精准扶贫的实践现状及完善路径

摘 要：贫困一直是困扰着我国发展的现实问题，政府长期致力于探索扶贫开发的有效模式，精准扶贫是我国为全面实现小康社会的目标，提升贫困人民的生活水平而提出的重要战略决策，文章就精准扶贫的背景论述粗放扶贫的不适宜性，从精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核剖析精准扶贫的内涵，并根据精准扶贫在识别中排斥贫困、帮扶中资源错位、管理不到位、考核标准较单一且短浅等方面的问题提出了针对性的突破路径。

关键词：中国;精准扶贫;完善路径

随着我国经济形势的发展以及贫困户自身需求的变化，我国的扶贫开发战略也在不断根据实际情况作出调整。精准扶贫是我国根据现实发展情况更新扶贫治理体系的必然结果，推动我国的扶贫开发由以往的以贫困县、贫困村、集中连片特困地区为扶贫对象的区域性扶贫逐渐发展为以贫困户为扶贫对象的微观精准扶贫。

一、精准扶贫的背景

我国的扶贫开发工作自开始便创造了丰硕的扶贫成果，带领大规模的农民摆脱贫困，但是原有的开发式扶贫已无法适应当前呈现分散、差异化特征的贫困群体的需求，遗留下了贫困人数不清、情况模糊、扶贫资源指向偏差等突出问题，必须做出改善与调整。

以往的开发式扶贫以贫困地区的区域开发为主要手段，通过扩大贫困地区的基础设施建设，改善贫困地区的生产和生活条件来帮助贫困户摆脱贫困。然而粗放的开发式扶贫愈发不适应经济发展与贫困地区实际发展的要求，一方面是开发式扶贫自身存在弊端，首先，开发式扶贫的方式较粗放，针对性不强。全国的扶贫措施大致相同，通过大力发展基础设施或者投入生产要素带动当地经济，未考虑到不同地区不同贫困户的多样性发展需求，如，在缺乏市场调研与需求评估的背景下，盲目地让贫困户开展养殖、种植类生产活动，贫困群体无法产生足够的内生动力，存在脱贫成功后返贫的风险。其次，偏离扶贫目标，实施过程中资源浪费。由于开发式扶贫实行的是区域脱贫且监督不到位，扶贫资源被地方大户占用的可能性大，产生了扶贫资金被挪用、人情扶贫或关系扶贫等不良现象，加剧收入分配的不平等，贫困群体愈发处于不利地位，很难利用现有资源实现脱贫。再次，开发式扶贫多是解决贫困地区已经存在的问题，没有深入探究贫困户的致贫原因，导致深层次的贫困根源并没有被彻底阻断，经济形势一旦发生变化，贫困户会陷入脱贫后再次返贫的恶性循环。另一方面，与外部环境发展变化脱节。首先，经济增长速度放缓，经济发展形式发生变化，产业结构升级，第二三产业在经济结构中的比重上升，农业带动经济发展的效用逐渐下降，农民依靠增加农业收入摆脱贫困越来越不切实际。其次，多年的扶贫开发使我国贫困人口的规模逐渐缩小，继续沿用以整个贫困地区为靶向的扶贫政策，无法准确投入扶贫资源，势必导致扶贫资源的浪费以及真正贫困户的需求得不到满足。[1]粗放式的扶贫专业性、精准性不强，扶贫质量差、效率慢，只是缓解了我国的贫困问题，遗留下许多麻烦、棘手的“疑难杂症”。

二、精准扶贫的内涵

为弥补开发式扶贫的不适应性，我国创造性地提出精准扶贫战略。根据中办发[2013]25号文件，精准扶贫是针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对贫困户和贫困村实施精确识别、精确帮扶、精确管理和精准考核的治贫方式，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。[2]

