新世纪以来的法国高等教育问责制研究

李默妍 刘淑华

摘要：新世纪以来，高等教育问责制成为法国高等教育改革的重点。改革后的法国高等教育面临着来自政府、社会、市场与高校层面等多元主体的问责。问责的内容包括高等教育教学、科研、社会服务、国际化使命达成情况与高校的资源使用情况。问责的方式有契约型管理、评估、认证、绩效拨款等。法国高等教育问责制呈现出了政府占主导地位的多元主体问责、自治与问责相对平衡、应答性问责与奖惩性问责相兼顾的特点。法国建设高等教育问责制度的经验可以为我国高等教育问责制的改革提供有益的借鉴与启示。

关键词：法国;高等教育;问责制

一、引言

自上个世纪70年代以来，问责制逐渐成为世界范围内现代高等学校管理制度科学化的象征，它在保障高等教育质量、提高高等教育运作效率、加强政府及公众对高等教育监督等方面具有重要作用。最近几年，完善高等教育问责制作为我国提高高等教育治理水平的重要内容，已成为我国高等教育改革与发展中的焦点问题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出：“加强教育监督检查，完善教育问责机制。建立健全层级监督机制。加强监察、审计等专门监督。强化社会监督。”[1]由此，我国正式提出了完善高等教育问责制的改革任务。当前，我国现代市场经济不断发展，现代法治精神渐渐扩展，政府行政问责不断强化，这些都为完善我国高等教育问责制提供了原则性的制度框架和先决性的约束条件。

然而，我国高等教育问责制还处于初建阶段，相关的模式与机制还处在探索与形成之中，问责效果偏低，问责制度亟待优化和提升。具体说来，我国高等教育问责实施过程中面临着诸多现实困境。首先，问责主体同体化。政府独家控制高等教育问责权，问责过程缺乏高校的自我问责和其他利益相关者的参与问责。其次，问责程序抽象化。既缺乏健全的问责法律制度支撑，又缺少具体可行的问责制度设计。再次，归责不明确。尚未建立权责体系对称的机制，既缺乏对高校的规范问责，又使得高校办学自主权难以落实，等等。

中国高等教育问责存在的诸多困境亟待破解与重构，在这种情况下扬弃性地借鉴国外的实践和经验就显得非常重要。法国作为世界高等教育强国，一直以来都非常注重高等教育问责制度的建构与完善。进入21世纪之后，法国围绕完善高等教育问责制颁布了多部法律。例如，2001年，希拉克政府颁布《财政组织法》（Loi Organique Relative aux Lois de Finances，LOLF），改变财政预算制度，在高等教育领域内引入以结果为导向的绩效管理系统。2007年，萨科齐政府颁布《大学自由与责任法》（Loi Relative aux Libertés et Responsablitiés des Universités，LRU），賦予大学自主权，并强调了高校的社会责任。2013年，奥朗德政府颁布《高等教育与研究法》（Loi Relative à lEnseignement Supérieur et la Recherche），对《大学自由与责任法》部分条文进行修改。经过近十多年的变革，法国高等教育问责制得到进一步完善。中国与法国在教育管理体制方面有诸多相似之处，都曾在高等教育领域实行高度的中央集权制。研究法国近二十年来高等教育问责的主体、内容、方式和特征，将会为我国高等教育问责制的改革提供可资借鉴的思考。

二、法国高等教育问责的主体

曾经，法国高等教育问责基本靠政府实施。进入21世纪，随着政府简政放权步伐的加快和高校多元融资渠道的放开，多种利益相关者进入了法国高等教育问责体系，成为高等教育问责的主体。法国现有的高等教育问责主体根据其性质与职能具体可分为以下四个类别。

（一）政府层面

在政府层面，法国高等教育问责制的实施机构有高等教育与研究部（Ministère de lEnseignement Supérieur et de la Recherche）、国民教育行政管理与科研总督导（Inspection Générale de lAdministration de lEducation Nationale et de la Recherche，IGAENR）、审计法院（Cour des comptes）、国家科学研究院（Le Centre national de la recherche scientifique，CNRS）等。高等教育与研究部负责制定高等教育政策与教学大纲以及高等教育机构与教学质量的鉴定。国家教育行政管理与科研总督导在高等教育的管理和财政方面负有控制、研究、建议、评估的职责，监督拨付教育机构公共资金的使用情况。[2]审计法院负责对高等教育机构资源利用和财政预算进行评估与审计。国家科学研究院是科技性公共事业单位，接受高等教育与研究部的行政监督，负责对科学发展以及国家经济、社会和文化的进展进行评估。

