法治中国建设背景下对行政复议制度的思考

彭俊铭

摘要：在对法治中国建设背景下行政复议制度独特功能和不足之处考察的基础上，指出了行政复议制度是构成法治中国整体宏景的重要制度。从我国行政复议的演进历程来看，我国行政复议制度之改革与发展应对其独特性功能和公正性、衔接性不足予以关注。通过对行政复议制度进行简要勾勒，探讨行政复议制度具体的独特性功能与现存的不足之处。

关键词：法治中国 行政复议制度 功能 政府权力

中图分类号：D922  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2020）09-0072-02

我国正致力于建设社会主义法治国家，着眼于治理体系和治理能力的现代化，这既是提高经济发展质量、促进社会文明和谐的客观需要，也是保证党领导中国、实现国家和平安定的良策。我国通过设置行政复议制度，可以有效地将矛盾纠纷化解在行政系统内部，以较低的成本实现社会和谐的目标，推动我国的法治建设。全面落实依法治国是我国的基本方略，行政复议制度是行政诉讼法中的重要内容，必须充分发挥行政复议制度的独特性功能，完善行政复议制度中的不足，从而推动全面依法治国方略在我国的不断发展。

一、行政复议的历史背景

行政复议制度在我国最早可以追溯至1950年12月，中央人民政府政务院公布的《税务复议委员会组织通则》，首次在立法中使用“复议”概念，同时对行政复议的职能和体制、行政复议机构的组成和运作要求等作出规定。当时的立法非常散乱，现在我国已经建立了统一的行政复议制度。随着世界范围内政府部门职能的扩大，管理的社会事务逐渐增多，政府的权力也在一定程度上得以膨胀，因此，完善行政复议制度以约束政府具体行政行为、确认具体行政行为的合法性和合理性是必不可少的。公民、法人维护自身合法权益的一大重要途径就是行政复议，而我国的行政复议制度仍然存在一些不足。

二、展望行政复议制度

1.行政复议制度的概念

根据我国权威学者的观点，在我国，行政复议是指公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，依法向有行政复议权的行政机关申请复议，行政机关受理行政复议申请，作出行政复议决定。申请人是公民、法人或其他组织;被申请人是作出行政行为，被公民、法人或其他组织认为侵犯其合法权益的行政机关;行政复议的标的是引发争议的行政行为。

2.行政复议制度设立的目的

《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第一条规定，设立行政复议制度的目的是“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”。

3.与行政复议相似的其他保护公民合法权益的维权手段

在我国，除了行政复议制度外，公民、法人在遭到不合理与不合法的具体行政行为时，还可以通过行政诉讼和信访来维护自身的合法权益，行政诉讼制度和信访制度在一定程度上与行政复议制度具有相似性。根据我国《信访条例》，信访制度的功能主要也是解决公民与政府之间的矛盾。公民向各级政府反映的情况，当然包括政府的具体行政行为，如果政府的具体行政行为不合理或者是不合法导致了公民的合法权益受损，那么公民就可以通过信访的方式维权。而行政诉讼制度的设立是为了使公民通过司法途径来解决与政府间的矛盾。

既然已经有两个制度与行政复议制度非常相近，那么，行政复议制度的独特性功能体现在哪些方面呢？

三、当下行政复议制度独特性功能的具体体现

1.行政复议的行政性功能

行政性是行政复议的本质属性。首先，从行政复议的复议对象来看，行政机关所作出的具体行政行为侵害了行政相对人，行政相对人维权重拳的“受力点”是行政机关的具体行政行为，因此，复议对象是行政机关的具体行政行为。其次，从行政复议的受理单位来看，依照《行政复议法》，行政复议机关将承受行政相对人的申诉，履行相应职责。行政复议的可能处理结果是：一，不履行职责的责令履行;二，决定撤销、变更或者确认该行政行为违法以及重新作出;三，申请人提出赔偿请求的，赔偿申请人等。

基于这一特点，目前的行政复议制度的优势概括来讲主要有以下三個方面：第一，审查内容全面。行政复议机关既针对具体行政行为的合理性，又针对具体行政行为的合法性进行审查。这一审查能迫使行政机关提高其实施具体行政行为的质量，使其不仅仅停留在保持行政行为“不违法”这一低层面的追求上。一定程度上有利于行政机关提高行政行为的效率，增强具体行政行为给广大百姓带来的获得感和满足感。第二，监督纠正更及时、有效。由于法律规定，行政复议的机关往往是该部门或者该级行政机关的上级，因此，行政复议机关可以充分发挥上级机关的决策力和安排工作的权力，促使不当的具体行政行为调整。第三，行政复议人员素质逐渐提高。《行政复议法》在2017年得到修改，其中明确提出行政复议机关承担行政复议的人员必须通过法律职业司法考试，具有相应的法律素养。这一规定能够为行政复议工作提供一支既具有行政知识又具有法律素养的行政复议队伍。第四，高效解决争议。随着时代的不断发展，大量行政争议涌现，行政机关作为第一接触人，拥有比法院等其他机关更直接的体验和判断，往往能更快解决争议。因此，行政复议制度的建立能够减轻法院的压力，促使社会矛盾更直接、有效地解决。