精准识别是指通过一系列专业、科学的技术手段分析贫困群体的相关数据，根据所得数据对贫困群体进行识别，筛选出符合扶贫标准的贫困户，并且精准识别出贫困户的致贫原因。精准帮扶是指立足当地的实际状况，运用多样化、具有针对性的帮扶措施，为识别出的贫困户提供脱贫所需的必要条件，帮助贫困群体发展自身脱贫能力。精准管理既是指对扶贫对象的信息进行管理、统计分析，对建档立卡的农户实施动态监测，也指对扶贫中的识别、实施等环节进行监管，确保扶贫措施贯彻到位，扶贫资金用到实处的过程。精准考核是指在扶贫工作结束后，对扶贫措施的实施效果、可持续性进行综合考量，通过扶贫项目的落实情况考察扶贫部门的工作成效。

三、精准扶贫的合理之处

（一）克服了以往粗放的“大水漫灌”式扶贫开发的弊端。

精准扶贫减少了覆盖面广、内容统一的普适化扶贫开发项目，针对扶贫对象多样化的脱贫需求，实行针对性、差异化、具体化的扶贫项目，将扶贫资源落实到具体的贫困人口身上，有利于抵消区域开发式扶贫减贫效应的下降，实现扶贫资源的效用最大化。

（二）能够激发贫困户的内生动力以及可持续发展能力。

精准扶贫提供充足的机会让贫困群体可以参与到改善自身经济状况的活动中，盘活贫困地区的可利用资源，让贫困人口能够最大限度地发挥主动性和创造性，改善生存环境。精准扶贫使贫困户的特殊需求得到关注，通过政府赋予的适当机会，树立贫困户对自己的生活状况、经济发展、幸福未来考虑并愿意负责及努力的观念，把脱离贫困当成是自己的责任，把握机会，创造幸福。

（三）有利于阻斷对贫困地区的社会排斥。

精准扶贫除了为贫困户提供发展资金外，还通过一系列的措施为贫困人口构建社会支持网络，调动贫困地区群众的积极性与能动性，鼓励贫困人口参与到脱贫攻坚的活动中，掌握提升自我价值的知识与技能。通过提升当地的医疗卫生水平，增加教育的投入成本、完善交通基础设施建设、拓展活动空间等逐步完善贫困群体的生存状况，培育贫困人口的人力资本、文化资本、社会资本，并将其所拥有的社会资本转化为能够刺激经济发展的重要资源，从而减少社会排斥，促进社会融合。

四、精准扶贫的困境

精准扶贫虽已克服了开发式扶贫的诸多弊端，但是在贯彻落实的过程中仍然存在着不足之处。

（一）精准识别方面

国家制定的扶贫识别标准以人均纯收入为主要考量因素，而由于难以满足准确、全面统计农户收入的成本和技术要求，管理扶贫规模的统计部门缺少对农户收入的精确统计数据。省市级只能根据统计部门所统计的各地贫困发生率进行名额控制，分配贫困户的规模，由省市到县，再由县到乡，自上而下，逐级分解。由于乡村贫困人口的实际状况缺乏国家统计部门的数据支撑，而且缺少统一的标准，各地识别贫困户基本上是由村级干部按照各自的标准对本村整体及贫困户的状况进行判断而决定贫困户名额分配的。加上部分地区存在基层政权的制度不完善等现实原因，评选后名单的公示也存在村级干部做主的弊端，使得最终村委会在民主评议中所使用的判断标准与国家所设定的识别标准存在较大差距，部分满足低收入标准的贫困户得不到帮扶，而相对富裕的农户却享受到了扶贫待遇。而且“集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划”导致地方部门为了达成集中连片的效果，把部分贫困村或贫困户排除在扶贫范围之外，不利于我国全面脱贫的贯彻落实，甚至会加大乡村的贫富差距，贫困户处于不利的发展地位，越来越难以通过帮扶措施获得经济收入。[3]

（二）精准扶持方面

首先，扶贫项目没有针对性地考量贫困人口的实际需求。目前的扶贫项目中仍然存在着依靠大规模建设基础设施带动当地生产发展的扶贫方式，对于部分贫困户来说，更为可靠、有效的资源是市场信息，比如，果农真正所需的不是一味地追求扩大果园规模，提高生产效率，而是要有畅通的销售渠道将水果卖出去，能够把付出的劳动及时间成本及时转化为可再投入的资本。