·比较教育·新世纪以来的法国高等教育问责制研究

此外，高等教育与研究部下设多个专业委员会制定各相关领域内学科、课程等方面的标准，并对这些方面的质量进行评估与认证，具体包括国家商业管理文凭认证委员会（Commission dévaluation des diplmes et des formations de gestion，CEFDG）、工程师职衔委员会（Commission des Titres dIngénieur，CTI）、大学科技学院国家教育委员会（Commissions pédagogiques nationales des instituts universitaires de technologie，CPN-IUT）等。国家商业管理文凭认证委员会负责对商科与管理类的高等教育机构进行质量监督。工程师职衔委员会负责工程类专业与课程的评估与认证。大学科技学院国家教育委员会负责对大学科技学院的培养方案与学位授予提出建议，并评估其课程质量。

（二）社会层面

在社会层面，法国高等教育问责的实施主体包括高等教育与研究高级评估理事会（Le Haut Conseil de lEvaluation de la Recherche et de lEnseignement Supérieur，HCERES）、工商联合会（Chambre de Commerce et dIndustrie，CCI）和新闻媒体等。

高等教育与研究高级评估理事会是法国法律指定的唯一专业评估机构，也是独立的管理机构，无需向法国教育部或其他政府部门负责，职责是对高等教育与研究机构及其教学与研究活动进行评估与问责。[3]

工商联合会是一个代表工商企业利益的社会组织，为工商业界提供服务。为了满足工商企业对于人才的需求，工商联合会管理着150多所工程师学院与高等商学院，[4]并建立校企联系，促进产学合作，为工商企业培养高素质的高级工程师和商业精英。在其他高等教育机构，工商联合会也特别关注能够满足工商企业需求的学科，如科学、技术、商业、管理等，支持其发展，并促使其提高教学质量。

此外，新闻媒体也通过舆论监督参与到高等教育的问责中。例如，法国发行量最大也是历史最悠久的报刊《费加罗报》（Le Figaro）有专门的“大学生”（Etudiant）板块，并对法国高等商学院进行一年一度的排名。发行量第二大的报纸《世界报》（Le Monde）开辟了高等教育专栏，负责介绍高等教育领域的时事新闻。在学术期刊方面，《教育与培训》（ducation et formations）介绍初等、中等和高等教育动向;《国际高等教育学报》（Revue internationale de pédagogie de lenseignement supérieur）发表高等教育领域内的学术研究成果，特别是质量保障体系方面的研究成果。法国的学生、校领导、工商业界、学者专家可以通过这些报刊杂志，对高等教育自由发表看法，进而开展互动交流，形成对高等教育的舆论监督。

（三）市场层面

市场层面的高等教育问责主体主要有工商企业、学生与家长。2007年《大学自由与责任法》鼓励校企联姻，高校可以与私营企业联系与合作，争取私有资金注入大学。大学内部设立工商活动服务部（Service des activités industrielles et commerciales，SAIC），该服务部负责加强大学与工商业界企业的联系，促进校企在科技、创业等领域的合作，满足企业发展需求，同时也争取企业资金支持。因此，企业领导作为高等教育体系的利益相关者，可以参与学校管理，《教育法》（Code de lEducation）第L712-3款条文指出，大学行政委员会成员至少要包括一名企业家或者公司的执行经理。[5]

大学生主要通过学生评教制度（Lévaluation des enseignements par les étudiants，EEE）参与到高等教育问责中。学生通过填写调查问卷、接受访谈等形式对教师的教学表现进行评价。学生家长作为高等教育的消费者之一，同样参与到高等教育问责中。他们通过高校家长联合会（La Fédération des parents délèves de lenseignement public，PEEP-SUP）了解学生生活情况与高校发展动向，通过邮件表达疑问，并对相关情况提供建议等。

