乡镇人大治理体系和治理能力现代化研究

蒋辉 穆晓霞

【摘 要】 乡镇人大在推进乡镇治理体系和治理能力现代化中具有重要作用，文章指出加强乡镇人大的作用发挥关键是处理好乡镇人大代表、乡镇机关领导干部和人民群众的关系。认为完善乡镇人大组织制度、做实乡镇人大代表选举制度、强化乡镇人大代表联系群众制度是推进乡镇人大治理体系和治理能力现代化的可行性路径。

【关键词】 基层治理;乡镇人大;改革

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，保证各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督，保证各级国家机关都由人大产生、对人大负责、受人大监督。健全人大组织制度、选举制度和议事规则，完善论证、评估、评议、听证制度。”[1]中国乡镇人民代表大会是间接民主和直接民主的连接点，乡镇人大治理体系和治理能力关系到人民喜悲和国家安危，推进乡镇人大治理体系和治理能力现代化的关键是处理好乡镇人大代表、乡镇机关领导干部和人民群众的关系，完善乡镇人大组织制度、做实乡镇人大代表选举制度、强化乡镇人大代表联系群众制度是可行性路径。

一、完善乡镇人大组织制度

就实际运行效果而言，目前乡镇人大在乡镇政治生活中普遍没有充分发挥宪法和法律规定的相应作用，这严重阻碍了乡镇政治机能的顺利有效运行，完善乡镇人大组织制度要以民主监督为核心，可以从落实人事任免、优化财政管理和革新议事方式三个方面来推进。

1、落实人事任免

完善乡镇人大组织制度的首要问题就是严格落实乡镇人大对乡镇领导干部的任免权，切实将乡镇领导干部的选任权和罢免权分属乡镇党委和人民，并在乡镇人大统一行使，即：乡镇党委只拥有选任乡镇领导干部候选人的权力，而无权罢免乡镇领导干部;人民群众只拥有直接罢免乡镇领导干部的权力，而无选任乡镇领导干部候选人的权力;乡镇领导干部的选任权和罢免权共同在乡镇人大统一行使。这样就从权力结构上改变了现行的乡镇党委独揽人事选任权和罢免权的高度集权现象，充分落实人大代表和人民群众监督公共权力的权利，彻底清除阻碍乡镇人大治理体系和治理能力现代化的结构性体制障碍。

2、优化财政管理

乡镇人大必须依法充分落实对乡镇财政预算和决算的监督，督促乡镇机关建立公共财政制度并不断优化财政管理。乡镇财政管理事实上是乡镇政治工作的核心内容，乡镇公共财政管理不透明是某些乡镇领导干部以权谋私、中饱私囊的制度性根源。健全乡镇公共财政制度是遏制乡镇领导干部贪污腐败和优化乡镇财政管理的基本路径，公共财政制度要求乡镇机关向人民群众和乡镇人大完全公开每个年度的财政预算和决算情况，乡镇机关要对每一笔乡镇财政开支的使用情况进行详细说明，预算和决算公开之后还要接受乡镇人大的随机监督。此外，还应该将乡镇机关公职人员的薪资福利与乡镇的绿色GDP挂钩，具体而言，就是将乡镇所有国家机关和企事业单位工作岗位的薪资福利以现有水平为基数换算成乡镇绿色GDP的比例，这样一来，不仅彻底解除个人和单位部门对乡镇财政的依附关系，而且将所有公职人员的个人利益与乡镇的整体发展紧密联系起来，构建乡镇机关公职人员薪资福利合理增长机制，进而从根本上推动乡镇财政透明公开、健康运行。

