002，18（1）：1-5.

[4]严金明，夏方舟，李强. 中国土地综合整治战略顶层设计[J]. 农业工程学报，2012，28（14）：1-9.

[5]张贵军，赵丽，张蓬涛，等. 基于农用地分等的耕地资源安全评价及整治分区[J]. 农业工程学报，2017，33（16）：248-255.

[6]曲衍波，朱伟亚，郧文聚，等. 基于压力-状态-响应模型的土地整治空间格局及障碍诊断[J]. 农业工程学报，2017，33（3）：241-249.

[7]张正峰，陈百明. 土地整理潜力分析[J]. 自然资源学报，2002，17（6）：664-669.

[8]金晓斌，黄玮，易理强，等. 土地整理项目绩效评价初探[J]. 中国土地科学，2008，22（6）：57-62.

[9]郧文聚，宇振荣. 土地整治加强生态景观建设理论、方法和技术应用对策[J]. 中国土地科学，2011，25（6）：4-9.

[10]王军，钟莉娜. 土地整治工作中生态建设问题及发展建议[J]. 农业工程学报，2017，33（5）：308-314.