（四）高校层面

高校层面的高等教育问责即高校内部的评估与问责，问责主体主要包括校长、行政委员会（Conseil dAdministration）、学术委员会（Conseil Académique）。校长享有校内的最高权力，负责确保大学的发展方向，统筹与监督校内事项，并拥有所有工作人员的人事任免权。行政委员会是大学的基本决策机构，负责批准学校各项重要事项，如合同、财务预算、款项支出、校长报告等。学术委员会是负责教学与科研方面的决策与咨询机构，负责制定教学与科研的发展框架，制定内部教学评估规则，促进科技与社会相互作用等。[6]此外，部分大学设置内部审计小组（Comité dAudit interne）对本校进行内部审计，部分大学设置内部质量保障小组（Cellule dAssurance Qualité）对本校教学与科研质量进行评估。

三、法国高等教育问责的内容

21世纪以来，法国高等教育的教学、科研、社会服务与国际化四大职能的范围有所扩大，内涵有所外延。教学、科研、社会服务和国际化使命的达成情况成为法国高等教育问责的重要内容。2007年以来，法国高等教育经历了两次大学自治改革，高校获得了大学自主权，资源使用情况成为法国高等教育问责的另一重要内容。

（一）教学、科研、社会服务和国际化使命達成情况

法国的高等教育职能包括教学、科研、社会服务和国际化四个方面。进入21世纪后，随着博洛尼亚进程的纵深发展和法国社会经济的跌宕起伏，高等教育的四大职能均有所细化与深入。2013年，依据这四大职能，《教育法》规定了公立高等教育事业的六大使命：（1）提供高等教育和终身教育;（2）进行科学技术研究，并传播利用其成果;（3）提供学业与职业指导，促进职业融入，满足社会需求;（4）通过人文与社会科学的发展传播人文主义文化，传播科学、技术与工业文化;（5）参与欧洲高等教育与科研空间的建设;（6）进行国际合作。[7]由此，高等教育的职能与使命的达成与否成为法国高等教育问责的重要内容。

由于高校的行为难以量化与可视化，仅靠主观判断评定高校四大职能使命达成与否是非常困难的。为了更好地评估与比较高校的行为，进而形成对高等院校的激励机制，每年法国的《年度绩效计划》（Projets Annuels de Performance）会制定不同的绩效指标，以此为依据考核高校职能的达成情况，从而促进高等教育质量与效益的提升。2017年的《年度绩效计划》制定的绩效指标如表1所示。

在教学使命的达成方面，法国不仅关注高校提供的普通高等教育的质量，也关注高校继续教育体系的建设。在提供普通高等教育方面，公立高校应无差别地为所有有意愿与有能力进入高等教育的人提供高质量的科学、文化、职业教育与培训，并为残疾学生提供便利条件以保障和支持他们的学习。[8]高等教育的质量可以在学生的学业成功率与辍学率等指标中体现。在提供继续教育方面，高校应开设成人教育，或开展职业培训，以满足个人或集体获得继续教育的需求。高校所提供的继续教育的数量与时长是衡量高校继续教育使命达成与否的重要指标。

在科研使命的达成方面，重点关注高校科研的发展以及科研成果的产出质量。高校应致力于各学科科研的发展，尤其是人文社会科学、基础学科研究、应用科学与技术方面的科研发展。高校应培育青年研究员，扶植科研新团队，同时加强交叉学科、互补学科的研究团队之间的联系。法国既重视科研成果的数量与质量，同时也十分重视其国际影响力。在2017年的绩效指标中，在欧盟范围、世界范围以及法国-德国-英国范围内法国研究人员发表的科研成果所占比例以及学术成果的影响因子是两大类评价指标。

在社会服务使命的达成方面，主要考察高校服务于经济、科技、文化发展的能力。在为经济发展提供服务方面，重点关注高校通过提供服务所获得的经济效益、毕业生的就业率以及科研成果转化为生产力的能力。因此，高校的教学与科研的发展应立足于区域与国家的需求，与其他社会经济部门相联系，为社会经济的规划与发展作出贡献。在为科技与文化发展提供服务方面，高校应促进科学文化的传播，促进文化、科学、艺术、体育等领域的不断创新与发展;应丰富与发扬法语地区的语言与文化，参与国家遗产文化的研究与开发;应出版科技文化出版物，并参与博物馆、信息文献中心和数据库的创建与扩展。[9]