2.行政复议的准司法性功能

行政复议行为属于典型的第三方行为，行政复议机关作为第三方“裁判”，判定行政机关和申请人的诉求孰对孰错。在这个过程中，行政机关和行政相对人的地位是平等的，唯一不同的是行政机关是复议机关的下级单位。由于第三方裁判所必须具有的中立性，对行政复议行为的要求也普遍高于行政机关内部的行政管理规则，这使得行政复议行为必须具有外部的明示规范。

基于这一特点，当前行政复议制度的优势可以归纳为以下三个方面：第一，如果行政复议机关的裁决公正、合法，那么，这无疑对政府的公信力具有很大的促进作用。由于行政机关在行政复议的过程中始终处于中立地位，使行政复议机关能够区别于宪法赋予的行政机关监督下级的行为。第二，有利于实现社会治理的现代化。行政复议行为能够有效地缓解司法压力，使许多原本不必跑到法院去解决的事情能够零成本地解决，申请人申请不需要支付申请费。能够使上级行政机关充分地听取人民群众的意见，实现社会力量的深度参与。第三，有助于构建安全高效、科学合理地多元纠纷化解机制。信访制度的参与无疑为行政复议制度分担了许多压力，针对纠纷解决这一问题，信访不仅比行政复议制度更加直接，同时也更方便群众的申诉。

四、当前行政复议制度的不足

1.公正性问题

笔者认为，当前我国行政复议制度最大的不足是不能充分地保障复议过程和结果可能出现的公正性认识问题。根据我国行政复议法，基本上对行政复议拥有管辖权的行政复议机关梳理为三个层面，一是县级以上地方各级人民政府或者县级政府工作部门的上一级主管部门;二是地方政府的上一级政府;三是国务院部门或者省、自治区、直辖市政府。例如，对县教育局的具体行政行为不服，向市教育局申请复议等。

由上述管辖机关可以看出，行政复议制度在公正性方面至少存在两个方面的问题：其一，可能存在“官官相护”的情形。行政复议解决的整个流程都在行政系统内部，无论怎么处理行政复议，行政复议都始终是行政机关内部的人员之间互相解决。上级行政机关人员可能与下级行政机关人员在处理公务上具有密切的联系。而这一特性决定了在行政复议制度中可能存在上级机关袒护下级机关的现象，就算没有这一现象，也至少存在一定的不确定性，而这不确定性就足以导致行政相对人不信任行政复议制度。其二，审查的主观性。我国法律规定对于行政复议的审查原则上采用书面的形式，书面审查的形式不要求申请人和被申请行政机关的代表人在场，这一规定虽然有助于提高行政复议的审查效率，但是一定程度上也会导致审查人员主观上偏袒下级行政机关。并且法律规定除非申请人提出要求，否则原则上采取书面审查的形式，而申请人不一定知晓提出要求这一条件，如果事后申请人得知，将会影响政府的公信力。

2.难与其他制度衔接

前文提到，在我国，除了行政复议制度外，公民、法人在遭到不合理與不合法的具体行政行为时，还可以通过行政诉讼和信访来维护自身的合法权益，行政诉讼制度和信访制度在一定程度上与行政复议制度具有相似性。行政复议制度在与其他制度的互补方面出现了问题。首先，按照行政复议制度的特点，行政复议制度应当是效率高、效果好的，但是行政复议在一些地方只是被当作行政诉讼的前置措施而非问题最后的解决方案，这体现出行政复议的结果在既定力上存在明显的漏洞。其次，行政复议制度与行政诉讼制度是两套法律体系，法律之间难免各自存在相互抵触的问题，如“有地方反映，个别法院和行政复议机关在证据与法律适用等问题上存在分歧，一定程度存在‘衔接不畅的现象，行政复议机关作为共同被告的制度设计，容易出现加大行政复议机关负担、弱化行政复议制度权威等问题”。

五、结语

行政复议制度在我国的发展形态有着显著的中国特色。具体表现有，行政复议中，立裁判员一般来说是上级单位;申请人必须认为自身的合法权益受到政府具体行政行为的侵犯时才可申请行政复议;行政复议的审查以书面审查为主，等等。这些规定，一方面可以提高行政复议的效率和处理效果，另一方面，又可能会带来诸如公正性缺失、与其他制度衔接不畅等问题。因此，我国的行政复议制度还需要不断地完善、改进，以适应我国新时代建设法治中国政策的要求。

参考文献：

[1]应松年.中国行政复议制度的发展与面临的问题[J].中国法律评论，2019（5）：16-22.

[2]赵大程.打造新时代中国特色社会主义行政复议制度体系[J].中国法律评论，2019（5）：29-35.

[3]应松年.对《行政复议法》修改的意见[J].行政法学研究，2019（2）：3-10.

责任编辑：张蕊