3、革新议事规则

现行的每年召开一次乡镇人大会议的议事规则难以满足日益增多的需要乡镇人大讨论和决策的公共事务，可以将现行的每年召开一次乡镇人大会议改为每年召开多次人大会议，或者在定期召开乡镇人大会议之外增设其他会议形式讨论和决定乡镇公共事务。现在每年召开一次的乡镇人大会议实际上只是履行形式职责，通过一些党政主要领导干部已经批示的议案，这并没有充分发挥乡镇人大维护人民群众切身利益和依法监督乡镇机关的法定作用。因此，应该结合实际需要，把每年只召开一次的乡镇人大会议调整为每年召开多次人大会议，此外，乡镇人大代表总数10%的人大代表联名即可要求乡镇人大主席团召开乡镇人大會议。只有这样才能真正落实乡镇人大的法定职权，充分发挥乡镇人大维护人民群众切身利益和监督乡镇政府的权力机关的作用，才能成为支撑乡镇人大治理体系和治理能力现代化的制度平台。

二、做实乡镇人大代表选举制度

1、做实现行乡镇人大代表选举制度

目前某些地方已经进行了乡镇人大代表选举制度改革试点，并取得了一些实践经验，开始出现体制内竞争性选举的创新形式，促进了乡镇人大更充分地履行宪法和法律赋予的国家权力机关的职责，同时，在试点过程中也暴露出许多结构性的问题，已有的试点结果普遍没有达到改革设计者和人民群众的预期，因此，很多地方的民众对现行的改革实践缺乏参与积极性。就乡镇人大代表的传统产生路径而言，基本上是乡镇党委和镇政府主要领导干部酝酿确定乡镇人大代表候选人，然后分派到各个单位和选区让人民群众投票确认。这种形式化的选举制度难以产生真正代表人民群众利益的乡镇人大代表，因此民众缺乏参与乡镇人大代表选举的积极性。乡镇人大代表选举应该广泛宣传动员，确保让每一个拥有选举权的公民都知晓选民登记的时间和地点，人大代表候选人应该在体育场等可以容纳所有选民的地方公开发表竞选演说，让所有选民了解候选人，在此基础上实行差额选举，当场唱票、当场公布结果，让选民亲身体验选举的真实性，激发选民参与积极性。

2、改革乡镇人大代表选举制度

乡镇人大代表选举制度的改革的归宿是夯实人大代表的民意基础和充分发挥人大代表为民做主的作用，有学者提出：“把群众代表选举和乡镇人大代表的选举结合起来，既加强了乡镇人大，又完善了村民自治、节省了选举成本，不失为一个一举几得的方案。”[2]有学者进一步设想从组织上将村委会与乡镇人大衔接起来，“村委会委员原则上应是乡镇人大的代表，村委会主任、副主任则是其当然代表，从而将村委会‘巧妙地纳入国家权力系统内。”[3]基层群众自治组织的管理者，即村（居）委会主任，兼任乡镇人大代表，这不仅夯实了人大代表的民意基础并且能充分地发挥人大代表为民做主的作用。《中华人民共和国宪法》第九十七条规定：“县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。”《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第八条规定：“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生;根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。”综上所述，基层群众自治组织负责人兼任乡镇人大代表很好地解决了乡镇人大代表选举的结构性问题，理顺了乡镇党委、乡镇人大和人民群众的权力关系，实现了三者相互制衡和协调发展，是乡镇人大代表选举制度改革的可行性路径。

三、强化乡镇人大代表联系群众制度

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“密切人大代表同人民群众的联系，健全代表联络机制，更好发挥人大代表作用。”[4]这是党中央为进一步激活人大制度，充分保障人民当家作主而提出的人大制度改革方向，是新形势下党对人大代表工作的新要求。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第四条规定：“代表应当与原选区选民或者原选举单位人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”依法充分贯彻落实乡镇人大代表联系群众制度，是践行党的群众路线和贯彻落实党的十九届四中全会精神的着力点，是新形势下做好乡镇人大代表工作的关键。人大代表联系群众制度是我国人民代表大会制度的重要组成部分，其在长期的实际运行中并没有充分发挥法律规定的相应作用，根本原因在于现行法律只是规定了联系群众是人大代表的职责而没有对人大代表联系群众的具体内容、工作方式和保障机制做出明确的规定。这就导致人大代表联系群众制度在实际运行中普遍存在人大代表履职动力不足、组织保障不充分和工作内容不充实的问题，这些问题在乡镇人大尤为突出，因此亟需强化乡镇人大代表联系群众制度加以解决。具体而言，可以从强化代表联系群众监督制度、组织制度和工作制度三个方面来强化乡镇人大联系群众制度。