在国际化使命的达成方面，高校有参与欧洲一体化与全球范围国际化两个层面的责任。在欧洲一体化方面，法国高校应参与欧洲高等教育空间的建设，注重与欧盟内部伙伴国家的合作关系，在政府规定的框架内参与欧洲以及世界范围内的高等教育合作协定。在全球范围内，高校应确保接收外国留学生，支持法国海外机构的发展，参与国际科学、文化领域的研究与会议，与海外高校交流合作。法国政府重点关注欧洲乃至世界范围内的学生流动、国际联合培养学位数量、科研与硕博士项目对于海外学生的吸引力、与欧盟成员国的教学与科研协作等指标的达成。

（二）高等教育资源的使用情况

法国政府2007年颁布的《大学自由与责任法》与2013年颁布的《高等教育与研究法》是法国大学迈向自治的改革尝试。改革后，法国政府将财政自主权、人事管理权、不动产产权下放给大学。在赋予高校新的自主权后，法国政府要求大学也相应地承担起相关责任。因此，高等教育资源的使用情况成为法国高等教育问责的另一项重要内容。高校必须就财政资源、人力资源、不动产资源的使用情况向利益相关者做出解释说明，并在不合理使用情况下承担相关责任。

在财政资源使用方面，法国大学的责任体现在保障经费使用的效率。大学自治改革后，法国大学可以自主制定100%的财政预算，但在制定本年度的财政预算计划时，需要认真研究前几年的预算报告，进行仔细核算，并向公权机关和社会公众公开其预算情况，接受外部监督。其预算的使用情况也需要接受内外部的审计。在内部进行经费分配时，大学需要建立合理的分配程序，并在实际分配过程中随时优化分配程序。[10]此外，大学可以设立基金会，接受私人捐款。在吸收私人资金之后，大学应确保资源利用最大化，需要向捐赠者解释说明资金的利用情况，捐赠人也有权对大学的资源利用情况进行问责。

在人力资源使用方面，法国大学有责任提高人力资源使用的效果和效率。在招聘教职工时，大学应根据自身的优势学科与重点发展学科来决定招聘的领域。随着知识的更新迭代，大学需要制定教师培训计划，更新教师的知识与职业技能。大学应通过合理的绩效评估政策来评估教职工的工作表现，通过公平公正的晋升政策、奖励机制来激励出色的教职员工，以吸引与留住优秀的人才。此外，大学应制定合理的薪酬管理计划，保证教职员工工资的按时足量发放。[11]

在不动产资源使用方面，法国大学有责任合理使用并维护大学的不动产资源，并提高不动产的使用效率。大学自治改革后，法国大学可向政府提出变更不动产产权的要求。提出此要求的大学应制定校园不动产的管理政策，承担起不动产的维修与翻新责任，并保证不动产的空间资源利用率。为了提高不动产的利用率并增加收入，在经过主管部门批准之后，大学可以将不动产转租给第三人。[12]对于拥有多个校区的大学来说，每个校区的人数与利用率都是问责的内容。

四、法国高等教育问责方式

进入21世纪以来，法国高等教育问责制在程序和方式上不断改进调整，目前形成了一套包括契約型管理、评估、认证和绩效管理等在内的较为完整的问责体系。

（一）契约型管理

1989年，法国进行了政府与高校的合同制改革，在法国高等教育领域引入了契约型管理模式。所谓的“契约型管理”是指高校制定自身的发展目标和计划，通过协商机制与政府达成契约;根据契约规定，政府给予必要的政策与经济支持，并在一定周期内对高校进行考核评估，按照考核评估结果对高校予以激励。[13]每隔四年，每所高校都要准备一份合同，与政府协商谈判。合同完全由高校自主拟定，政府不会为此设定任何先决条件。这意味着高校可以自主确定自身发展方向、教学与科研发展目标等有关高校发展的重大事项。合同制的实施是大学自治提升的标志，它使得高校处于与政府平等协商与谈判的地位，促进了政府与高校之间的有效对话。法国用赋予高校自主权、主动性与强化责任的方法取代了之前传统的中央集权制，高校被置于高等教育体系的核心。同时，政府通过合同对高校进行宏观管理与远距离驾驭，对高校合同目标的达成进行评估与考察。若高校在上一个合同期内没有履行好当初双方达成一致的合同，政府将不再与高校续签合同。