其次，扶贫项目所需的技术、资金、能力与农户自身所具有的技术、资金、能力不匹配。[4]由于城市化程度的不断加深，贫困地区的年轻劳动力大量外迁，农村空心化，留在农村的多是年迈的老人、无劳动能力的孩子或者知识水平较低的妇女。部分扶贫项目中需要受扶助者具有一定的知识水平、劳动能力、资金积累，项目的开展会受到贫困农户自身知识、技术、能力、资金的限制，从项目中受益的多是相对富裕的农户，导致扶贫资金浪费，扶贫效果不明显。

最后，每个农户的致贫原因、家庭状况都不相同，采取统一的扶贫策略必然会导致一部分的贫困户无法从中受益，而另一部分贫困户受到资源倾斜的优待。扶贫政策具体的实施内容及流程主要是由上层管理者制定的，缺少深入调研，往往会与贫困地区的现实状况有偏差，而且基层在实施扶贫项目过程中缺少动态调整的自主性与能动性，无法精准、有效地为贫困农户的多样化需求对接个性的扶贫方式。

（三）精准管理方面

由于做到完备的实时监测需要高额的人工、时间与技术成本，对扶贫对象实时信息的动态管理不到位，更新不及时，一些已经摆脱贫困的农户依旧留在扶贫对象的行列，而新出现的贫困户却因名额限制、信息滞后等原因被排斥在外，不利于扶贫资源的流动。

（四）精准考核方面

单一的考核标准无法准确评析扶贫对象的实际状况是否得到改善。仅从收入方面判断扶贫对象的变化，很难证实扶贫对象其他方面的需求也得到了满足，比如，贫困户家庭缺少教育资源或医疗资源，强调增加收入却无法有效缓解其困境。补其所缺，核其所补才是重中之重。

考核的时效存在局限性。短期的考核，会使得一些地方扶贫部门的负责人追求短期成效，在贫困户识别环节排斥十分贫困且脱贫能力不强的贫困人口，而是有选择地扶助自身条件较好且发展能力较强的农户作为扶贫对象，据此获得绩效考核的奖励，然而这种投机取巧的做法不利于我国脱贫工作的长远发展。

五、精准扶贫的完善路径

（一）完善有效识别，精准扶贫对象

针对扶贫对象的详细纯收入信息可得性不高等原因，要重新调整评定贫困标准的方法。完善有效精准识别机制，能够减少在贫困识别过程中出现的排斥贫困户的问题，从而使扶贫资源用到实处。衡量贫困状况不能仅靠纯收入这一指标，还需考虑其他方面的影响因素。应该根据经济发展水平与农村生活状况制定多维贫困识别标准，涵盖贫困农户的孩子的教育投资成本、医疗卫生等方面的需求。实现对扶贫标准的动态管理、适时调整，使扶贫标准所限定的扶贫规模最大限度地囊括有切实需求的贫困农户，扩大精准扶贫的覆盖面。对于满足贫困标准的贫困群体，提供相应的扶贫资源，使其获得公正的发展机会。

（二）优化资源配置，满足多样化需求

扶贫的对象是贫困户，核心是推动贫困户的发展，扶贫方式的选择应深入实际，了解扶贫对象的切实需求，结合经济环境与现实状况，调整扶贫的侧重点，既要有生产发展规划，也要有市场营销渠道，既要投入资源，也要利用贫困地区自身优势。提升扶贫主体的满意度，避免扶贫资源供不配需造成浪费。

深入把握致贫原因，调整扶贫资源的配置结构，重视扶贫资源向教育、医疗等方面的倾斜。运用分类扶贫的方式，对不同类别、不同需求的贫困村、贫困户实施差别化、针对性的扶贫策略，因人因地施策，最大化发挥扶贫资源的效用。针对扶贫对象的需要，为其量身定制个性化的扶贫对策，存在健康问题即补充医疗卫生资源，存在无致富本领问题就提供教育资源，对症下药，实现扶贫资源的有效利用。