1、强化人大代表联系群众监督制度

一是要充分贯彻落实人民群众依法直接罢免乡镇人大代表的监督制度，增加乡镇人大代表依法积极联系群众的外在动力。这就要求全面公开乡镇人大代表的个人信息，利用乡镇人大网站及时更新乡镇人大代表履职情况，进一步将民众直接罢免乡镇人大代表的程序簡易化、具体化和规范化，使其简洁高效地运转起来。二是要加强对乡镇人大代表马克思主义群众观的培训和考核，增强乡镇人大代表联系群众的内生动力。乡镇人大亟需加强对乡镇人大代表群众观的培训和考核，使其充分认识到人民群众的历史地位和作用，从而自觉树立密切联系群众的意识;同时加强对乡镇人大代表联系人民群众的组织策划、处理问题和撰写议案能力的培训，增强其联系群众的综合能力。

2、强化人大代表联系群众组织制度

设立乡镇人大代表联络机构是强化乡镇人大代表联系群众组织制度的重要举措，乡镇人大代表联络机构是乡镇人大代表履行联系群众职责的组织载体，发挥着为乡镇人大代表履行职责提供组织保障的功能。然而，目前我国多数乡镇人大还没有设立人大代表联络机构，因此亟需从下列两个方面推进乡镇人大代表联系群众组织制度创新：一是设立乡镇人大代表联系群众办公室，为乡镇人大代表联系群众提供组织载体。通过建立乡镇人大代表联络机构，推动乡镇人大代表联系群众工作全面铺开，健全乡镇人大代表联系群众的组织保障。二是明确规定乡镇人大代表联系群众办公室的职责，明确界定其权利和义务。乡镇人大主席团要加强对乡镇人大代表联系群众工作的组织领导，由乡镇人大主席或副主席负责乡镇人大代表联系群众工作。乡镇人大主席团每年向乡镇人大汇报工作时，要报告乡镇人大代表联系群众工作的相关内容，切实把乡镇人大代表联系群众工作纳入乡镇人大的考核范围。

3、强化人大代表联系群众工作制度

一是要充实乡镇人大代表联系群众的工作内容。乡镇人大代表亟需从深度和广度两个方面系统地充实联系群众的工作内容，具体而言，乡镇人大代表要紧密结合本地经济社会的发展需要、乡镇党委的重大决策、乡镇人大的重要决议、乡镇政府的重点工作以及群众关心的难点问题，确定联系群众的工作内容。二是要拓展乡镇人大代表联系群众的工作方式。继续深化代表联系群众的传统工作方式，把相关工作方式做深做透，诸如扩大固定联系群众的数量、增加接访和走访的频率、丰富座谈会的内容、扩大调研范围等;充分利用新媒体，扩展代表联系群众的新工作方式，诸如，充分利用乡镇人大网站及时回复群众的留言信息，积极扩展微博、微信、QQ等即时互动渠道，综合运用各种工作方式时刻与群众互动，随时了解群众呼声，多维度联系群众。三是要做好乡镇人大代表联系群众的工作反馈。乡镇人大代表在联系群众过程中，要将收集到的群众对于乡镇党委、人大和政府各项工作的要求、意见和建议及时整理和加工为相应的建议和议案，并且通过乡镇人大代表联系群众办公室及时向相关部门和组织递交相关建议和议案，并督促相关部门和组织及时回复和解决相关问题。

【参考文献】

[1][4] http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm

[2] 蒋政.论乡镇人大与村民自治的衔接[J].人大研究，2007.2.

[3] 金太军，董磊明.村民自治背景下乡村关系的冲突及其对策[J].中国行政管理，2000.10.

【作者简介】

蒋 辉（1988—）男，四川岳池人，法学硕士，四川信息职业技术学院讲师，主要从事马克思主义中国化与基层治理研究.

穆晓霞（1988—）女，山西平定人，哲学硕士，四川信息职业技术学院讲师，研究方向：中西哲学比较与思想政治教育研究.