2007年《大学自由与责任法》进一步确认了合同制在高等教育管理体制中的核心作用。2013年，为了应对法国高校办学质量下降以及国际排名降低的问题，《高等教育与研究法》提出进行大学区域性整合，将地域相近的高校进行优势重组，形成新的大学共同体（Communauté duniversités et établissements，COMUE）。政府与高校之间的合同不再是政府与单个高校签订，而是与大学共同体内的高校共同签订，签署频率由四年签署一次更改为五年签署一次。新的五年合同的内容包括两个部分：第一个部分是适用于区域内所有高校的教育与研究的发展路线，另一个部分是适用于单个高校的发展策略。适用于单个高校的内容依然由各个高校自主拟定，并经由高校的行政委员会批准通过。[14]

（二）评估

评估是指：“用于衡量系统质量，判断人力、财力资源使用情况的一套程序和标准。评估可以提供关于过去行为或目前状态的信息，以进行未来行动的预期。”[15]总的来看，法国高校的评估采用自我评估与外部评估相结合的方式。

对于法国高校来说，自我评估是对其一段时间内的行为活动进行批判性总结并加以改进的过程。由于各个高校的特征与发展方向各不相同，自我評估过程没有统一的标准，评估的内容与指标由高校自行选定。例如，评估的内容可以包括教学、科研、学生就业、国际化程度、校园与学生生活、信息技术的使用等，评估的指标可以包括协调性、有效性、效率、参与度、确切性等。高校自我评估的结果会形成一份自我评估报告，作为高校外部评估的重要参考依据。[16]

法国高校的外部评估主要由第三方机构高等教育与研究高级评估理事会进行。高等教育与研究高级评估理事会在2013年《高等教育与研究法》颁布后建立，取代了之前的高等教育与研究评估署（AERES），负责对高等教育与研究的相关机构进行评估。由独立的第三方机构进行评估，可以加强对其他高等教育利益相关者的监督，避免政府对高等教育问责的独揽式操纵。评估理事会的人员组成具有广泛的社会参与性，其委员会成员包括了教师、工程师、研究员代表、学生代表、国民议会议员、参议院议员、法国和外国知名人士（其中至少3名来自私营研究机构，至少3名来自外国评估机构）。[17]多样化的人员组成保证了各利益相关者参与高等教育评估，也保证了评估过程的相对客观性与全面性。

法国《研究法》（Loi de la Recherche）第L114-3-1条规定，高等教育与研究高级评估理事会的评估原则为客观、透明和公平。在评估负责人的任命过程中，注重选择拥有国际最高水平的、中立的、学科均衡的专家学者。评估理事会可以对评估对象直接进行评估，也可以通过对其他评估机构评估过程的认证进行间接评估。在高等教育的评估方面，评估理事会共有五种职责：（1）评估高等教育机构，如有必要，对其他评估机构的评估程序进行认证;（2）对高校的教学及文凭进行评估;（3）确保高等教育与研究的人事评估中体现法律所规定的人员使命;（4）保证高等教育与研究人员发挥传播科学技术与工业文化的作用;（5）对高等教育与研究接受的公共资金或投资项目进行事后评估。评估理事会也可以在欧洲或国际项目的框架下，在其他机构的邀请下参与国外或国际高等教育和研究机构评估。[18]

高等教育与研究高级评估理事会的评估报告在互联网上向社会公众公开。评估结果不作为政府向高校拨款的依据，而只是作为高校进一步改进未来工作的依据。评估理事会根据评估结果为高校的发展提出建议，促进高校反思自己的不足，进而提高教学与研究的质量。

（三）认证

伯顿·克拉克与盖伊·尼夫主编的《高等教育百科全书》对认证的定义是：“认证是指高等教育中，通过审查或评估或二者兼而有之，使得院校或院校中的专业得到认可，表明其达到了可接受的最低标准的质量控制和质量保证的过程。”[19]在法国，认证由高等教育与研究部以及其下属的各专业委员会负责进行。

高等教育与研究部负责对所有颁发国家文凭的高等教育与研究机构进行认证，确保其提供的教育与培训符合国家培训框架的要求。认证内容主要是确认机构所提供培训的质量与连贯性，保证机构有能力跟踪每位学生的学习过程和未来发展，确保机构能够动员所有人力、物力与财力资源来开展教学服务。[20]