重视教育资源的配置，发挥教育在精准扶贫中的重要作用。“扶贫先扶智”，通过发展贫困地区的教育，提高贫困户的综合素质与专业技能，从根本上阻断贫困的代际传递，实现彻底脱贫。规划部分扶贫资源用于建设涵盖学前教育、义务教育、普通高中教育、职业教育等全方位的教育精准扶贫体系，着力改善贫困地区的教学环境，提升师资团队的教学质量，帮助扶贫对象掌握脱离贫困所需的专业技术、能力，发挥精准扶贫的长远功能。[5]发展教育，改善教育环境，丰富贫困农户子女的教育资源，从而切断贫困的代际传递，实现贫困农户脱贫后的可持续长远发展。

（三）下放扶贫权限，实现精准管理

将扶贫方式选择权与扶贫资金的管理权下放给基层，使地方扶贫部门拥有转移支付扶贫资金的权限，由地方扶贫部门根据贫困户的实际需求有针对性地发放扶贫资源。并建立公开透明的流程监督机制，增加贫困地区群众代表与贫困户在扶贫过程中精准识别与精准帮扶的参与度，让扶贫过程在阳光下进行，保障扶贫资源的有效利用。

建立贫困户的信息网络系统，对扶贫对象的信息做好动态管理，根据贫困户的发展实际，对贫困对象进行人员调整，使成功稳定脱贫的农户退出，新出现的符合标准的扶贫对象及时纳入管理系统。[6]并为扶贫对象在脱贫后出现的新问题给予指导，保持脱贫效果的稳定性。

创新调整社会参与扶贫机制，构建由政府主导、市场积极参与、社会组织丰富服务的多元扶贫体系。精准扶贫仅靠政府是不够全面的，要构建“以家庭为核心，由社区支持、国家支持、社会（组织）支持等为同心圆构成的支持格局”的社会支持网络，使贫困群体充分获取政府及各方面的资源，从而获得脱贫致富的内在动力。[7]激发社会力量在精准扶贫中的活力，发挥市场民间组织对扶贫的推动作用，利用其对当地经济的带动，帮助贫困户摆脱发展困境。

（四）多维标准考核、延續脱贫效果

考核的标准不应局限于贫困户收入的变动，而是从多方面角度考量贫困户的生活状况是否改善，既关注经济方面的增减，也重视社会、心理层面的改变。革新扶贫效果的考核标准，建立与贫困识别标准相配套的多维考核标准。通过绩效考核，对扶贫成效好、可持续性强的扶贫地区负责人给予奖励，激发各地区按照发展需求和资源优势开展扶贫项目的创造性。

考核应结合当下发展效益与长远发展的持续性进行评估，避免地方扶贫部门为了追求立竿见影的短期效益，而主观排斥绝对贫困户，选择经济条件较好、发展能力较强的农户作为扶贫对象的问题。通过入户检验、动态监测的途径，考核扶贫资源的实际效用以及地方扶贫部门的工作成效。

精准扶贫是基于我国目前发展状况的，针对贫困群体的有效政策之一，对我国的未来发展影响深远，深入挖掘精准扶贫的内生问题，健全精准扶贫的落实机制，是实现贫困地区、贫困户从根源上解决自身贫困问题的重要战略举措，也是提升我国民众福利水平、改善民生的关键所在。

参考文献：

[1]唐丽霞，罗江月，李小云.精准扶贫机制实施的政策和实践困境[J].贵州社会科学，2015（5）：151-156.

[2]葛志军，邢成举.精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释——基于宁夏银川两个村庄的调查[J].贵州社会科学，2015（5）：157-163.

[3]邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济，2014（6）：78-81.

[4]汪三贵，郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学，2015（5）：147-150.

[5]王嘉毅，封清云，张金.教育与精准扶贫精准脱贫[J].教育研究，2016，37（7）：12-21.

[6]王思铁.精准扶贫：改“漫灌”为“滴灌”[J].四川党的建设：农村版，2014（4）：14-15.

[7]安素霞，侯常兴.社会工作破解“扶贫难扶志”困境的路径分析[J].邢台学院学报，2018，33（1）：78-80.

作者简介：

崔莹莹（1999——），女，山东，江南大学，本科生，研究方向：社会工作。