高等教育与研究部下设的各专业委员会负责在各自的领域内开展专业认证。例如，工程师职衔委员会负责工程类课程与专业的认证。法国《教育法》第L642条规定，工程师职衔委员会可以决定私立工程师学校是否能够提供工程教育，并确认其提供的教育是否足以颁发工程学位。在经过工程师职衔委员会的认证后，行政主管部门才可以颁发工程师职称。在征求工程师职衔委员会意见后，国家确认是否承认在国外取得的工程师文凭和职称。在符合法律规定，并得到工程师职衔委员会认可的情况下，行政主管部门可以向成功通过考试的自学技术人员、函授学员、具有五年工业实践经验的技术人员等颁发工程学位。[21]在工商管理领域，2001年创立的国家商业管理文凭认证委员会负责商学院的学位认证和课程质量控制。国家商业管理文凭认证委员会审核各商学院的教育环境、财政基础、人力资源情况，评估课程实施以及院校发展目标，并提出改进建议。只有通过了国家商业管理文凭认证委员会的认证程序的高等商学院才被授予颁发文凭的资格，委员会也可根据情况撤回高等商学院已经颁发的文凭。[22]此外，大学科技学院国家教育委员会负责制定或修改大学科技学院的培养方案，保障职业教育与培训的质量，对颁发技术文凭的项目提出改进建议。

（四）绩效拨款

在新公共管理思想的影响下，为更加合理与高效地分配高校财政资金，激励高校追求卓越，法国政府引入了绩效拨款制度。在法国，绩效拨款是指根据大学的活动与绩效指标的达成在大学间分配财政预算的一种财政拨款方式。

在进行改革之前，法国采用的高校拨款方式为合同拨款与基于学生、教职员工数量的公式拨款相结合的方式。其中，合同拨款占20～30%，公式拨款占70～80%。旧的拨款方式使得大学缺乏竞争意识，缺乏提高教学与科研效益的动力。为此，法国进行了高校拨款方式的改革，以提高高校的绩效，提高法国大学的国际竞争力。2006年，法国制定了高校的绩效指标（详见表1）。2007年，法国《公共政策总修订》（La révision générale des politiques publiques，RGPP）指出，大学的预算资金的分配必须以绩效为基础，这是大学自治的关键条件之一。[23]2009年，法国议会上议院做了一份名为《大学拨款：按照大学活动和绩效分配经费的制度》（Le financement des universités：pour un système de répartition des Moyens à lActivité et à la Performance）的报告，正式引入高校绩效拨款制度。在这一制度模式下，80%的高等教育经费根据参加考试的学生人数和发表研究成果的教师与研究者的数量进行分配，20%的经费根据大学在教学与科研方面的绩效进行分配，其中，教学绩效包括本科生毕业率、颁发的硕士学位数量等指标，科研的绩效指标为大学中科学研究中心的评级，级别为A+，A，B或C。[24]绩效拨款制度的引入，使得政府以结果为导向，以绩效为标准，根据高校的实际表现来分配高等教育经费。拨款不再是以入学的学生人数来拨给，而是根据参与考试的学生人数;也不再是以教职工数量来拨给，而是根据活跃的教师与研究者，即积极发表研究成果的教师与研究者的数量;不再根据大学与政府磋商的合同拨款数目如数拨给，而是根据绩效指标的达成情况。法国绩效拨款制度的引入促进了高等教育效率与效益的提升，使得紧张的教育经费得到相对合理的分配。

五、法国高等教育问责制的特点

（一）政府占主导地位的多元问责主体结构

传统上法国是一个中央集权的国家，在高等教育领域实行高度集权的管理体制。政府通过直接的干预与控制对高等教育进行问责。进入21世纪之后，随着大学自主权的扩大和高等教育管理体制的变革，法国高等教育问责主体呈现多元化特征。这些多元化的问责主体不仅包括限于上级教育行政管理部门，也包括教师、学生等高等教育内部的利益相关者，而且来自市场和社会层面的高等教育体系之外的多种力量也不同程度地参与到高等教育的问责中，如第三方机构、工商企业、新闻媒体、家长等。他们在高等教育管理中发挥有效的监督作用，提升了高等教育问责过程的透明度，密切了高等教育与外部的联系。同时，法国之外的外国知名人士也参与到法国高等教育问责中来，如高等教育与研究高级评估理事会的国外成员参与到法国高等教育的评估中，为评估过程提供建议与咨询。在新公共管理思想的指导下，虽然政府向高校讓渡了一些管理权，但仍然在高等教育问责制的实施中占据主导地位。政府在高等教育领域的角色逐渐由事无巨细的微观控制向远距离驾驭的宏观调控转变。代表政府部门的高等教育与研究部及其下属的研究院、专业委员会等负责高等教育政策的制定，进行学位认证、课程评估，引入高等教育绩效管理，把握高等教育发展的大方向。政府占主导的多元问责主体结构既保证了问责过程多方力量的制约与问责结果的相对客观，又保障了国家高等教育大政方针的实现和高等教育的健康发展。

（二）大学自治与问责相对平衡

法国高等教育的自治与问责是一对由来已久的矛盾，如何处理好自治与问责之间的关系一直是其高等教育改革发展的重要问题。进入21世纪，随着新公共管理思想的涌入和欧洲高等教育一体化进程对大学自治的呼吁，法国政府接连出台相关法律，将财政自主权、人事管理权、行政自主权等权力重新归还给大学，并通过合同制强化了大学的“契约式”自治。但是正如克拉克·克尔指出的那样，“自治并不是一种权利，自治必须不断地获得，而且通过负责的行为和对社会有效的服务去获得”[25]。法国政府在赋予大学自治权的同时，也加大对高等教育效率、效益和生产性的监督、质询与评价，责成高校履行其相应责任，以高质量的成果证明其贡献和影响力，接受来自政府、社会、市场以及高校内部力量等多种利益相关者的问责。自治与问责作为法国高等教育治理变革的双重向度，在矛盾斗争中共生共存，二者因应形势的变化不断趋向相对平衡。

（三）应答性问责与奖惩性问责相结合

法国高等教育问责具有应答性与奖惩性相结合的特征。问责主体既要求高校就相关情况作出必要的解释或说明，又要求高校承担行为失当或违法、渎职、失职等造成的后果。在政府与高校签订合同时，高校要对自身情况进行全面说明，明确自身发展方向，从而争取政府的信任与支持。在新一轮合同签订时，需要考虑前一个合同的执行情况、考虑高校绩效指标的完成并参考高等教育与研究高级评估理事会对高校的评估。如果高校在上一个合同期内没有履行好合同约定，政府将不再与高校续签合同。在接受第三方评估时，被评机构需要与评估机构进行多次交流，并对评估机构提出的评估报告作出反馈。在认证方面，如果高校提供的专业教育无法通过专业委员会以及高等教育与研究部的审核，就将会失去办学以及颁发学位的资格。根据高校的绩效管理系统，20%的经费根据大学在教学与科研方面的绩效进行分配，绩效越好的高校就能够获得更多的经费来支撑未来发展。虽然根据绩效来分配的经费占比较少，但与法国之前实行的按学生、教职工数量拨款与合同拨款的方式来比，已经呈现出了奖惩的特征。高校根据绩效指标的要求积极采取措施进行改进与提升，以获得更多的资金和更好的社会声誉。法国应答性与奖惩性相结合的高等教育问责制度，既激励高校提升质量和效益，保障高等教育信息公开，又警示高校承担责任，履行相关义务。

六、对完善我国高等教育问责制的启示

（一）扩大高等教育问责主体

目前，我国的高等教育问责以政府为主体，而缺乏其他力量的参与。我国高等教育问责的实施方式，如本科教学评估、学科评估等，均是政府主导的教育行政部门对于高校的自上而下的问责，问责程序非常态化，由此不仅导致学生、家长等高等教育消费者的意愿难以表达，工商企业的需求被忽视，社会公众、新闻媒体等主体的知情权与监督权难以被满足，而且导致政府在高等教育领域直接干预过多，问责效果大打折扣。由于高等教育是关涉高校、政府、社会等多方利益的系统工程，高等教育问责的主体也应向多种利益相关者延伸，使得高等教育受到来自多方力量的有效制约，从而使得高校更好地担负起其应有的责任，满足多方利益相关者的利益需求。在法国的高等教育问责制度中，既有采取合同制、认证、绩效拨款等方式进行问责的政府部门，也有进行院校评估的第三方评估机构，同时，工商企业、学生、家长、社会组织等高等教育利益相关者也会通过多种方式参与到高等教育问责中。我国可以借鉴法国高等教育中设置多元问责主体的实践经验，促进工商企业、学生、家长、第三方机构、新闻媒体、社会组织等主体行使问责权，建立起政府问责与社会问责、内部问责与外部问责、同体问责与异体问责相结合的多层次、宽领域的高等教育问责制。[26]多元化的问责主体不仅有助于保证高等教育问责的公正性、客观性与全面性，提高高等教育的质量与效率，同时也是从行政主导走向多元共治的中国大学治理转型的必经之路。[27]

（二）注重自治与问责的平衡

如果把大学自治看作是一种权力的获得，而高等教育问责则是一种责任的界定、说明与追究。权力与责任是一对矛盾统一体，应相伴而生，相辅相成。若有权无责，会导致腐败滋生，秩序失控;若有责无权，则会导致结构失衡，矛盾激化。因此，没有无责任的权力，也没有无权力的责任。在高等教育治理变革中，应注重建立大学自治与问责间的相对平衡，既要明确政府与大学之间权力的边界，确立政府“权力清单”，进一步扩大和落实大学的办学自主权，又要重建政府与大学责任的边界，构建因权履责的制约体系，防止责任逃避、责任转移或权限侵犯促使权力在不同层级之间的结构性转移。

大學自治是中国高等教育一直以来追求的目标。1985年，中共中央发表《关于教育体制改革的决定》，开启了扩大大学自主权的改革之路。随着政府权力的逐渐下放、市场经济的发展以及高等教育的大众化，对于高等教育的问责也纳入政府视野中。目前我国高等教育问责程序是非常态化的刚性问责，政府与大学之间的关系存在着信任危机。在大学自治与问责之间，我国高等教育尚未建立起相对平衡的机制，具体表现在要么片面地强调大学自治而忽视对高校的问责，要么片面地强调政府问责而影响大学自主权的落实。法国高等教育自治与问责相对平衡的实践做法值得我国借鉴。一方面，政府可以通过契约型管理加强对高校的宏观管理，不断构建政府与大学之间的信任关系;另一方面，政府可以设计完备与可行性高的问责程序，通过问责制度的强化与完善来保障大学自主权的落实。

（三）强化事前问责与事中问责的建设

我国高等教育问责制度具有明显奖惩性特征，注重事后问责。如《普通高等学校本科教学工作合格评估实施办法》规定：“对结论为‘暂缓通过和‘不通过的学校，将采取限制或减少招生数量、暂停备案新设本科专业等限制措施。整改期满后由学校提出重新接受评估的申请，仍未通过的学校，将认定为教育教学质量低下，依据有关法律给予相应处罚。”[28]然而，我国的高等教育问责却缺乏对于行为计划的事前问责与高校正在进行行为的事中问责。事后的问责只是“亡羊补牢”，行为失当而导致的损失与不良影响往往无法挽回，但仔细分析问题之后，就会发现在事前与事中阶段，都有隐藏的问题可以追踪。因此，高等教育问责应是融事前问责、事中问责、事后问责为一体的问责制度，环环相扣，缺一不可，既要重视“问题发生后怎样解决问题”的结果导向型问责，对失职情况进行反思与责任追究，又要重视问题计划与进行过程中的风险管理，在进行高等教育活动之前与进行活动的过程中实施监督，以避免问题，强化责任。在此方面，法国实施了兼顾事前问责、事中问责、事后问责的高等教育问责制度。大学与政府之间签订合同进行契约型管理，大学自主制定未来发展目标与规划，政府和其他利益相关者通过评估、认证等程序对其进行监督与持续追踪，并根据绩效情况对高校进行奖惩性处理。这种集事前问责、事中问责、事后问责为一体的问责制度，值得中国批判性借鉴。

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（责任编辑陈志萍）

收稿日期：2019-11-11

作者简介：李默妍，浙江大学教育学院博士研究生;刘淑华，浙江大学教育学院副教授，浙江大学国际教育研究中心副主任，教育学博士。（杭州/310028）

本文系国家社科基金一般项目“公立高等教育问责运行机制研究”（17BGL171）的成果之一。